房屋征收法律关系作为行政法律关系，其法律关系要素是清晰的。［1］《行政强制法》第五十三条规定: “当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”在我国，施行执行权法定原则，按照现行《行政强制法》的规定，作出强制执行决定的政府没有直接的强制执行权，需要申请法院来执行。在中国城镇化飞速发展的时期，伴随着旧城改造和新区建设，大量的城镇房屋存在被征收的风险。国有土地上房屋征收强制执行现象也因此层出不穷。于是，最高人民法院在 2012 年 4月份，出台了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的司法解释，在确定了“补偿不合理不予拆迁”、“裁执分离”等合理的制度外，也在第九条规定: “人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”这里，貌似法院把强制执行这个“烫手山芋”又推给了行政机关。在我国，强制执行问题究竟何去何从? 哪一种执行方式更加合理? 这些问题，值得理论界和实务界进行深入探讨。
一、 国有土地上房屋征收强制执行制度的现状与反思
强制拆迁的新闻屡见不鲜。《行政强制法》的出台，并没有缓解强制执行制度混乱的现象，现实中出现了一些和行政强制法规定不一致的做法，“近年来，一些地方在土地征收、房屋拆迁强制执行中引发的恶性事件屡屡发生。有的被执行人以跳楼等自杀、自残方式相对抗，有的以点燃煤气罐、泼洒汽油、投掷石块等方式阻挠执行，有的聚众围攻、冲击执行人员酿成群体性事件，有的法院干警不当使用武器致人死伤等等。上述事件虽属少数或个别，但引起的社会关注度极高，造成的社会影响极为恶劣，其中的教训也极为深刻。”最高法在《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》的开头这段话里，为我们别开生面地描绘了一幅“中国式拆迁”的生动画面。在此，笔者拟通过域外经验的检视和本土司法实践的观察两大角度来对此进行深入分析。
综观世界各国行政强制的理论和实践，各国关于执行模式的选择，主要存在英美模式和德日模式。在英美模式情况下，行政强制执行作为司法权的一部分，由行政机关向法院提起民事诉讼，申请法院颁发令状，以执行罚的形式来实施行政强制执行。［2］在德日模式情况下，将行政强制执行权作为行政权的一部分，由行政机关自行实施行政强制执行，行政机关行使该权利几乎不受控制。［3］显而易见，这两种模式在存在各自优点的同时，也有显而易见的缺陷。于是，伴随着两大法系互相渗透和融合的趋势，在一些国家开始施行“平行的双轨制”，即实行强制执行权法定原则，法律规定由具体行政机关执行的，由行政机关执行; 法律没有规定具体执行权的，一律由相关机关申请人民法院执行。［4］目前，我国就采用了双轨制的模式，执行主体上采用“二元说”，［5］这种做法，吸取了两大法系执行模式的优点，通过变通的手法，回避了相应的缺点，不失为一个强制执行案件高发地区的两全之策。
我国行政法学界研究行政强制执行理论的时间不长，但是争议的问题颇多。2011 年新施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了以前的《拆迁条例》，在立法上，为合理拆迁打下了基础，指明了方向。可是现实中，为什么还是会出现大量的暴力拆迁案件? 首先，这与地方政府盲目的政绩观有关。很多地方政府，不够当地经济和社会发展实际，盲目进行旧城改造和新区建设，致使很多国有土地上的房屋面临被征收的危险境地。其次，与补偿不到位有关。现阶段，有的地方政府对于究竟是仅补偿房屋价值，还是要对房屋价值与土地使用权一同补偿等问题不明确。此外，我国国有土地使用权有划拨、出让等多种方式，各种方式下的国有土地使用权收回的补偿会不尽相同，这就导致现实中出现一些由于补偿程序不公开、补偿额度多样化而引起的争议。再次，我国在国有土地上房屋征收的决定权方面，缺乏公众的认可和参与。根据物权法规定，征收决定作出后，房屋所有权就发生转移了，已经不属于被拆迁人，问题的症结在于征收决定缺乏前置性控权机制，很多人在不知情的情况下“被决定”了，容易对国有土地上的房屋征收决定不满，导致钉子户、暴力拆迁等现象出现。最后，随着经济的发展，公民意识开始觉醒，人们不再一味的服从政府的管理，而是要以主人翁的姿态积极地参与到政府管理过程，这就对行政机关执政能力提出了更高的要求。政府逐渐由管理型政府到服务型政府过渡，公民参与权空前高涨。此种情况下，在国有土地上的房屋征收过程中，难免会出现新的公民觉醒意识，与旧的政府管理理念产生冲突，从而导致一些房屋征收执行的矛盾。［6］
二、 强制执行制度中政府的参与以及法院的角色定位
(一) 强制执行中政府的参与
根据《强制执行法》规定，政府不能自己强制执行，必须依法向人民法院提出申请，由人民法院审查后作出是否准予执行的裁定。目前，政府一般扮演两种角色:
1.政府是做出强制执行决定的主体
《行政强制法》第三十四条规定:“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”目前，我国的强制执行的决定一般由政府做出，政府在履行告知义务、遵守法定程序，充分保障当事人的各项权利后作出强制执行的决定，经过法院审查，由法院作出准予或者不准予执行的裁定。一般来说，行政机关只是做出强制执行决定的主体，除法律另有规定外，没有直接的强制执行权。
2.政府是申请法院执行的主体
《行政强制法》实施后，行政机关是能够申请人民法院强制执行房屋征收决定的唯一主体，利害关系人不能再申请。《行政诉讼法若干问题的解释》第 90 条关于利害关系人可以申请执行的规定不再执行。如果行政机关不申请导致行政决定无法得到实施，利害关系人可以另行起诉行政机关不履行法定职责。［7］
《行政强制法》第十四条规定，实施行政强制执行的行政机关由法律规定。第二款规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关申请人民法院强制执行。事实上，除税务机关的强制划拨、公安机关的强制拘留、海关部门的强制等一些少量的机关具有法律规定的强制执行权外，大部分的行政机关是没有强制执行权或者没有完备地强制执行权的。在实践中，政府申请法院执行后，有可能最终由法院执行，也可能法院只是裁定准与执行，最后执行的任务仍在行政机关。
(二) 强制执行中法院的角色定位
法院在案件处理中，一般扮演“居中裁判”的角色。目前，为体现权力的监督和制约关系，保障当事人的合法权益，我国实行“裁执分离”的政策，即作出裁决的机关( 机构) 与执行裁决的机关( 机构) 应当分离，即不能由同一机关( 机构) 既行使裁决权又行使执行权。［8］法院在强制执行案件中，原则上充当“裁判者”的角色，只有在需要由人民法院强制执行的情况下，人民法院才充当“执行者”的角色。在我国，事实上形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。笔者认为，为了契合司法解释的精神，可以通过制定地方性法规的方式，适当赋予行政机关在房屋拆迁补偿方面的强制执行权，让法院充分发挥“裁判者”这一中立的角色，更好地体现司法中立的本质属性。通过不违背法律规定的地方立法的规定，使《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》契合《行政强制法》的精神，成为一种行之有效地解决实际问题的方法。［9］
三、 强制执行制度的合理构建
在具体操作中，如何针对实际情况，构建适合我国实际情况的房屋征收与补偿的强制执行制度，是值得我们去探讨的话题。在此，笔者提出了五种可供选择的强制执行方式，并结合实际，对各种执行方式的可行性进行了分析，以期能抛砖引玉，引起学界对此问题的广泛关注。
(一) 强制执行的方式选择
1.法院内部设置专门的执行机构，完善法院体制建设，加大执行监督力度
法院内部设立专门的执行机构，与审判机构分离，充分体现“裁执分离”的原则。负责裁定强制执行的审判机构和负责执行的机构完全分开。执行机构所享有的执行权是一种特殊的司法行政权，属于公权力，“一切有权力的人都容易滥用权力，一直到遇到有界限的地方才休止。”［10］若不对其加以限制可能会导致执行权的专断与滥用，不能发挥出其保障公民合法权益的作用。首先应该完善我国法院体制关于执行机构的设置，保持执行机构的独立性，对执行机构实施垂直管理，在上下级法院执行机构中实施监督关系，即若上级法院的执行机构发现下级法院的执行裁定、决定通知或具体执行行为不当时、怠于执行时等可直接对其审查。［11］其次应该加强检察院的监督力度。检察院是我国宪法规定的国家法律监督机关，应对法院体系中的执行机构进行监督，若其发现执行行为存在问题时，应启动抗诉程序，维护公民的合法权益。最后，完善人民法院审判和执行组织保障机制。一方面，在人民法院内部增设行政非诉审查庭，负责房屋征收补偿案件非诉审查、执行等工作，充实房屋征收补偿案件非诉审查、执行力量，加强对人民法院办理房屋征收与补偿案件的专项经费保障，配置履行职能所需的执行装备和安全设备。［12］另一方面，执行案件提级管辖。长期以来，地方法院的人财物均在地方党政的控制之下，很难作出有悖于地方行政机关利益的决定。鉴于我国有“实践先行，立法后成”的传统，对于房屋征收补偿非诉行政执行案件，可以借鉴浙江省台州市中院的经验，将所有的行政诉讼案件上提一级管辖或者异地管辖，从而破解“民告官”的难题，明确该类案件的管辖原则。［13］
2.政府机关内部设置负责拆迁的机构
在国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》后，成立房屋征收与补偿管理办公室。由于新旧条例、主体、法律关系、启动程序、强制模式的不同，新规出台后，政府部门的管理职能将发生根本改变。政府从核发、批准、发放《房屋拆迁许可证》并监督监管拆迁双方当事人在整个拆迁过程中的补偿安置等工作的角色，转变为申请法院审查国有土地上房屋征收强制执行决定、并服从法院裁决的主体。［14］
在这里，政府经法院裁定后实施的强制执行行为，是一个独立行政行为，不是协助行为。由政府来负责具体执行，包括两种情况: 一是政府向法院申请以后，以自己的名义来执行，在这种情况下，法院把强制执行的任务公开推给了政府，政府是强制执行的责任义务主体; 另一种是，政府向法院申请以后，以法院的名义来执行。这时政府相当于接受了法院的委托或者授权，是法院的委托执行机关或授权执行机关。
3.委托第三方组织来施行
将有关拆迁工作交由第三方组织完成，一方面能使政府集中精力抓大事，有更多的时间开展管理和服务; 另一方面，也是政府创新社会管理模式的有益尝试，体现政府和法院工作的公正性。《行政强制法》第五十条规定: “行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”这里出现了一个“没有利害关系的第三人”的概念，可见委托第三方组织来施行，是有法律依据的。《行政强制法》规定，政府是房屋征收与补偿的主体，禁止建设单位参与搬迁，承担房屋征收与补偿具体工作的单位不得以营利为目的。因此，第三方组织，可以是不以盈利为目的的居委会或者村委会等，这些基层群众自治组织，可能更贴近群众生活，对被拆迁人的了解也更多。在拆迁中，充分发挥第三方组织的作用( 如社区居民委员会、村民委员会等) ，有利于发挥道德在人们行为中的约束作用。中国人向来重视邻里和睦，社区和谐，委托第三方组织可以使某些被拆迁人，基于道德和人际关系的考虑，不好意思做“钉子户”。
4.法院与政府相互配合，共同完成房屋征收与补偿的强制执行工作
我国很多行政法学者，如姜明安等，都认为较为理想的方案是法院裁决，行政机关组织实施，法院予以监督，建立司法强制搬迁组织领导机制。法院积极争取政府相关部门的支持，形成人民法院主办、政府部门协作配合的强制搬迁机制。具体说来: 首先，建立司法强制搬迁工作联席会议制度，由地方党委机关牵头，政府部门、基层组织、法院等单位共同参加，协商有关强制执行的工作，明确各自的工作职责，形成强制执行制度的工作合力。其次，法院主动建立房屋征收与补偿工作信访综合调处机制。人民法院要加强与政府的密切协作，共同做好诉前、诉中、诉后和强制执行后的信访矛盾纠纷化解工作，分工合作，紧密配合，形成化解矛盾纠纷的工作合力。最后，完善司法行政之间的良性互动机制。人民法院应当主动延伸审判职能，做到关口前移，早建议、早指导，加强重大工程建设项目的提前介入和主动送法服务，帮助政府部门严格把握房屋征收与补偿的条件和程序。政府同时也要配合法院的征收强制执行工作。双方要建立信息动态通报制度，对相关重大敏感信息，应及时通报，并提出工作预案，不断提高国有土地上房屋征收与补偿的工作水平。
5.法院、政府和社区基层自治组织“三位一体”的联合执行机制
在我国，社区居委会和农村的村委会都属于基层自治组织。城市社区自治组织在人们生活中发挥了巨大的功能。社区居民之间有共同的意识和利益，并有着较密切的社会交往。社区有自治、整合、服务、保障、监督等功能。构建法院、政府和社区基层自治组织“三位一体”的联合执行机制，以法院为主体，充分发挥政府引导和社区配合协助的征收补偿强制执行机制，多运用道德约束、心理教育、沟通协调、舆论监督等手段，实行依法科学、柔性执行方法，可以提高房屋征收强制执行的社会满意度。社区在强制执行后，要做好对被执行人的后续跟踪服务，关心他们的生活，充分发挥社会保障、慈善事业的功能，解决被拆迁人生活的后顾之忧。此外，法院和政府对社区基层自治组织发现的拆迁“后续”问题，要高度重视，及时予以解决。
(二) 强制执行方式的可行性分析
1.征收决定由法院强制执行的可行性分析
该制度设计的优点主要有: 一是规范执行的功能。发挥司法机关对行政权力的规范和监督作用，避免因地方政绩工程而带来的冲动，使行政机关在公权力行使过程中更加慎重。二是保障当事人的合法权益。行政机关不再作为征收搬迁的执行主体，裁执分离，可以发挥司法是保障社会公正的防线的作用，充分保障当事人的合法权益不受侵害。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，行政机关申请法院强制执行的，法院应当由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，对于明显违法的，应当裁定不予执行，从而可以避免严重违法的房屋征收决定得到执行。三是维护公共利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，可以确保“公共利益”的界定由法院来完成，从而避免了行政机关对公共利益界定的随意性。第四，加强法院内部监督。对法院内部来说，如果采取“上级法院裁定，下级法院执行”的方法，将有利于法院系统内部的监督。［15］
但是，这种方式有明显的弊端，在目前实践中，法院裁、法院拆，这样也会面临执行困难，法院中立的形象被毁，所以“行政强拆”改“司法强拆”并非一改完事。“司法强拆”如果不以“裁执分离”制度为前提，根本无法缓解暴力拆迁事件，甚至还可能导致权力滥用。此外，征收搬迁由法院执行，将加重法院的工作负担，使用大量的司法资源。在法院“案多人少’矛盾严峻的情况下，法院将不堪重负，甚至可能走向”崩溃“的边缘。我国现阶段正处于社会转型期，社会矛盾突增，法院的工作压力很大。政府在申请征收执行后，如果可以”袖手旁观“，将不利于发挥政府的主动性和积极性。
2.征收决定最终由政府强制执行的可行性分析
在法院裁定后，让政府“自己的事，自己办”，自己负责案件的执行。这种做法，不仅可以发挥法院的裁决功能、避免严重违法的征收决定得到执行，而且还可以发挥行政机关的优势和能动性，促进被征收人及时履行行政义务，这也是以前《征收条例》颁布之前的惯常做法。但是，这种强制执行模式也存在显而易见的缺陷: 在现阶段司法独立性不强，政府掌握法院财权、人事权的情况下，由法院裁定、政府来执行征收决定的模式，很难确保司法监督功能的有效发挥，导致法院最终裁定的公平性和合理性也值得怀疑。
3.委托第三方组织来强制执行的可行性分析
这种方式优点在于发挥社会的力量来强制执行，这里的第三方组织，可能是拆迁公司，也可能是社区居民委员会，这种做法，有利于减少法院和政府的负担，发挥第三方组织的主动性和积极性。经政府依法向人民法院申请，法院作出准予强制执行的裁定后，由拆迁公司或者居委会执行，这样有利于减轻政府负担，发挥群众的主动性，发动社会力量，使他们在房屋拆迁中积累的经验得到充分的运用和发挥。拆迁公司由专用的拆迁设备、工具和先进的技术( 比如高层建筑爆破技术) ，有利于提高拆迁效率，减少拆迁产生的环境污染和次生灾害。
但是，此种方式如果缺少了政府的有效监督，将不利于征收相对人和拆迁相对人合法权益的保护。第三方组织可能唯利是图，置群众利益于不顾，产生恶劣的社会影响，导致涉及征收强制执行的上访增多。另外，这样容易导致第三方组织向法院或者政府“献媚”，容易产生“权力寻租”的空间，滋生腐败。
4.征收执行最终由政府和法院共同执行的可行性分析
这种方式是比较符合现阶段实际的一种执法模式。一方面可以发挥政府在执行过程中的主动性和积极性，配合法院的工作，形成强制执行的合力。另一方面，法院参与到征收执行过程中，增加了征收强制执行的司法权威性，同时法院有法警等人力物力可以保障强制执行顺利完成。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 28 条的规定: “被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”行政机关依法申请人民法院强制执行，由人民法院对其申请以及行政决定进行审查和裁定，裁定准许后，政府要继续配合法院的执行工作，不要一走了之，这样才能发挥政府对案件本身比较熟悉的作用，及时准确解决案件。
但是，这种做法，容易引起司法权与行政权混同。受建立非诉行政执行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序约束，容易导致在非诉行政强制执行实践中发生了司法权与行政权严重混同的现象。
5.法院裁决，行政机关组织实施，法院予以监督，社区组织予以配合的方式
笔者认为，较为理想的方案是法院裁决，行政机关组织实施，法院予以监督，社区组织予以配合。这种方式，可以充分发挥社区在人们生活的作用，发挥基层自治组织的社会管理功能。这种法院、政府和社区基层自治组织“三位一体”的联合执行机制，比较符合未来的发展趋势。在建设社会主义和谐社会，努力提倡“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”的今天，这种执行机制，有利于从根本上解决拆迁存在的“顽疾”和可能引发的“次生灾害”，从根本上化解由于房屋征收与补偿所产生的社会矛盾，促进社会的和谐和稳定。这种模式，应该成为国有土地上房屋征收强制执行方式的未来立法选择。
注释：
［1］范利平.论城市房屋征收制度的建立―――拆迁制度的彻底变革［J］.法学杂志，2010，( 3) .
［2］王名扬.美国行政法［M］.北京: 中国法制出版社，1995: 532.
［3］王名扬.比较行政法［M］.北京: 中国法制出版社，1995: 497－505.
［4］许崇德.外国行政法［M］.北京: 中国法制出版社，1994: 244.
［5］孟鸿志、杨晓玲. 论行政强制执行的主体及其监控机制［EB/OL］.http: / / www. chinalawedu. com / ，2012－12－31.
［6］罗豪才.行政法学［M］.北京: 中国政法大学出版社，1999:194.
［7］江必新.《中华人民共和国行政强制法》条文理解与适用［M］.北京: 人民法院出版社，2011: 276.
［8］覃青青.《行政强制法》解读: 法院在行政强制中的角色定位［EB/OL］. http: / /gxfy. chinacourt. org/，2012－7－1.
［9］王达. 规范征收执行之制度保障―――最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》解读［EB/OL］. http: / /www. fzzx. cn，2012－7－7.
［10］(法) 孟德斯鸠.论法的精神［M］. 张雁深译. 北京: 商务印书馆，1982: 154.
［11］应松年.论行政强制执行［J］.中国法学，1998，( 3) : 12 －25.
［12］最高法试点拆迁“裁执”分离防止暴力血拆［EB/OL］. http: / /www. law － star. com / ，2011－09－13.
［13］杨涛. 房屋征收补偿案件可由上级法院裁决［EB/OL］. http: / / www. sina. com. cn ，2012 － 12 － 10.
［14］国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关问题答记者问［EB/OL］. http: / /www. law. cn) ，2012－9－12.
［15］参见潘波.行政强制法教程［M］.北京: 中国法制出版社，2011: 141―178.
