【摘要】从世界发达国家现代化进程来看，城市化是一个不可逆转的历史进程，它对于农村的发展和国家建设都有着重大影响。当前，中国正处于快速的城市化进程中，其所引发的不仅是农民生产、生活方式的深刻变革，也是整个社会利益关系的深刻调整。从积极的角度来看，中国城市化不仅有利于解决农民充分就业、提高农民经济收入，而且也能有效地增进农民利益，使中国农民在劳动就业权益、资产交易增值权益、生活方式选择权益等方面得到解放和保障。但从社会平等的角度来看，中国城市化过程中也存在着农民利益保障不力的问题，尤其在生活居所、人口布局、劳动状态、耕地流转、土地产权等方面造成了明显的农民利益增进难题。不过上述情况并不否定中国城市化战略的积极意义。为解决上述问题，中国需要进一步明确城乡一体化目标，实行积极的城镇化战略，有效推进要素市场改革，真正实现社会治理一元化。
【关键词】 中国城市化; 农民权益; 社会平等
城市化是人类生活、生产方式的深刻变革，这场变革必然引起社会利益关系的巨大调整。国内外学者对城市化的研究有众多的角度，而本文主要从社会平等角度来探讨农民在城市化过程中的利益得失问题。
本文所指社会平等主要是指权利平等，但也涉及收入平等。在理论上，收入平等既指要素市场上一切交易主体有完全一致的议价权，同质同量的要素可获得同样的报酬，也指要素市场结构比较合理，不同要素构成企业或某种经济关系时不存在强制性。后一种收入平等具有一定复杂性，笔者在本文中将简化分析。本文所指农民，主要包括没有进入和正在进入城市社会经济系统的全部人口。鉴于中国现行统计方法没有合理地划分城市和农村，本文所指城市社会经济系统主要是指二元结构下城市户籍居民一般所享有的社会权利系统，例如就业保障、社会保障、财产权利以及其他各种为城市户籍居民所专享的公共服务系统。本文所指农民利益主要指农民的要素收入，包括劳动要素收入、土地要素收入和资本要素收入。此外，鉴于农民进入社会经济系统后的交易成本对其要素收入虽然有重要影响，但却难以计量，因此笔者将把农民的交易成本也当做一个独立的利益问题来讨论。与高度卷入城市社会经济系统的居民相比，中国农民利益还有更多的非货币因素，如人身依附、身份歧视、特权压迫等，本文在必要的时候也会把这些因素纳入观察视野。本文所指的城市化概念主要包括两个方面: 一方面，指农民直接进入城市社会经济系统; 另一方面，实现城乡基本公共服务均等化，使职业农民也享有与城市居民一样的社会经济权利。
本文主要讨论四个问题，即在一般意义上，农民卷入城市化过程会不会实现利益增进? 在当下，中国农民会不会实现利益增进? 农民利益增进的主要阻力是什么? 如何通过改革实现农民利益增进? 由于各方面数据都不能完全支撑本文对农民利益进行的量化分析，因而笔者不得不在很多逻辑环节上只作定性分析。因此，本文以理论实证研究为主，辅以经验数据支持。
一、中国城市化对于增进农民利益的特殊意义
(一) 劳动就业权益
按照经济学的一般理论，任何等质等量的要素在不同投入方向上的边际报酬相等时，要素的配置效益最高。而通过一般观察可以发现，中国城乡劳动力边际报酬不相等现象是非常明显的。据国家统计局的数据，中国农村的隐性失业率仍然接近50%。( 隐性失业率是指农业生产需要的全部工作日与农民充分就业状态下的工作日之比，前项数据主要参考《全国农产品成本收益资料汇编( 2008) 》，数据不足部分依据《中国统计年鉴(2008) 》作了相应补充。) 隐性失业的表现是农民的总劳动时间偏少。如以三种主要粮食生产为例，按笔者调查，每亩小麦、玉米和水稻的用工数量大略分别为4 个、6 个、7 个工作日( 每个工作日以8 小时计) ，平均是5． 7 个工作日，比国家统计局发布的数据少40%，因而依据笔者的调查数据计算，中国农村的隐性失业率还会更高。另外，此项估计的基础是农民目前实际采用的技术，如果考虑到农业技术进步潜力，这一数字还会增长。调查还发现，农民群体的总收入与农民的劳动时间量成正比。在华北平原，如果一户农民种植10 亩大田作物，一年两季，每年的劳动时间在现有技术条件下不到2 个月，那么将他们的种植总收入分摊到这两个月里，每个劳动日的报酬与城市体力劳动者的日报酬差不多，甚至还要略高一些。在农村，年总劳动时间较长的主要是养殖农户以及从事蔬菜、水果生产和其他经济作物生产的农户，因而他们的收入自然比种粮农户高许多。可见，要让农民致富就必须增加他们的劳动时间，让农民充分就业。而城市化就是实现这个目标的根本途径。
劳动人口全年赋闲时间也可以很好地反映当地就业机会或者说劳动剩余情况。2010年，中国社会科学院农村发展研究所对广东、河南和宁夏三省( 区) 约2 500 农户所做的调查证实了这一结论( 见表1) 。在广东省的适龄劳动人口当中，全年平均赋闲80 天，但中位数只有30 天。河南与宁夏两省( 区) 在这方面的均值比较接近，分别是112 天和116 天，但中位数相差较大，分别是65天和95 天。变异系数( 内部差异) 大小与平均赋闲时间成反比，广东省的内部差异最大，两极分化明显; 宁夏回族自治区的变异系数最小，表明在该地农业劳动者就业机会的缺乏具有普遍性。在大体自由的市场环境下，农村廉价劳动力流向城市是中国资源配置效率得以提高的主要源泉，也是中国经济成长的核心“秘密”。没有城镇化，就没有中国今天的经济成就。
表1 按地区分适龄劳动人口全年赋闲时间分布样本(个)（略)
(二) 资产交易增值权益
农民的主要财产是土地。多年来，土地“交易”一直是国家与农民关系的核心问题。因此，有必要在数量上对这一关系作一个概略考察。新中国成立以来，我们对非农建设用地一直没有精确的统计，研究者使用的数据多有不同。表2 中的数据是由笔者根据自认为比较可靠的信息整理出来的。
表2 （略）
从表2 可见，1952―2010 年，已经有超出1亿亩土地被占用，这些土地向社会贡献了多少资金，是一项不容易计算的账。按照市场经济的原则，政府征用土地应按照市场价格来支付土地购买费用。因此，估算农民在出让土地中的利益损失也应遵循这一原则。但市场价格很难把握，因为在市场扭曲的情况下，合理的市场价格很难确定。我们也不能把各地最终土地使用价格拿来计算，一方面是这个数据根本无法获得，另一方面是这个价格有很大的投机因素。但可以根据国民收入分配的一般规律，对农民的土地利益损失作出大略的猜测。这种猜测的依据有两个方面: 第一，按照一般经济理论，在比较充分的竞争态势下(假设如美国经济) ，国民收入一般分解为三大要素的收入，即利润、地租和工资，而地租收入一般占到国民收入的10%左右; 第二， 1949 年以后，作为土地使用权所有者的中国农民，在他们的土地被大量转为非农用途的过程当中并没有获得过地租收入，只是在改革开放以后，农民才能从土地被占用中获得很少数量的“补偿费用”。① 不难想象，中国农民在这方面失去的收入总量是相当大的。
(三) 生活方式选择权益
多年来，理论界对城市化的质疑往往不是出于对经济效益的考量，而是注重一种价值判断，即认为传统乡村社会更符合人性，或认为现代发展方式因“浪费”资源而陷入生态灾难。② 笔者认为，即使对这些价值判断是可以讨论的，甚至可以说有些价值判断是伪价值判断，但这些判断其中包含的内容仍可以归结为人们的切实利益。
在传统乡村社会，村容村貌以及人际关系的维护主要依靠宗法关系发挥作用; 为数不多的公共支出则依靠乡绅捐助和宗教劝慰来实现; 村庄内部纠纷的处置以及其他公共事务的主持仰赖各类乡绅，他们就像“志愿者”一样。有经济学家给传统乡村社会下的定义是“没有积累的社会”，相近的说法则是“自给自足的社会”。在这种社会中，生产方式基本没有变化，相应地，公共生活也比较简单。大家都是习俗的接受者，所以“一致同意”也在事实上成为公共事务决策的通行原则。只是这种“一致同意”并不真正和谐美妙，因为个人通常以牺牲自由来服从习俗。
最能反映人们对传统乡村社会的背弃意愿的证据是乡村居民自发地由乡村向城市流动。这种趋势是不可抗拒的。尽管中国至今仍在运行社会经济的二元体制，农民却不屈不挠地大规模走向城市。农民进城后住房品质下降，甚至单个工作日报酬低于农业水平，但他们仍然选择在城市工作生活，以至中国农村常住人口急剧减少。这种选择是利益驱动的，中国知识分子必须承认和理解农民的这种利益诉求，不可将自己的价值观强加给农民。
我们也不能因为资源问题反对农民选择城市生活方式。不少论者提出，如果中国的城市化达到美国的水平，那么中国人均资源耗费也将达到美国的水平，地球资源将完全枯竭，因而中国应尽可能地保留传统生活方式。这实在是一种奇怪的论点。我们的世界需要“多样性”，但不该是欧美人在继续维持目前的现代化生活的同时，而让中国人选择低耗的传统生活方式。人们对各种资源的需求是资源价格的函数，而资源价格的形成与资源的总供给和总需求平衡有关。中国人因城市化扩大对资源的需求，必然会引起资源价格上升，进而促进全世界人民调整资源的利用方式。中国人民必须介入地球资源的再分配过程，使得欧美人民和中国人民共同承担资源节约的历史使命。这是中国人、特别是中国农民的根本利益所在。
二、中国城市化进程中的农民利益增进难题
中国走向城市化的趋势不可逆转，但并不意味着这个过程必然是一个多赢的博弈过程，也不意味着这个过程一定和谐、平顺。事实上，中国的城镇化过程在保障农民利益诉求方面的确有一些值得检讨之处。
第一，虽然很多的中国农民在职业上实现了城市化，但在生活居所上并没有实现城市化。他们一边在城市工作，一边在家乡或家乡的小镇继续建房。这种情形不仅意味着他们的生活质量不高，也意味着资本和土地资源的低利用效率。产生这一问题的主要原因是中国对土地用途的管理、管制机制不健全以及大中城市的住房价格过高。
第二，基层政府对人口布局干预过度，目前中国的人口布局不尽合理。中央政府顺应地方政府的要求，推行城乡建设用地“增减挂钩“政策。这一政策本身有利于土地资源合理配置，方向是正确的，但不少地方的确存在操作失当问题。如已有的专业农户和潜在的专业农户不适合集中居住，却被动员集中居住了; 脱离农业的农户集中居住后，由于新的居民点规模不够大、基础设施建设不完善，这些新居民点并不能成为他们的久居之地。这种状况既损失农业效率，又导致资源浪费。笔者观察到，一些地方的村庄或农舍被拆除后，农民为了生产方便，不得不在地上搭建临时窝棚，生活质量因此而下降。
第三，进城务工农民虽然从事着劳动时间长、劳动强度高、劳动环境差的工作，但劳动收入和劳动保障程度却低于城市劳动者。虽然这种情形近年来有所改变，国家出台了一系列改善农民工境遇的政策，有些经济发达地区也采取了很多提高进城务工农民工资及其他福利待遇的措施，但总体改善不大。部分进城务工农民还牺牲了家庭幸福，“留守儿童”和“留守老人”问题值得高度关注。劳动市场客观上对农民工权益保护不力，抑制了农民工的真实工资单价。大量外来人口居住在违章建筑之中或群租居住，这种情形一方面导致大城市廉价劳动力过度聚集，而另一方面也造成大城市的劳动力价格过度低廉，甚至低于小城市，使小城市的投资环境恶化，影响了经济发展。加之中国的劳动保护相关法律的执行力度不够，劳动者劳动强度高、劳动时间长，因而也严重影响了城市经济体吸纳农村剩余劳动力的能力。通过比较分析发现，中国国民经济增长对就业的拉动作用比起发达国家要低许多( 见表3) ，这种情形严重制约了中国农村人口向城市转移的进程。
表3 中国与部分发达国家就业弹性系数比较 （略）
第四，有限的耕地流转也存在问题。在城镇化背景下，大量农民进城务工的确产生了耕地流转的必要性，并且由此也会产生专业农户。如果机制顺畅，专业农户多会在农村原住民中产生。但实际情况却并非如此。目前，城市资本热衷“下农村”，在地方政府的支持下，土地多被流转入城市商人手里。有的商人集中到了过多的土地，产生了“规模不经济”的情形。还有的城市商人圈占土地的目的是为了将来争取转变土地用途，实现土地增值。
第五，土地产权制度的缺陷扭曲了土地市场价格，土地资源的行政配置造成城市土地浪费等多种“城市病”。城市土地70 年使用权规定弊大于利，易产生城市地产交易受限、城市建筑景观设计粗鄙等弊端。农民的土地财产权不落实使农地转用价格与城市地价落差较大，地方政府过度依赖土地财政，城市扩张加剧，城市人口密度下降，土地利用率降低。中国低价“小产权房”和高价商品房并存就来自城乡建设用地的分类区别管理。
指出以上问题，并不是说要否定城镇化的必要性，而是要清醒地认识到如果没有城镇化，农村的问题会更多，农民的收入会更低。我们需要坚定不移地推进城镇化，同时也要下决心解决城镇化过程中出现的种种问题，使农民能够真正享受到城镇化的利益。
三、政策讨论
(一) 城乡一体化目标
中共十七届三中全会提出的城乡社会经济一体化发展战略是“十一五”规划执行期的最重要的决策成就。会议通过的决定概述了2020 年之前必须要实现的六项具体目标。尽管会议文件没有明确勾勒城乡一体化的远景，但我们依据部分发达国家的发展历程和中国的实际情况，可以对这一远景目标做一个总的描述。
城乡一体化的远景可以有五个方面的内涵:其一，城乡统一市场的基本建立，特别是统一要素市场的建立; 其二，城乡居民收入基本一致，农民收入甚至超过全国平均水平; 其三，城乡居民公共服务水平基本一致，特别是社会保障制度的城乡差异完全消除; 其四，农业高度发达，农业GDP 比重降到5%以下，全国恩格尔系数平均降至15%左右，专业农户成为农村的主体居民; 其五，城市化率达到70%以上。如果这些目标得以实现，中国的城乡二元体制将不复存在。上述目标并非不可企及，中国某些发达地区已经基本实现了这些目标。
各地区经济结构也不一样，因而实现城乡一体化的指标要求也不应一刀切，有些地区的城市化率可以高一些，有的则可以低一些。可以乐观地估计，如果一些重大改革措施能够有序跟进，中国大约在30 年左右的时间里就可以完全实现城乡一体化。
(二) 实行积极的城镇化战略
从总体上看，中国的城镇化战略获得了显著成绩，主要表现在五个方面: 第一，国家确立了积极稳妥推进城镇化的规划。2008 年，国家明确提出城镇化和新农村建设“两轮驱动”，以促进中国经济又好又快发展，新农村建设就是城镇化的一个方面。第二，国家将一批城市群( 带) 的发展上升为国家战略，使中央和地方在城镇化发展方面有了更大的共识和更一致的行动。第三，制约城镇化发展的一些体制性障碍正在被打破，户籍制度改革的方向更加明确，土地制度改革的原则已经确立，成都等地的改革试点取得了很大突破。第四，城镇化的速度比较快。1992 年以来中国城镇化的速度达到1． 2% 左右，超过了美国城镇化速度最快时期的1 倍以上。第五，城镇化对国民经济发展作出了巨大贡献，并有效地遏制了城乡差距继续扩大的势头。目前，中国城乡居民的收入差距比改革开放前明显缩小，且按照更科学的方法测算，近年城乡之间的相对差距也比较稳定。
2008 年中央经济工作会议提出的“积极稳妥推进城镇化”的方针要真正落实好，必须有正确的指导思想和一揽子政策措施。大略来说，要注意三个方面问题: 第一，加快农村人口转移，使城市化率至少每年增加一个百分点，有的地方可以更快一些。第二，要改善规划管理，逐步实现规划的法制化和民主化。要注意合理布局各类城市，使中小城市有更大的发展空间。第三，大力推进农业现代化，帮助农民富裕起来。要培养专业农户，使专业农户逐步成为农村的主体居民。第四，要在城镇化过程中充分发挥市场对资源配置的基础性作用。第五，要维护社会公正，不能在城镇化过程中损害人民的利益，要让市民和农民都享受到城镇化的好处。
(三) 推进要素市场改革
1． 土地制度改革。制度改革应把人的福祉放在制度安排的首位，以人的福利水平提高作为制度设计的标准。在实践中，坚持这个标准的要义是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型; 在公共领域坚持平等原则，以土地规划的法制化、民主化来实现公共目标。当前要突破的三个关键土地改革难题是: 第一，通过明晰产权，逐步形成多元化的土地产权结构。要通过落实土地承包权长久不变政策形成农民的土地财产权; 要废除城市经营性土地使用权70 年有效的政策，实现使用权长久不变。即使把这两种产权看做“准私有权”，其面积占国土面积也不过1% 左右。第二，进一步严格限制平原地区城市扩张，保护优质耕地。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。住宅区用地的容积率必须在5 以上，新辟工业区的经济密度必须符合每亩地的GDP 在1 千万元以上的标准。除“增减挂钩”政策留下的口子外，平原地区城市应在3 年后原则上停止城市建设用地供应。凡利用“增减挂钩”政策增加城市建设用地的，只能减一亩时才可以增半亩以下。当然，不同城市可差别对待。此外，土地督察机构权力应该进一步加强，督察分局的权限应扩大，其负责人的职级可定为副省级。第三，开放浅山区建设用地市场，让70%的中国家庭拥有独栋房屋。中国拥有大量山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。但当前中国的制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外。只有极少数富豪明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在。因此，必须改革现行政策，让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给予山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。据保守估算，如果规划适当，仅仅利用浅山区的村庄用地就可建造5 000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，还可以建造1 亿独栋房屋。加上农民原有的独栋房屋，全国70% 左右的家庭拥有独栋房屋就不再是一个梦想。
2． 调整劳资关系。在推动土地制度改革的同时，还要积极调整劳资关系，深化劳动和人口管理体制改革。要认真落实有关劳动保护的法律法规，解决劳动强度高、劳动时间过长的问题。应以户籍制度改革为重心，全面改革城市社会管理体制，切实保障进城农民工的权益。
(四) 把乡村治理转化为城市治理，实现社会治理的一元化
在长三角、珠三角等发达地区可以看到，那里的村庄已经高度非农化。尽管在中国行政建制上仍将其看做乡村，并且使用“乡村治理”这样的政治术语来指称这些地区的管理，但在工作内容上看，这些乡村已经和农业关系不大。这里当然存在“表述的滞后”对实际工作的消极影响，因此，笔者认为有必要通过理论认识的深化，及时转变政治用语。第一，在全国范围内消除社会治理的二元机制，将所谓的乡村治理转化为城市治理，实现社会治理的一元化。第二，让农村人口一部分进入现有各类城市，一部分进入新兴城市，其余部分转变为专业农户，分散在大约300 万个的小型居民点中，使农村真正成为农民的工作与生活区域，且使“农民”这一称呼仅仅具有职业身份甄别意义，其余社会身份和城市居民完全一样。小型农村居民点将不再需要设立独立的公共组织，他们的公共事务并入小型城市或其他类型城市的郊区政府。第三，在可预见的未来，中国仅仅需要大约5 000 万各类农户，这个数量的农户有一定的经营规模，其收入水平可达到全国平均水平。大部分农户可进入中产阶级行列。
【注释】
①按照1997 年《中国统计年鉴》的数据， 1996 年支付的征地费仅有63 亿元，而这年却是土地征用量比较大的一年。
②中国的代表性意见可参见邓英淘《新市场方式与中国未来》，中信出版社1991年版。
