1 引言

在中国2003 年启动的一轮宏观调控中，政府明确提出运用土地政策参与宏观调控，并与货币信贷政策相并列，被形象地称为“严把土地、信贷两个闸门”。2003 年6 月，中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，可看作是土地政策参与宏观调控的肇端；7―11 月，国务院办公厅陆续发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》以及《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，标志着以土地管理为手段的宏观调控全面启动。

由于多采用土地私有制，发达国家政府在干预经济的过程中常常弱化土地政策的角色，宏观调控政策以财政政策和货币政策为主。美国是世界最大的经济体，在金融危机发生前，维持了持续的经济增长和稳定的通货膨胀率，其宏观调控政策的经验值得借鉴。财政政策受美国国会和行政部门管理，货币政策由联邦储备委员会管理，由总统指派的7 名理事会成员负责①。税与公债是美国财政政策的两大手段，利率则是货币政策的主要手段。美国总统与国会对财政政策具有影响力，但货币政策是由联邦储备委员会根据财政政策与宏观经济变化进行调整，两大政策分别管理，相互配合。土地政策不直接包括在财政与货币政策之中。

为系统分析美国在财政与货币政策分管以及土地私有制度下，土地政策在宏观调控中所起的作用和效果，本文通过相关文献的归纳和分析，依次探讨美国的农地政策、土地市场政策以及土地金融政策的实行及其功能。

2 美国农地政策的宏观调控角色与功能

美国为世界农产大国，同时也面临城市化的压力，因此美国在土地城市化与经济增长关系方面有一系列的研究，探讨农地保护数量对人口、就业、经济增长或人均收入的影响。这里仅就农地用途管制与转用管制对经济的影响进行综述。

占补平衡在美国不是硬性政策，但在市场化的农地流转制度下，也逐渐形成以开垦新农地补充流失的农地的趋势。转用位于城市近郊的基本农田（Prime Farmland），新加入的边际土地只能来自湿地和林地，生产时必须高度依赖化学肥料，对环境保育不利[1]。因此，美国实施了农地保护储备计划（Conservation Reserve Program, CRP）。研究发现，CRP 对州的经济有正向影响，并且减少农地的经营成本支出[2]。因此，应列入保护的土地是变更概率高但保护成本低的土地，即变更概率与保护成本比值相对高的土地[3]。

在美国有一系列文献研究公共土地②与经济增长的关系。研究指出非城市发展用地的经济角色[4]，人口、就业以及经济增长率与公共用地的数量成正比[5]，也有学者认为保护用地对经济增长没有明显影响[6]，只有少数学者认为土地休耕与经济增长是负相关[7]。

3 美国土地市场政策的宏观调控角色与功能

美国的土地使用分区管制的目的不是为了刺激或抑制地价，其本意是维护居住质量，将不兼容的土地使用分开，然而美国学者也发现分区管制与地价之间存在因果关系。

美国国土广大，各州可以制定不同的土地税种与税率，因此也有部分土地税的研究文献探讨各州土地税种和税率的不同与引导投资流动的关系。

3.1 土地使用分区管制

20 世纪70―90 年代已有不少研究指出土地使用分区管制与增长控制会影响地价[8]；近期的研究也获得重要的成果，大部分研究结论一致，均证实了严格的土地管制与高住宅价格之间的关系，容积管制会提高地价[9-13]。进一步研究指出，开发商能藉由成片开发控制邻里特征，继而将外部性内部化；基地面积越大，环境宁适性越高，较高所得家庭愿意花费更多的钱购买邻里的宁适性[14]。

科斯的交易成本是重要的理论依据，管制会增加土地开发的成本[15]；资产特定性、投机行为与不确定性则是影响交易成本的重要因素[16]，会减少开发者投资开发土地的兴趣与意愿，最后造成土地的闲置[17]。不过，强制执行管制将促使房价上涨，使得执行成本转移到一般纳税人身上，税收可再用于公共空间的创造，形成良性循环[18]。

3.2 土地使用强度管制：容积管制与奖励

实证研究发现，没有密度管制的情况下，中心区城市地价下降；反之，则上升[19]。只有在开发商预先已知政府的容积管制政策时，才能够通过各种方式规避容积管制所造成的冲击，否则新建数量在短期会有明显变化[20]。而在容积奖励方面，美国使用建筑容积奖励通常是为了达到城市设计、增加开放空间的目的，或改善土地使用分区管制弹性不足的缺点[21]。根据美国的经验，容积管制具有宣告的效果，实施容积管制后，居住环境质量也会提升，地价上涨。此外，对基于住宅市场结构性调整的户型管制进行的研究表明，户型管制对平抑房租的效果不大，房租的刚性需求较大[22]。

3.3 土地与房屋税

发达国家通常将土地和建筑物合并课税，称为不动产税或财产税。美国学者对财产税的研究结论可简要归纳为以下两点：（1）财产税具有区域性，资本会由高税率地区流向低税率区域，税率差异将导致货物税效果（ExciseTax Effects）[23]。当城市地区税率大于农村，且两者税率差异愈大，则城市地区可使用的面积愈小[24]，住宅郊区化的情况将更加严重[25]。（2）当课税范围几乎包含整个房地产市场时，由于土地或房价有上限，课税的结果是降低土地价值与房屋价格占土地或房价上限的比重[26]，同时增加政府的税收。随着财产税转为兴建公共设施后，邻近的房地产价值也会随之上升，税与公共服务将会“资本化”到土地价值中[25，27]。

2008 年美国次贷危机之后，不动产税的减少影响到州政府的整体财政，有学者研究住宅价格下降与税收、税率政策之间的关系。美国的州政府有权调控地方不动产税率，学者们测算了住宅价格波动下的不动产税弹性，研究表明，住宅价格对不动产税收影响的系数是0.4，州政府通过对税率的调节，有能力抵销高达60%的住宅价格波动对税收的影响[28]。因此次贷危机发生后的税收减少问题，主要是来自宏观经济的影响，而不是住宅价格波动的影响[29]。

4 美国土地金融政策的宏观调控角色与功能

美国自2000 年网络泡沫化后，联邦储备委员会以调降利率的方式挽救衰退的经济，消费者纷纷以个人贷款购置房地产，房地产景气上升；经济复苏后，联邦储备委员会在不到2 年的时间内连续调升利率17 次，造成违约率向上攀升，引发次贷危机。美国市场更值得关注的是不动产证券化，其不动产证券市场非常成熟，因此利率的调控不只是针对房地产市场，还包括不动产证券。此外，房地产上市公司同样可以发行股票，政府可以发行土地债券，因此在土地金融方面，土地同时以实体以及证券的形式影响宏观经济。

4.1 宏观经济与利率的关系

实质利率与预期通货膨胀率呈现正向关系，通货膨胀率与工业增长率则为负向关系[30]。一般来说，利率调整会影响企业投资，市场利率波动对投资的影响为负向关系[31]。这次次贷危机后，利率与房屋贷款的关系备受关注，研究表明，资产价格与贷款拖欠是次贷危机生成的起因[32]，过度乐观的金融工具、低利率、提高杠杆等是造成宏观经济下行的主要因素[33]。

4.2 利率与投资的关系

美国学者对利率与房地产关系的研究主要着重于不动产证券以及股票市场。（1）不动产证券在美国行之多年，许多学者研究不动产证券是否与股票之间具有对冲的特性，也就是当股票因为通货膨胀下跌时，不动产证券是否会对冲通货膨胀，以分散投资风险，过去以及近期文献对此均有研究[34-35]。实证研究发现，不动产证券没有对冲通货膨胀的性质，因此，当预期通货膨胀上升时，实质利率也上升，不动产证券也可能因为与股票的性质相似而下跌。（2）利率变动与前期股票报酬存在明显的正相关[36]。部分研究则指出利率与通货膨胀皆与股票报酬负相关[37]。学者们也关注利率调控对投机者的影响，研究发现，投机者会根据利率的调整采取相应的投资策略[38]，进一步地，仅仅是利率调控消息的宣布就能有效迫使操作风险投资的投机者退出市场[39]。

4.3 土地金融与宏观经济的关系

美国的土地金融市场较为多元，包括土地或住宅抵押、开发商发行股票、不动产证券以及土地债券。住宅资产对宏观经济的贡献显著，因为住宅占居民支出的很高一部分。过去文献指出了住宅资产投资与GDP 同向且同时变动[40]，近期文献也得出相同结论[41]；反之，非资产投资的变动落后于GDP。

宏观经济与房地产关系的相关研究可分为房地产抵押、股市发展以及金融深化等三类。

（1）房地产抵押。抵押资产现值下跌，有贷款的家庭就必须调整消费支出及投资组合，导致资产价格的波动[42]，这些因素是影响GDP 增长最主要的因素[43]。次贷危机后，学者们开始研究次级贷款是否是造成全球性金融危机的主要原因，认为次级贷款的影响受某国持有美国的住房抵押贷款证券化（Mortgage-Backed Securities, MBS）、美元储备（Dollar Funding）数量的影响，拥有上述资产的数量过多，而真实资产抵押贷款相对少，是造成次贷危机蔓延的主要原因[44]，这也表明以非实质资产抵押贷款证券化工具扩张住宅市场与经济增长的做法需谨慎采用。

（2）股票市场发展。在经济增长过程中，企业的融资方式逐渐变为“股权融资”，银行融资逐渐减少[45]。同时，健全的股市可以降低储蓄流动搜寻成本，且在更有生产力的产业累积投资[46]。因此，随着股市的健全，信息的获得更加便利，并分散风险及改进资源分配，因而加速经济增长[47]。部分研究也发现，虽然高流动性的股市可因分散风险而增加投资报酬，但却因消除了不确定性而使储蓄率下降，不利经济增长[48]。不过总而言之，股市流动性与银行的发展对经济增长具有正向影响[49]。

（3）金融深化。在金融发展程度低的国家，金融发展对经济增长的影响并不明确；金融发展程度中等的国家，则有明显强烈的正向关系；而在程度高的国家，影响是较微弱的正向关系[50]。一般地，多数学者肯定金融发展对经济发展的正向影响[51]，同时，金融发展对经济增长的影响，也受金融发展程度的影响。次贷危机后，金融改革更成为金融深化的方向，改革内容包括信用杠杆扩张、金融管制力度、贷款信用条件、住宅投资的风险贴水、周期预测与宏观调控手段联系、重新审视金融工具对宏观经济的影响等[52]。

5 主要结论

税与公债是美国财政政策的两大手段，利率则是货币政策的主要手段。本文归纳分析了美国土地政策与宏观经济关系的相关文献，研究表明，土地政策虽然不直接包括在财政与货币政策之中，但对宏观经济存在短期与长期的影响，值得借鉴。

5.1 美国农地政策的宏观调控角色与功能

在农地变更方面，变更需考虑保护的成本，当该农地保护成本较小时，就应该保护。农地变更对宏观经济的影响是：（1）短期：农地保护能够减少农地的经营成本支出，有助于农产品价格稳定。（2）长期：农地保护不会对经济造成负面影响，农地变更也不会明显刺激经济增长，因此不宜以农地转用作为宏观调控的工具。

在农产品价格方面，多数研究指出货币政策的影响效果显著，而农地数量减少对粮价影响的研究相对不被重视，这可能是由于美国农地减少数量较小，对农产品价格影响也下降的缘故。总之，农产品价格对宏观经济的影响是：（1）短期：货币政策对农产品价格的影响明显；（2）长期：对农产品价格的控制须从货币政策着手。

5.2 美国土地市场政策的宏观调控角色与功能

在土地使用分区管制方面，土地使用分区管制手段对宏观经济的影响是：（1）短期：经济过热时，应减少或暂缓城市扩张及旧城改造的投资，缩小信贷总量，以避免坏帐率的不良影响，并抑制房价过快上涨，缩短房地产周期，使得经济软着陆；在经济萧条期，可开始投入城市扩张及旧城改造等相关房地产投资，增加开发商投资的空间，并针对住宅区成片规划与开发期房，提升市场的购买意愿。（2）长期：土地分区面积或开发面积愈大，愈有利于提高居住环境质量，吸引高素质人口流入，促进地方现代产业发展；同时，消费者愿意支付的房价也愈高，可以将分区管制的成本转移到他们身上，政府因此增加的税收可再用于公共建设，形成良性循环。

实施容积管制对宏观经济的影响是：（1）短期：在经济过热时期，宣布城市未来的新开发区或旧城改造区的住宅容积率较低，会刺激开发商抢建容积率较高的旧有土地；另一方面，投机者及富人阶级会观望等待低密度高质量的住宅，暂缓投资，供给增加及需求下降有助降低房价。反之，在经济萧条期时，加速高密度商业区与低密度住宅区的新开发区或旧城改造区的开发，可以提高投机者及富人阶级的购买意愿，原先因抢建而空置的高密度住宅价格相对较低，也提高中产阶级的购买意愿。（2）长期：住宅区规定较低的容积率，能够提高居住环境质量，吸引高素质人口流入，促进地方现代产业发展。

实施容积奖励对宏观经济的影响是：（1）短期：被容积奖励的土地总量通常不大，短期内增加的房地产供给对房地产价格的影响不明显；（2）长期：对部分住宅区给予容积奖励，还不致于影响住宅价格，然而因此兴建的高密度住宅，当土地价格平摊到更多的住宅后，可提供较为廉价的住宅。

财产税对宏观经济的影响是：（1）短期：个别区域性质的财产税调整，资本会由高税率流向低税率区域，短期内可以引导房地产投机需求的流向，但本地居民的权益暂时受损。（2）长期：财产税可降低土地与房屋交易的获利空间，长期有平稳价格的效果；将税收再用于公共设施的建设与合理布局，可以解决地方资源不均，区域性质的财产税可以作为调控区域资源不均的手段。

5.3 美国土地金融政策的宏观调控角色与功能

利率调整对宏观经济波动会造成影响，但利率调升也可能造成通货膨胀，因此应谨慎使用，依照影响的快慢不同可区分为短期以及长期影响：（1）短期：利率对不动产证券、不动产上市公司股票的影响速度较快，然而，由于股票市场的复杂性，增加了以利率调控股票的难度，有时甚至出现反效果；（2）长期：利率对厂商投资的影响，需要视长期的景气波动，愈是景气，厂商的投资力度也愈大，进而影响经济增长。

在土地金融方面，短期影响来自抵押市场，长期则来自金融制度的完善。具体来说：（1）短期：住宅消费增加会快速反应到经济增长，然而随着住宅价格的下跌，住宅变现不易，会促使短期投机的贷款人降价求售，影响经济增长，因此调控时机应主要依据短期投机型抵押市场可能形成的坏帐风险大小来选择。（2）长期：股票市场的健全发展以及金融深化长期对经济增长具有正面影响，也是健全经济体制所必需。

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