摘要: 自上世纪我国实行土地统征和有偿使用制度以来，土地征收收益分配制度的缺陷日益凸显，表现在: 农民集体和农民未能分享土地征收过程中产生的发展性利益; 土地征收补偿标准太低; 土地收益分配集中于市、县人民政府。究其成因在于: 没有解决动态土地权利的制度安排; 土地征收补偿机制不能适应市场经济新体制; “土地财政”的利益驱动。破除上述缺陷的改革思路为: 建立土地发展权制度; 遵循市场规则，改革土地征收补偿方式; 增加中央土地收益分配比例，理顺土地收益分配关系。

关键词: 土地征收; 收益分配; 土地补偿; 产值倍数法

任何单位和个人因投资建设需要使用农民集体土地，根据我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，①必须先将农民集体土地通过征收变为国有土地，然后由政府以一定的方式提供给相应的单位或个人使用。这种情况下，土地征收收益由三部分组成: 征地补偿费、土地使用权出让金和税费收入。目前，关于土地征收收益分配制度的研究，多是针对征地补偿的个案调查分析，或者选出部分城市抽样调查，对征地补偿和土地增值收益进行实证分析。这些研究无疑具有积极意义，但缺乏整体性和系统性。本文按照问题―――原因―――改革三大逻辑结构展开论述，力图从总体上把握我国土地征收收益分配制度，运用理论与实践结合的研究方法进行系统研究，揭示我国土地征收收益分配制度存在的缺陷，剖析其中的原因，提出并论证破除缺陷的改革思路，以期为进一步改革土地征收收益分配制度提供理论和对策的参考。

一、土地征收收益分配制度存在的缺陷

( 一) 农民集体和农民未能分享土地征收过程中产生的发展性利益

因商业性或经营性用地而征收农民集体土地必然发生土地用途的变化，土地用途改变能产生

发展性利益，这种发展性利益表现为土地价值的巨大提升。比如，城市郊区的某一片菜地( 农用地) ，作为农用地的菜地价值不大，可以说没有一个正常人会出100 万元买一亩菜地用来种菜。可是，一旦市政府宣布这一片菜地规划建设为高级商业区，一夜之间这块菜地身价陡增。菜地陡增的身价即为发展性利益，原农民集体和菜农并没有分享到这种菜地改变为高级商业区用地而产生的发展性利益。

从我国《土地管理法》等现行立法规定来看，征收农民集体土地补偿费包括四部分内容，即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和土地上的附着物补偿费。其中土地补偿费，是因征收农民集体土地，给予农民集体土地所有者和土地使用者，对土地的投入和收益造成损失的补偿; 安置补助费，是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补偿; 青苗补偿费，是因征收农民集体土地致使正处于生长期的农作物而不能收获，给予农民集体土地承包经营者的补偿; 土地上的附着物补偿费，是因征收农民集体土地对被征收土地上的各种建筑物、构筑物等附着物进行的补偿。不难看出，上述四部分补偿费中，并没有对因农民集体土地使用用途改变而产生的发展性利益给予的补偿。近些年来，房地产开发商通过政府征地方式获得了大量农民集体土地，而且征收的这些农民集体土地主要分布在经济发达的大中城市周边地区。房地产开发商将征收来的农民集体土地，用作房地产开发用地所产生的巨大发展性利益，毫无代价地据为己有; ［1］而农民集体和农民未能分享土地征收过程中产生的发展性利益，只能被动地接受国家法律规定的补偿标准和已经定好的补偿条件。

( 二) 土地征收补偿标准太低

根据《土地管理法》等现行立法规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地补偿费中的土地补偿费、安置补助费按国家规定执行; 耕地以外其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。按照《土地管理法》等现行立法所规定的土地征收补偿标准计算，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3 年平均年产值的6 － 10 倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3 年平均年产值的4 － 6 倍。每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3 年平均年产值的15 倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3 年平均年产值的30 倍。由此可见，土地征收补偿标准太低，这个问题在人多地少的东南沿海地区表现的尤为突出。例如，在我国东南沿海地区，一般耕地的年产值在1000 元左右，按30 倍计算，每亩耕地的补偿费总数只有3 万元左右，仅相当于城市里普通工人一年的工资收入，按广州市最低生活保障费标准每月467． 08 元/人计算，①农民所得补偿一般只能维持几年的生活。② 如果参加社会保险，农民个人所得补偿费还不够参保费用的1 /2。有些地方建大学城征地补偿费每亩才1 万元，甚至几千元。农民一家所得补偿费还不够供一个大学生1年的学习和生活费用。“产值倍数法”的“产值”在实践中的操作，并不是法律所规定的被征收地块的前3 年的平均产值，而是由各地统计部门提供的前3 年的某一个地区范围内的农业用地的平均产值，或者有关地方政府通过地方立法或政府规章，规定一个标准。由此看来，征收土地补偿费不仅标准低，难以操作，而且按上述标准计算的土地征收补偿费，还不是全部分配给农民。土地征收收益分配中，各级人民政府、农民集体和被征地农民之间的分配比例，虽没有国家统一规定的标准，各地做法不一，但大体比例相差不大。以招标、拍卖和挂牌方式出让土地中，征地补偿费所占土地供应价格的比例一般在4% － 20%; 以协议方式出让土地中，征地补偿费所占土地供应价格的比例一般在20% － 30%。［2］

(三) 土地收益分配集中于市县人民政府

土地收益分配集中于市县级人民政府，中央通过土地收益分配进行宏观调控的政策难以实现。以四川省为例， 2007 年四川省土地使用权出让金占地方财政比重为67%，中央和省收取的各种税费占总额的21． 4%。［3］再以江苏省昆山市、安徽省桐城市和四川省成都市新都区为例，上述三地工业用地土地增值收益分配中，扣除征地管理费用后，可用于公共投资的土地增值收益归市县支配使用的比例分别为昆山92． 7%、桐城81． 3%、新都89． 3%，归中央和省级人民政府支配使用的比例不到20%; 在商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地土地增值收益分配中，扣除征地管理费用后，可用于公共投资的土地增值收益归市县支配使用的比例分别为昆山98。1%、桐城95． 4%、新都91． 2%，归中央和省级人民政府支配使用的比例不到10%。［2］

土地出让收益由两部分组成，即土地使用权出让金和有关税费。土地使用权出让金的收取实

践中采取两种方式: 地面地价和楼面地价。土地征收中各级政府收取的有关税费包括: 一是由中央和省级人民政府收费，如耕地开垦费、建设用地有偿使用费、农业重点开发建设资金、征地管理费等; 二是由市、县人民政府收费，如建设用地有偿使用费、耕地占用税等; 三是由乡( 镇) 人民政府收取的税费，例如，土地补偿费、基本农田建设资金、管理费等。上述税费的收取依据国家统一法律政策规定。此外，有些地方还存在名目繁多的“擅自”收费，这些收费均由有关地方自定政策，没有国家法律或政策统一规定标准。这些“擅自”收费全部归地方支配。例如，上海房地产开发项目从前期筹备、动迁、建设到验收的全部环节，共有182 个收费项目，其中，征地拆迁费30 多项，建设及施工期收费20 多项，勘察设计费近10项，各种增容及配套建设费110 多项，其中有83个属于不合理、不合法的项目。［4］

二、土地征收收益分配制度存在缺陷的成因

( 一) 没有解决动态土地权利的制度安排，土地发展权缺失

根据我国现行《土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征地补偿费不因征收土地之后的土地用途发生变化而改变，土地征收过程中产生的发展性利益分配，没有相应的制度安排。然而，境外国家或地区已有解决动态土地权利的制度安排。20 世纪上半叶，有些国家已经认识到动态土地权利设置与保护的重要价值。例如， 20 世纪40 年代初，英国基于国家重建和耕地保护需要，开始加强动态土地权利的研究与设置，相继公布了3 个有关土地开发利用的研究报告。① 其中1942 年公布的《阿斯瓦特报告》第一次提出设置土地发展权的构想。1947 年英国《城乡规划法》采纳了《阿斯瓦特报告》关于设置土地发展权的建议。

土地发展权又称“农地发展权”，即农地变更为城市建设用地的权利。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权( 所有权) 是以目前已经依法取得的权利为限，亦即农地所有权的范围，以已经编定的正常使用的价值为限。至于此后变更农地使用类别的权利则属于发展权。英国1947 年将土地发展权从土地所有权中分离出来，成为一种新的单独处分的权利，打破了20 世纪之前土地权利设置重心只关注静态土地权利设置的传统，发展成为在关注静态土地权利设置的同时，亦关注动态土地权利的设置。英国土地发展权制度的建立，标志着人类认识到动态土地权利设置与保护的重要价值; 解决了传统土地权利无法解决的现实问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断发展，因商业性或经营性用地而征收农民集体土地，改变土地用途而凸显的发展性利益的权利归属和利益分配问题越来越成为社会关注的焦点，由此带来的法律问题亟待解决。但是，我国制度层面尚未配置土地发展权。实践中，不管是公益性的项目，还是营利性的项目; 不管是国家需要用地，还是企业和个人需要用地，都可以动用征地权，都可以用低廉的价格征收农民集体的土地。［5］征地补偿忽视了土地改变使用性质而带来的发展性利益的保护，土地发展权缺失。

(二) 土地征收补偿机制不能适应市场经济新体制

我国现行的土地征收补偿机制是产值倍数法。无论是土地补偿费还是安置补助费，均采用耕地被征收前3 年平均年产值的一定倍数来计算。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。各省、自治区、直辖市人民政府在规定土地补偿费和安置补助费标准时，也都采用产值倍数法。

产值倍数法是1953 年《国家建设征用土地办法》确定的土地征收补偿机制。这种土地征收补偿机制在计划经济时期具有可行性，农民可以接受的原因在于: 土地征收后农民可以转为非农业户口，到国有企业或单位上班，享受国家给予的各种福利待遇。然而，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断发展，投资主体呈现出多元化，用工制度也随之改变，被征收土地的农民，已经不可能再通过农转非，获得非农业户口，取得社会保障。目前，有些地方特别是东南沿海的大中城市，为克服土地征收补偿机制不能适应市场经济新体制的缺陷，已经在实践中改进土地征收补偿办法，如有的地方推出片区地价标准，有的地方大幅度提高青苗补偿费标准，有的地方安排留用地，还有的地方则以土地使用权入股。上述做法并未从根本上改变现行土地征收补偿机制，只是在现行土地征收补偿机制上提高补偿标准，或者对现行土地征收补偿机制作简单修补。

(三) 土地收益分配机制不合理，“土地财政”利益驱动

    现行土地收益分配机制不合理，未能解决好中央与地方之间利益分配关系。根据我国现行《土地管理法》规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30% 上缴中央财政，70% 留给有关地方政府; 土地综合开发费全部留归地方政府所有。加之政府垄断土地一级市场的制度设计，地方政府具体实施对农民集体土地的征收权，为“土地财政”的运作提供了基本条件。近些年来，地方政府土地出让金收入增长迅速，土地征收而带来的收入占地方财政收入中的比重不断攀升。据统计，2001―2003 年3 年间，全国土地出让金收入是9100 多亿元人民币，占全国同期地方财政总收入的35%左右; 到2008 年，全国土地出让金收入为9600 亿元人民币; 到2009 年全国土地出让金收入飙升至15000 亿元人民币，占全国同期地方财政总收入的比例为46%左右; 2010 年全国土地出让金收入达到历史新高，超过29000 亿元人民币，超额完成预算外财政收入的113． 2%，占地方财政收入的60%以上，有些地方土地出让金收入占到地方财政预算外收入的比重甚至高达80%以上。［6］地方政府越来越依赖低价征收农民集体土地，然后出让，获得土地出让金收入以维持地方财政支出。一些地方政府不可避免地陷入低价征地，高价出让，增加财政收入，创造政绩的“土地财政”泥沼。正如有学者指出的: “尽管区域条件和经济发展水平各异，但是县以下各级地方政府作为一种有行政权力的经济主体，在征地及出让土地方面的行为是一致的―――尽可能以最低价格征用( 这里实际内容为征收) ，以最高价格卖出，最大限度获取土地资本的增值收益。”［7］地方财政与土地出让之间存在高度相关性，无论从个别地方政府，还是从全国整体看，土地出让金收入大约都占地方预算外收入的60%; 政府级别越低，对土地财政收入的依赖越重。［8］

三、完善土地征收收益制度的对策建议

( 一) 建立土地发展权制度

1、土地用途改变而产生的发展性利益必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权是一项可与土地所有权分割而单独处分的财产权。这一构想最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售及支配。［9］随着经济社会的不断发展，土地上发生的各种社会、法律关系越来越复杂，必须借助于建立多种土地权利制度来解决。为了解决土地用途改变而产生的发展性利益问题， 1947 年英国建立土地发展权制度; 1968 年和1974 年美国分别建立土地发展权移转制度( 简称TDR) 和土地发展权征购制度( 简称PDR) 。土地发展权制度的建立，解决了传统土地权利无法解决的土地用途改变而产生的发展性利益现实问题。“中国事实上存在大量土地发展权问题，但是目前还没有相关的制度设置。”［10］如不进行制度改革，就无法解决农民集体和农民分享土地征收过程中土地用途改变而产生的发展性利益问题。

现行土地征收补偿费用未反映土地发展权的价值因素，特别是在经营性项目用地的土地征收中，有相当部分土地用途改变而产生的发展性利益，由房地产开发商无偿占有，并没有为土地发展权支付对价。农民集体和农民没有分享土地用途改变而产生的发展性利益。从国外关于土地发展权制度规定来看，土地用途改变而产生的发展性利益，要么归国家或政府所有( 如英国) ，要么归原土地所有权人所有( 如美国) 。由于我国没有土地发展权制度设计，房地产开发商取得开发一定地块土地的开发权，而没有为土地发展权支付对价，土地用途改变而产生的发展性利益有相当一部分无偿落到房地产开发商手里。在国家垄断土地一级市场制度下，政府通过向农民集体征收土地然后再出让给房地产开发商，政府收取的是一定年限的土地使用权出让金，农民集体和农民获得的仅仅是对土地的投入和收益造成损失的补偿，并不包括对土地发展权的补偿。［1］

土地使用权出让金的性质为地租，而不是土地发展权对价。“地租是土地使用权的价格―――对于土地所有者来说，地租是出售一定时期的土地使用权所收取的价格，其经济实质是土地所有权在经济上的实现; 对于土地使用者来说，地租是购买一定时期的土地使用权所付出的价格。”［11］

2、我国土地发展权的制度设计。配置土地发展权，使农民集体和土地承包经营权人成为土地发展权的主体。具体思路为: 改变农民集体土地使用性质而形成的发展性利益的权利归属和利益分配归属农民集体所有; 征收土地涉及土地承包经营权的，土地承包经营权人也应当分享发展性利益。对于土地发展权的归属问题，在学界分为一元主体论和二元主体论。一元主体论者有两种观点: 一种是认为土地发展权应该借鉴英、法等国家的做法，将其归为国家所有，即涨价归公; 另一种是主张借鉴美国的做法，将土地发展权自动归属于原土地所有权人，即涨价归私。二元主体论者，大多从中国土地所有制的特点或维护农民土地产权利益的角度，主张中国土地发展权的权利主体至少应该有两个，即国家和农民集体。［12］上述观点均值得商榷。一元主体论看似公平，实际上既不能做到公平，也不能产生效率，将一元主体论的土地发展权制度设计，引入土地征收制度改革难以达到预期效果。二元主体论虽然关注农民集体利益保护，但未能注意到广大土地承包人的利益。笔者的观点是: 在坚持将土地发展权自动归属于原土地所有权人的同时，还主张土地承包经营权人应当成为土地发展权主体。

我国实行土地社会主义公有制，在土地所有权制度上只存在国有土地所有权和农民集体土地所有权，不存在国外土地归私人所有的情况，在土地发展权归属问题上，因土地私有而产生社会不公的条件不存在。实行土地发展权国有化，不仅不能消除现行土地制度的缺陷，反而会进一步放大现行土地制度的缺陷，致使耕地锐减的势头难以得到遏制。当前耕地大量锐减的原因之一，是现行土地征收实行统征制度和国家垄断土地一级市场。这样的制度设计忽视了农民土地发展权，农用地未经审批擅自改变为建设用地是农民在自身权益长期受压抑的情况下，自我维权的极端表现。［5］

在不改革现行制度，国有土地与农民集体土地不能得到同等保护，不改变国家垄断土地一级市场的制度设计，将土地发展权归属国家，以求得对现行不合理的制度设计有一个“解释”，不仅不能消除现有土地制度的缺陷，更不会为现行不合理的制度设计找到合理的“解释”，反而，必定会放大现行不合理制度所产生的后果。土地发展权归土地所有权人和土地承包经营权人拥有的模式，能够充分反映我国农民集体土地实际由广大农民承包经营的客观现实。在给广大农民带来巨大经济利益的同时，必然促使广大农民更加珍惜土地，特别是耕地。农民与土地的感情最深。当土地发展权归农民集体和农民所有，土地一级市场的隐形市场将自动消失，无需国家投入巨额行政成本进行整顿。国家垄断土地一级市场的不合理制度也因此得以纠正，其效率不容低估。土地发展权归土地所有权人所拥有，做到了公权与私权相衔接，既有利于公权力作用的发挥，又有利于私权利的彰显。［1］

从表面上看，土地发展权归国家所有的制度设计，有利于国家通过对土地发展权的掌控，达到防止农民集体或农民未经许可擅自变更土地用途的“违法行为”，从而达到保护耕地的作用; 其实不然，土地发展权归国家所有的制度设计，意味着由国家独占土地用途改变而产生的发展性利益，形成的结果必然是政府与民争利。不仅如此，我国现有土地立法所规定的土地用途管制制度和土地利用规划制度，与土地发展权归国家所有的制度功能重叠。［13］土地发展权制度功能被严重歪曲或弱化。

（二) 遵循市场规则，改革土地征收补偿方式

土地征收补偿的规则，是确定土地征收补偿范围和补偿标准的基础。1992 年我国决定建立社会主义市场经济，到2002 年，我国市场经济发展程度已达69%，按照国际公认的标准测定，我国已经是发展中的市场经济国家。［14］到今天，我国市场经济发展已有更大程度提升。市场经济条件下，土地征收补偿必须适应市场经济体制的基本要求，遵循价值规律，充分发挥市场机制的自我调节作用。建立新的土地补偿方式，首先要明确土地征收补偿应当遵循市场规则。境外国家或地区对征收土地的补偿，以市场价格为标准，即使在奉行以法定价格为标准的国家或地区，法定价格的制定也以市场价格为基础，只不过采用法律规定的形式表达。例如，德国立法规定，征收补偿的确定，应就公共利益与当事人利益为公平来衡量;公平补偿可低于交易价格只能是在例外情况下才能承认，如果立法机关已经依照交易价格规定补偿标准的，法院不能违反这种规定，必须以交易价格为补偿标准。［15］美国立法规定，不给予公平补偿，私有财产不得为公共所得。日本土地征收补偿称为赔偿，对被征收土地经济补偿，是按正常的市场价格进行的实际赔偿。

征收土地的补偿以市场价格为标准，是市场条件下等价交换规则的基本要求。土地征收有其强制性的特征，任何土地权利人都必须服从国家的土地征收权，但是国家必须对原土地权利人所遭受的经济损失，给予公平的经济补偿。按“公平的市价”给予补偿就是遵循市场规则。“公平的市价”不同于土地被征收前3 年平均产值的若干倍。“公平”反映的是市场经济主体法律地位平等，“市价”所反映的是市场经济基本交换规则，即等价交换。要将土地征收补偿所遵循的市场规则贯彻落实，必须建立以市场价格为标准的新的补偿方式。土地征收补偿是对土地权利人和使用权人，因土地征收而造成的经济损失及其他损失的补偿。价格是市场经济中最敏感、最主要的市场信号和市场调节器。市场经济条件下，应当充分发挥价格机制的自我调节作用，这也是市场公平原则的基本要求。我国的社会主义市场经济与资本主义市场经济虽有本质性差异，但都是市场经济，因此，土地征收补偿应当遵循市场规则。

2004 年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》要求，县级以上地方人民政府应当采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要做到这一点，遵循市场规则，改革我国土地征收补偿方式是根本出路。可喜的是， 2011 年国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。房屋和土地均为不动产，对土地征收完全可以参照房屋征收的做法，采用市场价格，给予公平补偿。

(三) 增加中央土地收益分配比例，理顺土地收益分配关系

针对土地收益分配集中于市县级人民政府的弊端，我国应当改革现行土地征收收益分配制度，适当增加中央土地收益分配比例，使土地使用权出让金向中央政府集中，实行自上而下的管理制度，加强中央土地政策调控力度。合理调节中央与地方之间的土地收益分配关系，不仅关系到中央政府国有土地所有权的实现，而且关系到促进土地合理利用，管好用好土地的战略性问题。中央参与土地收益分享具有如下作用: “一是可以均衡地区财力差异; 二是可弱化地方政府收益动机，减少其土地出让中的短期行为和对土地收益的依赖; 三是有利于加强中央的宏观调控能力”。［16］

增加中央财政收益分配比例的重要性有史可鉴。唐朝初期，中央政府与地方州的财税比例一般为5: 5，即一半留在地方，一半上交中央。宋朝采取“制其钱谷”的政策，对地方政府的财政收入实行必要控制，中央与地方州的财政收入分成比例为中央大于地方，一般为中央占6 成，地方占4成。从历史上中央政府与地方政府财政收入分配情况不难看出: 中央政府财政收入的比例一般不低于60%。如果中央政府财政收入的比例低于50%，特别是40%，中央政府对地方政府难以实行有效控制，权利的天平就会倾向地方一边。［6］因此，从历史发展的角度来看，必须增加中央土地收益分配比例，否则，土地收益分配集中于地方，不仅不利于破解“土地财政”的痼疾，而且也不利于加强中央土地政策调控力度与和谐社会建设。

增加中央土地收益分配比例的同时，必须消除体制性缺陷。这种体制性缺陷主要表现在以下两个方面: 一是，现行“分灶吃饭”的财政体制。地方政府担负着发展本地区经济、改善人民生活及加快本地区基础设施建设的重任。这一切都需要巨大的资金投入与支持。为获得建设资金，地方政府很自然地把解决建设资金的来源放在“卖地收入”上。由于我国现行土地管理制度缺乏必要的产权约束机制和土地征收由地方政府操办，加之土地征收收益大部分归地方所有，这样一来，不可避免地形成“卖地机制”和“土地财政”的怪相。二是，现行“块块为主”的土地管理领导体制。国务院、省、市( 地级) 、县( 市) 和乡( 镇) 五级政府管理，并以市县级政府管理为主，土地管理部门作为同级人民政府的一个职能部门，受同级人民政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系，不存在领导关系。在这种领导体制下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府指令的执行者，不可能对同级人民政府的土地违法行为形成有效制约。“块块为主”的土地管理领导体制和“分灶吃饭”的财政体制，构成破解“土地财政”难题的巨大体制性障碍。要改革土地收益分配集中于市县级人民政府的弊端，必须破除以上体制性缺陷。具体思路: 第一，完善财政体制，协调中央政府与地方政府间的财政关系，合理划分各级政府的财权和事权，改变“财权上收、事权下压”的格局。第二，改革土地管理领导体制，土地管理部门应当实行垂直领导的管理体制，地方各级土地管理部门只在上一级土地管理部门领导下，负责本行政区域内的土地管理和监督工作。上一级土地管理部门对下一级土地管理部门领导的任免无需征求上一级土地管理部门所在地政府的意见。

土地征收收益分配制度改革涉及多方利益和众多局域性制度，相关理论问题和实践问题纷繁复杂，制度改革的路径亦仁者见仁，智者见智。笔者着重以当前土地征收收益分配制度改革需要解决的主要问题为考察对象，挖掘其成因，并籍此提出改革的思路。尚有诸多问题未能涵盖，惟盼同仁共同探讨。

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