摘要：征地拆迁是中国城市化进程中相伴而生的必然现象。关于中国土地制度该向何处去的争论，实则是自由市场理论和国家干预主义的较量，同时裹挟着政府自利性和公共性的争论。《还权赋能》的结论在于冲破中国现有的土地制度，改革征地拆迁模式。但通过对该研究报告的经验材料分析发现，成都模式的成功主要得益于“土地财政”和政府的有效干预。中国式征地拆迁的合理性包含以下几重含义：现行征地制度并没有导致城乡差距过大；“土地财政”有利于公共利益最大化；征地制度的践行与规范政府行为并行不悖；应加紧改革征地补偿方式。
关键词：自由市场；国家干预；土地财政；征地补偿
一、问题意识
中国社科院2012年5月份发布的2012城市竞争力蓝皮书，指出过去十年是中国城市崛起的十年。我国常住人口城市化率已达到50%，城市户籍人口达到33%。中国城市化的快速扩张，伴随着大量土地的非农使用，城市建设对土地的需求越来越大。征地拆迁成为中国城市化进程中相伴而生的必然现象。为了追求可持续的城市化和中国经济的稳定快速发展，化解征地拆迁中显现的矛盾和冲突，不同学科的学者对征地拆迁进行了广泛的研究。归结而言，主要有以下两种有代表性的理论和观点：第一，制度改革，主张改革现有的征地模式，放开土地市场，允许集体建设用地入市交易，实现国有土地和集体土地“同地、同权、同价”。该观点认为征地拆迁制度及相关法律的模糊之处剥夺了农民的土地权利，侵犯了农民的土地利益。征地拆迁中的冲突和矛盾激化，是农民对不合理制度的抗争。唯有突破现有的征地拆迁体制，才能合理保护农民的土地权益。第二，制度改良，在充分认识到现行征地拆迁模式滋生的诸多问题的基础上，肯定既有的征地拆迁体系和制度的合理性。该观点主张，正是凭借中国土地制度，才保证了中国经济30年的快速发展。在分税制财政体制下，政府低价征地高价卖地获得的“土地财政”为地方政府建设良好的城市基础设施提供了资金保证是城市建设可持续发展的前提条件。正是在这个意义上，中国的土地制度尤其是征地制度成为中国模式的核心之一。
根据《宪法》第13条、《土地管理法》第43条的规定土地出让市场由国家垄断，国家对建设用地市场的垄断表现在两个方面：土地征收阶段，国家是农业用地转为建设用地的唯一合法的征收主体；土地出让阶段，国家是唯一合法的卖方主体。土地的市场交易行为只能发生在国家和开发商之间。“这实在是一门由法律保障政府独家垄断获取经营土地暴利的新生意。”周其仁认为行政权力导致“低成本土地”，“低成本土地”诱发政府机构和官员的违法、腐败行为，并刺激了土地的大量浪费，影响了资本的有效配置。为了保障农民权益、防止土地腐败行为、有效配置土地资源，应准许集体土地进入市场，逐步、渐进完成土地制度
的根本变迁。[1]蒋省三等揭示了在分税制改革之后，政府财政吃紧，土地出让金成为地方政府的主要财政来源，分税制度影响了地方政府“土地财政”逻辑的形成。[2]而“公共利益”的模糊也刺激了地方政府的征地行为。[3-8]对于“经营性用地”，应按照市场价格进行“征购”，将市场定价作为补偿标准，补偿给土地所有权人和土地使用权人。[9]简言之，现行征地制度导致了不合理的政府征地行为，在征地拆迁过程中政府权力肆无忌惮，忽视了对农民权利和利益的保护。想要改变以征地拆迁为主的农地冲突和矛盾，法律制度的反思和重构至关重要，“全国人大及其常委会应当果断地、及时地修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律，承认农民集体执行流转农村集体建设用地使用权的合法性。”[10]
非农建设用地的价值来源与农地不同，土地的自然属性――不可移动性使得经济发展之下，特定位置的建设用地具有远高于一般建设用地的市场价值；土地的政策属性――用途管制形成了相对稀缺的建设用地市场，建设用地价值远高于农地价值。简言之，农地转非的土地增值收益，主要与国家经济发展和政策管制相关，而与原土地使用权人的劳动投入和资本投入关系不大，从而土地增值收益所得应由全国人民分享，各级政府代表了各地区人民的利益，政府基于农地转非而获得一定比例的土地增值收益具有合理性。基于此，贺雪峰认为地方政府合理有效利用土地财政是实现“地利共享”的重要方面，土地财政保证了良好的城市
基础设施建设，同时，也为中央财政有能力全面支农奠定了坚实的基础。以“地利共享”为核心的土地制度是改革开放以来中国取得经济发展奇迹的基础制度。[11]周诚强调农地转非之后，土地升值主要是基于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应该归全社会所有，而不能归原权利人独享。[12]在此基础上，陈柏峰主张我国土地发展权国有模式具有一定的合理性，能防止少数人独享土地发展增值收益，法律层面应坚持这一模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。[13]
归结起来，主张进行制度改革的学者对于中国土地制度的判断主要基于以下两点：第一，征地拆迁过程中，政府权力难以制约，官员贪污腐败；被征地农民的权益频频被侵害，土地补偿款难以落实；补偿安置欠妥等。第二，“私有财产神圣不可侵犯”，农民及农民集体的土地财产权利应被保护，政府不能随意侵害。主张制度改良的学者肯定中国土地制度的判断主要基于以下两点：第一，“地利共享”的土地制度保证了中国经济发展的成果，土地制度实施过程中产生了一些问题，但土地制度并不必然滋生腐败，应肯定政府在土地制度中的主导地位，同时从制度建设、程序规划等方面严格规制政府行为；第二，虽则“私有财产神圣不可侵犯”，应充分保护所有权，但任何国家对于权利的保护都必须符合一定的限度条件，对权利的绝对保护并不现实。土地权利的设置及如何保护这一具体问题对于土地制度的界定具有重要意义，但就中国的实践而言，在以政府行为为主导、以集权主义发展模式成就中国经济的持续发展之下，如何认清并理解政府行为在土地制度践行中所处的地位甚为关键。基于此，笔者在此文中不关注分歧的第二点，而主要关注两种观点产生分歧的第一点：即双方对于政府行为在经济活动中应处于怎样地位的判断？特别是对于中国这一特殊的经济体的发展而言，如何正确认识和理解中国政府在以土地制度为核心的经济活动中的行为。
二、经济理论的较量和政府属性的争论
至《国富论》发表以来，西方社会逐步确立了自由放任的经济政策。自由市场理论主张市场作为“看不见的手”能最大化实现经济行为主体的福利，政府应避免对市场经济行为的干预。19世纪及20世纪初期，资本主义世界经济的发展基本以自由市场理论为指导，资本主义经济经历了长时段的繁荣时期。经济的持续繁荣也确立了自由市场理论的稳固地位。
发生于20世纪30年代的世界性经济大萧条，引发了严重的经济灾难，将资本主义带到了崩溃的边缘。自由市场理论对经济的良性作用受到怀疑，经济学界积极探索新的经济理论，解释并解决这一大规模的经济危机。正是在这一背景下，凯恩斯主义确立且对资本主义经济复苏起到了重要作用。凯恩斯主义主张国家干预，认为政府介入经济行为可以克服市场机制的盲目性，通过国家职能的作用，增加市场的有效需求，刺激投资，引导经济持续高效发展。“凯恩斯革命”重新建构了政府职能和国家的意义。上世纪60年代后期，西方国家经济出现“滞涨”现象，凯恩斯主义受到挑战，新古典经济学兴起，认为政府不应过多干涉市场行
为，制度保障的自由市场有利于实现经济活动的长期目标。至此，西方社会开始了自由市场经济与政府干预之间的长期争论。就世界经济发展史而言，一旦经济出现“滞涨”迹象，则多呼吁自由市场，限制政府干预；一旦“市场失灵”，经济萧条，则强调政府应主动及时介入，通过宏观财政政策和货币政策来调控市场经济运行，缓解经济危机，比如应对2008年以来的金融危机时，各主权国家纷纷介入经济活动，积极救市。自由市场理论与凯恩斯主义之间的争论一直存在，只是随着经济发展的演变，争论的内容也随之发生改变，现在争论的焦点集中在政府在整个经济活动中应该占多大的比重，即政府应该在多大程度上对经济进行
调节和控制。
对政府的定性和判断直接决定了政府应该在多大程度上对经济进行管控。早期的政治家多从道德上思考“政府”的公共性属性，认为城邦具有实现正义生活的内在要求。近代资产阶级革命以来，政治学家多从公共的契约精神阐释政府的公共性。卢梭指出“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以相互适应，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”[14]传统的政治学理论主张公共性是政府的第一属性，政府的存在是为了实现公共利益、公共目标并满足公共服务的诉求；经济学家致力于政策研究时，也假定政府执政是一种“仁慈的暴政”（benevolent despot）――政府为了实现了公共利益而执政。
与此相对，至亚当・斯密的《国富论》发表以来，经济学界确立了理性经济人的假设，认为个人在本质上是利己的，人的一切活动都是为了追求个人利益最大化。公共选择理论利用“经济人假设”，分析个体在经济市场和政治市场的行为，认为个体在这两类市场上的行为动机并无二致，都是以追求个人利益最大化为目标。正如公共选择理论的创立者布坎南所言，与自由市场交易行为相比，政策决策过程中公平公正更难实现，[15]在不同经济发展时期，关于政府公共性与自利性属性的争论此消彼长，一旦经济领域主张自由市场，政治上则要求缩小政府“公共职能”，政府管理部门出现“市场化”的发展趋势；[16]一旦经济领域主张国家干预，政治社会活动中政府的“公共性”就有扩张的趋势，政府承担更多本来由社会承担的职能。
关于中国土地制度向何处去的争论，实则体现了自由市场理论和国家干预主义的较量，同时裹挟着政府自利性和公共性的争论。“成都的经验说明，农民集体建设用地可以在中国的城市化、工业化中发挥更大的作用，要统筹城乡、建立统一的土地市场，就不但不应该歧视农村集体建设用地入市的权利，而且要为集体建设用地公开、合法、有序地入市，创造更完备的条件。”[17]自由市场经济是这种主张的理论资源，“农民并不靠施舍，他们手里本来就拥有潜在的巨大财富……问题的关键是政府能否借助市场力量，四两拨千斤，把他们手里的东西由潜在财富变成现实财富。”[18]强调市场可以解决政府主导的城市化导致的诸多社会矛盾，市场行为可以消解政府自利性带来的诸多问题。制度改良的研究者充分肯定《宪法》秩序之下的中国土地制度，认为现行土地制度消灭了土地利益集团，保证了“地尽其利、地利共享”的社会现实。由于土地收益从本质上来源于社会发展，具体而言包括国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等四个因素的共同作用，是社会大众共同努力的结果，那么就应该由社会大众分享土地增值收益带来的成果，国家占有土地增值收益有利于实现“地利共享”。认可《宪法》秩序之下的土地制度实则是肯定国家干预，将国家（政府）
的公共性放在第一位。
从不同理论在历史上的此消彼长来看，我们不能断然否定任何一种理论的作用，同样不能将另一种理论无原则拔高或贬损其他理论。经过有效的假设，严密的论证并有实践检验的理论都应该得到应有的尊重，至于其是否适应中国的改革发展，则要看其是否真正契合中国的实际状况且有利于实现中国所追求的社会目标。在中国语境下讨论中国土地制度的改革问题，到底应使用哪一种理论作为指导，同样必须回归到中国经济发展的现实处境。政府的干预在多大程度上刺激或减损了土地制度对经济发展的促进作用？政府主导征地拆迁是否具有合理性？周其仁教授是中国土地制度的资深研究者，密切关注中国城市化进程的发展，并持续撰文为中国土地制度的改革出谋献策。周教授关于中国土地制度的观点极具代表性，笔者将主要以周其仁教授的《还权赋能》一文为支点，在理解中国式征地拆迁相关问题的基础上，尝试着厘清中国土地制度行进的方向。
三、《还权赋能》的文本考察
农村土地制度的合理安排不仅能促进土地资源的优化配置，也能为经济的持续稳定发展提供坚实基础。中国过去二三十年所取得的巨大的发展成就，土地制度改革的贡献“功不可没”。征地制度在实践中产生了一系列积极的效果，但也滋生了一些问题，使中国经济“要面临系统性崩溃的危险境地”。[19]基于对中国经济稳定发展的担忧，周其仁教授对成都进行的统筹城乡改革进行了持续的研究，主要观点集中体现在《还权赋能》这一研究报告中。研究报告主要分五个部分：一、城乡差距扩大下的成都实践；二、在征地模式内起步；三、突破征地制度的尝试；四、“确权”、“产权”与还权赋能；五、成都经验的启示。二、三部分是对成都土地改革具体经验的呈现，介绍了郫县的“占补平衡”做法；蛟龙工业港的起步与发展；三道堰的小城镇建设；以及灾后重建的制度创新，比如锦江实施的集体土地的招、拍、挂。第四部分是对二、三部分的小结和理论提升，认为成都直面改革的风险，改革成果的取得直接得益于“确权”，并且最终能落实到“赋能”上，同时也离不开政府的职能转变。最后一部分是对这一研究报告的总结和启示，认为应改革探索现行国家征地制度的现实途径，具体而言是改变级差土地收益的分配模式；适当扩大征地制度的弹性；寻找保护耕地的新机制；缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。
通过对该研究报告的阅读和分析，笔者发现成都统筹城乡取得成就的原因主要有以下几个方面：
第一，成都市地方财政收入较高，其中土地增值收益占较大比例。“与全国大都会城市的情况一样，‘土地财政’是成都政府可支配财力的第一支柱。”[17]
较高的地方财政收入为郫县、蛟龙工业港、三道堰等地的发展提供了经济基础。“2003―2007年成都市财政支出用于农村和农民的部分共254亿元，相当于同期财政支出的15.2%。其中，2007年成都市财政对农村农民的支出117亿元，等于2002年（10亿元）的10倍以上。”[17]没有土地用途管制和偏紧的建设用地供给政策，就难以收获“土地财政”，没有“土地财政”，成都市也无财力向农村和农民倾斜，成都市一系列的改革也将遭遇瓶颈，“从成都市目前操作中的集体土地入市项目来看，能够盈利的几乎没有，基本都是在‘城市反哺农村’的大前提下，由政府支付相当数量的补贴来完成。”[20]也有人忧心成都模式的可持续性和可推广性，“成都是一个有经济实力的西部较发达城市，现在可以每年拿出相当数量的资金支持新农村建设和统筹规划实施协调发展战略，问题是这种支持能否持续下去？”[21]
第二，成都市“土地财政”从全局着眼，实施财政倾斜，限制土地处于特定位置的某一类农民获得巨额利益，有利于维护“弱者”的权利。“在2005―2006年一年时间里，这个行政村（向前村）以1732万元财政投资，完成了总面积4979亩的土地整治，新增耕地面积1081亩。”[17]关于政府公共性和自利性的争论由来已久，研究者撰文驳斥“土地财政”时，也多以政府自利性和权力腐败为理由。上述成都市政府的做法明显具有公共性，“土地财政”取之于民，用之于民。“民”并不是某一特定位置的人，而是行政村、乡镇、甚至是县域内的所有人。就向前村而言，以村域为单位进行的土地整治，新增加的耕地及产生的建设用地指标由村民分享收益。“这就使成都市的农村特别是那些远离中心城区的偏远的低地价地区，也得到了一笔仅靠当地农村和农民自己根本无从筹措的资本，用于增加农业资产的存在，加大农民收入的流量。”[17]就周其仁教授的调研经验来看，成都市从全局规划的立场，对偏远地域的农村实行财政倾斜，改善远离中心城区的农村和农民的面貌。政府主导的土地市场交易之下，以及政府主导的“土地财政”之下，成都市向偏远农村财政倾斜的做法才能成为现实。
第三，成都市因“增减挂钩”获益的行为是政府主导行为，并非市场竞争行为。“增减挂钩”是典型的政府主导行为，由政府立项之后，获得指标的区域进行土地整治，继而获得建设用地指标，出售指标获得收益。郫县长林村通过“拆院并院”，净增耕地263亩，按照“增减挂钩”政策，“郫县政府因此就可以在‘当年农地转用指标’之外，增加征地263亩，再作为经营性用地公开拍卖。”“该项目在城镇建新区的拍地所得共11亿人民币（每亩拍卖均价420万元）……收支相抵，这个挂钩项目净所得约4亿元人民币，归市县政府用于城镇和工业建设投资。”“以263亩农村建设用地置换到1.5亿货币收入，平均每亩51.3万元。”[17]
郫县长林村是该区域第一个挂钩项目区，此时，政府主导之下，建设用地指标紧缺，每亩地才能拍出420万元的高价，每亩地置换的货币收入约51.3万元。根据统计“2006年―2008年三年内成都市实施了15个挂钩项目……城镇建新区使用5331.22亩……以新增城镇使用的面积算，平均合每亩15万元。”[17]从每亩51.3万元到每亩15万元，每亩土地的收益已经下降了近65%。“成都市第二批共29个挂钩项目已经铺开，预计可为建新区提供1.2万亩建设用地，以每亩市价平均15万元计，投资农村建设的资金高达18亿元”。[17]市场上可供使用的建设用地指标越多，建设用地指标的价格将越低，这是由供求关系决定的。郫县长林村的建设用地指标因其开发较早，每亩地才能获得较高收益，随着各区域纷纷开展“增减挂钩”，建设用地指标价格只会逐步下降。农民作为“理性经济人”，价格低时，不会出售指标。但“增减挂钩”的特殊之处在于，必须经由土地整治，农民上楼之后，用地指标才可能增加，此处，“待价而沽”的行为并不现实。
第四，“确权”“赋能”不是关键，政府支撑才是重点。以蛟龙工业港为例，“若没有青羊区政府当年的主动支持和扶持，就不可能诞生蛟龙模式”“双流县……在县域范围内自行调整配置了对地方来说非常稀缺的规划指标，还为之垫付了审批过程需要的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税”当地政府倾全力打造，除了组织配合“租”用当地农民的集体土地之外，还代为垫付大量资金，帮忙办理相关手续，强制性使其“合法化”。政府的鼎力相助成就了蛟龙工业园，与“确权”“赋能”没有任何关联。蛟龙模式“在制度上均优于传统的国家征地模式”。[17]以蛟龙模式为代表的“以租代征”类型是否优于国家征地模式，必须厘清两个问题：其一是国家征地模式与“以租代征”的核心差异在哪里？其二是国家征地模式是否等同于征地补偿方式。对于第一个问题，正如《还权赋能》开篇首先陈述的那样，现行征地模式之下，政府获得了丰富的“土地财政”收入，也正是这部分收入保证了成都市政府有能力有财力向农村和农民倾向。“只要蛟龙工业港集合起足够的需求，即便有的中小企业没有取得预想的成功而退出，源源不断的新需求也能保证此模式屹立不倒。”蛟龙模式如若成功，
获得极大利益的是蛟龙工业园的掌权者和经营者；由于不能知晓农民与蛟龙工业园之间具体签订的合同条款，难以确定农民作为土地的“出租方”到底能获多大的土地递增收益。成都模式论证了第一种模式的合理性及可行性，实际上蛟龙模式能够成功也得益于双流县的“土地财政”，没有前期的政府垫资，蛟龙工业园难以成立。对于第二个问题，现行征地模式的合理性与征地补偿方式的不合理并不冲突，现行征地模式在保证政府获得巨大土地增值收益的同时，没能处理好征地补偿的问题，滋生了诸多社会矛盾。完善现行征地模式的讨论中，可以进一步研究这个问题，提供较好的实践对策。并不能因为补偿方式的不合理而否定征地制度本身的合理性。
四、中国式征地拆迁的合理性辨析
公共选择理论从“理性经济人”的假设出发，质疑了政府行为的公共性，证明政府行为的趋利性，从而主张政府应退出市场经济行为。政府既是由个体组成，难以避免政府的自利性倾向；但另一方面，政府作为一级公共权力机关受到诸多的约束，洛克早就论述了“政治权力就是规定和保护财产而制定法律的权利……而这一切都只是为了公众福利。”“任何个人或议会只是暂时地享有这种最高权力，或如果掌权的人由于滥用职权而丧失权力……这种权力就重归于社会。”[22]
对于政府工作人员的约束并不仅仅只是道德上的约束，更是法律和制度上的约束。比如明文禁止国家机关工作人员参与营利性的经营活动，特别在媒体监督、
民主理念日益扩大化的时代背景下，政府及其工作人员的行为受到多重约束。中国经济的发展，国家应在多大程度上规范土地的运行，应如何规范土地的运行是两个不同的问题。为了将土地增值收益惠及大多数农民，国家干预主义具有必要性，在土地制度上的具体表现即政府主导的征地拆迁具有合理性。
第一，“土地财政”有利于公共利益最大化。“公共利益……是政府组织制度化创造和带来的东西，在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。复杂社会的公共利益是件复杂的事情。”[23]政府虽则不是最优的能实现公共利益的代表，但是在已有的制度构建中，与其他主体相比，政府是最合理的选择。“土地财政”对于中国城市化阶段性的成功助有一臂之力。《还权赋能》报告中所描述的成都模式的成功，不管是郫县的土地整治，蛟龙工业港的崛起，还是三道堰的小产权房建设，都以当地政府的“土地财政”为经济基础，没有政府的大力扶持，成都模式根本就是“无本之木，无源之水”。政府
主导“土地财政”分配，才能从全局出发，既让中心城区的居民获得经济发展带来的各种效益，同样也能从财政上扶持偏远地区的发展，郫县的土地整治即是例证。
第二，现行征地制度并没有导致城乡差距过大。“政府既是土地的‘征用者’，又是‘出售者’，可以合法地把低价征得的农民土地，高价向市场出让，这在推进中国城市化的同时，不断生出土地收益分配不公，城乡差距过大，社会冲突加剧等严重问题。”[17]“收益分配不公”“城乡差距过大”立足点在于政府将获得的巨大收益用于城市发展，对农村投资不足，甚至政府及其工作人员利益输送、寻租获益。但成都模式很好地诠释了征地制度之下，政府高价出让土地获得的收益，大部分支援了农村建设，缓解了城乡差距。“在奉行城乡统筹战略5年后，2008年成都城乡居民收入比为2.61:1，不但扭转此前20多年逐渐上升的势头，还比2003年略为收窄了1.1个百分点。”[17]中国作为内生型后发现代化国家，现代化过程必然伴随城乡收入差距的拉大。政府作为公共治理机构在法律和制度的约束下，能从全局出发考量资金的分配。放任土地交易的自由市场，不仅不会缓解城乡收入差距，甚至会造就土地利益的三元格局：城市因为积聚政治经济等资源优势而获益；城郊土地的所有者或经营者因出售土地而获益，成为土地食利阶层；偏远地区的农村和农民只能持续贫困下去，难以为继。自由放任的土地市场之下，三元格局不仅不能缓解，反而会固化，形成新的危机。
第三，征地制度的践行与规范政府行为并行不悖。地方政府基于地方经济发展和城市建设的需要，进行城市化改造和征地拆迁是对国家法律和经济发展规划的直接回应。城市公共服务的提供、基础设施的改善、社会保障体系的建立都需要大量的货币性收入。但在“任期制”的制约下，地方官员为了追求执政期间的政绩，会滥用公权力大肆违规圈地，针对这类情况，应从程序上严格控制。比如，严格控制建设用地指标的数量，对土地利用的性质进行明确界定，避免“钻法律空子”的行为。另外，针对政府行为不规范，操作过程不透明的做法，法律虽然规定了征地拆迁的公告公示程序、听证会等相关制度，但具体的操作机制并未能建立，导致实践中被拆迁方未能参与征地拆迁方案的协商、征地拆迁的合理性认证、拆迁补偿等标准的确立，被拆迁方不能详细了解征地拆迁的相关信息，被拆迁方在征地拆迁中集体“失声”，丧失了话语权。政府应及时公开信息，在合理合法合规的基础上，与被征地主体协商谈判获得支持。
第四，应加紧改革征地补偿方式。我国的征地补偿标准虽然几经变革，但仍不适应经济发展的需求，难以满足被征地人的利益诉求。土地补偿标准的确立既要考量公众的公共利益，更要顾及失地农民的利益。征地补偿方式的改革应着重对失地农民的保护，补偿方式可以多样化，保证失地农民能可持续地维持家庭生活，并能对未来有长远预期。具体而言，可加强对失地农民养老、失业、医疗等多方面的社会保障；根据集体的不同情况，失地农民的补偿可多样化，既可以以货币安置为主，也可以通过留地安置、土地入股等方式进行安置。另一方面应对以市场方式补偿农民的做法抱有足够的警惕，类似城中村的改造，以市场价格
补偿农民，事实上造就了一个土地食利阶层，不仅侵蚀了政府的“土地财政”，同时也削弱了法定补偿标准的权威性。
五、小结
现代经济活动中，不管何种理论作为主要的指导思想，国家对经济的干预已经成为常规事项，“西方社会历史和现实中的‘自由市场制度’从来就不曾是纯粹的‘自由放任’的市场经济，没有哪个政府会让自由市场放任自流，市场要受到大量的治理制度和政府政策的影响。即使是号称世界上最自由的经济体――美国，也历来就不曾放弃过对自由市场的管制，差异仅仅在于，根据经济实际运行的时代要求，不同时代的政府管制的范围和干预的程度是不同的”，[24]国家干预主义与自由市场理论交锋的关键不在于简单地要求国家干预或完全自由放任，而是国家干预与市场调节之间如何结合的问题。中国30年的实践发展证明了国家对土地政策的干预具有可行性和合理性。社会主义国家理念追求公平、共同富裕，而不是严重的两级分化和不加干涉的资本任意嗜血行为。法律追求社会公平正义，对于弱者的保护从来都是国家的责任和义务。保护私产的法律依然保护弱者的利益，而弱者利益的保护实则需要国家的宏观调控。中国式的征地拆迁模式支撑了“土地财政”，同样亦保护了弱者的利益。此处的弱者，即是那些千千万万土地处于偏远地区的农民，他们的利益只有在政府利用土地财政，大力发展公共基础设施的前提下，才能得到有效保证。土地制度的有效运行既离不开市场经济的大环境，更离不开国家对土地制度的有效干预。放开土地交易市场，极有可能造就土地利益的三元格局，并将这种格局固化，公共利益将成为空谈。《还权赋能》所呈现的成都模式，是一个经典的经验材料，很好地论证了中国经济发展中，政府必须有效干预土地制度的运行，通过“土地财政”实现对共公共利益和失地农民的双重保障。
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