随着改革开放的深入，我国社会正进入经济上的高速发展阶段和社会结构的加速转型期。经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，中国社会正加快由传统农业社会向现代工业社会的转型，经济快速增长，工业化和城市化进程加速推进。大量的非农建设项目对土地的需求量持续增长，不可避免地产生了被征地农民权益的侵害，社会矛盾高发、多发、频发，加之法治不健全与法律在强权及巨大利益面前的软弱，因不动产征用产生的纠纷屡见不鲜。本文拟对我国社会转型期农村不动产征用过程中的法律对策进行探讨，对如何推进社会矛盾纠纷的化解提出几点管见。
一、土地征用的法律界定
农村土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，在依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行政行为［1］。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。
征收土地是一种国家行为，是法律授予政府专有的权力，除了国家可以依法对农民的集体所有的土地实行征收外，其他任何单位和个人都无权征收土地。征收土地不是向农民购买土地，被征收单位和个人必须服从，但必须给予补偿。
二、农村土地征用过程中存在的主要问题
城镇化是人类社会从城乡分野到城乡对立最终过渡到城乡融合的漫长的自然历史过程［2］。它是社会文明程度的重要标志，也是经济社会发展的世界性规律，更是消解城乡分治“二元结构”状态的最终途径。住建部总经济师李秉仁在某高峰论坛上指出，我国城镇化建设已进入持续快速发展时期，并将在“十二五”期间为经济社会可持续发展做出新的贡献。在快速发展的城镇化过程中不可避免的出现矛盾和冲突，主要表现为：
�一�城镇化快速发展与耕地保护的矛盾和冲突
积极稳妥地推进城镇化，是“十二五”期间发展的一条主线，我国的城市化经历了改革开放30 多年的发展，已经进入持续快速发展的阶段。“十二五”期间我国的城市化将超过50 % ，预示着我国城市人口将超过农村人口，这将是历史性事件。据有关部门预测，到2030 年，中国的城市化将达65 % 左右。2011 年3 月联合国发布的《世界城市化展望》报告指出，中国的城市化水平从1980 年的19 % 跃增至2010 年47 % ，预计2025 年将达59 % 。目前全球超过50 万人口的城市中，有四分之一在中国，这预示着未来20 年我国的城市化水平每年将提高约1 个百分点，每年将新增1300 多万城市人口。可以预见，我国城市基础设施建设仍有巨大的需求。
城市化和工业化在带给人类丰富现代文明成果的同时，也伴随着前所未有的挑战，历经30 年的高速发展，目前的城镇化已经面临人口、资源、环境、社会的巨大压力，尤其是耕地面积的减少，制约了城镇化的可持续发展。近10 年平均每年因耕地面积的减少造成粮食减少量达322 万吨，占到当年粮食总产量的0 .71 % ，2004 ?2007 年我国粮食总产量增长率持续下降。而我国人口数量不断增加，到年，人均耕地占有量将不足1 亩。这意味着，今后要以更少的耕地养活更多的人口。因而，解决好城镇化建设与保护耕地的关系迫在眉睫。
�二�政府在土地征用过程中定位不准，角色不清
土地是农民赖以生存和发展的重要生产、生活资料，农村集体土地是集体财产，农民所拥有的土地使用权，承包经营权是受到国家法律保护的。然而，时至今日在土地征用中政府充当征用开发的主体，打着“经营城市”和“公共目的”的旗号从农村集体组织、农民那里低价征得土地，然后以高价出让或拍卖的方式，赚取高额的土地价差。同时也有一些地方政府为了增加地方财政收入，在没有征得农民同意的情况下，甚至在未获得批准情况下，将其土地低价出让了，将农民赶离世代生活的土地，而作为土地被征用的农民不能参与征地补偿标准的谈判，只能获得一次性的低廉土地补偿，甚至连低廉的土地补偿费都全部兑现不了。政府这样的征地行为实际上是没有搞清自己的角色，忽视了政府与农民之间的关系。同时，也导致了政府征地行为的随意性，致使土地资源浪费，政府官员也因征地而滋生腐败现象。笔者认为，政府在征地行为中如果不能准确定位，会使政府与农民利益关系激化，进而 导致社会出现不稳定因素。
�三�政府在土地征用权使用上有滥用之嫌
众所周知，政府行使土地征用权应是为了公共利益，我国《宪法》第10 条第3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法和土地管理法都明确规定了征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。在实践中，政府将“国家建设”、“城市建设”视为是“公共利益”的需要，往往为了经济建设大量动用征收权，征地超出“公共利益”的需要［3］。这就导致了目前公益性和非公益性建设用地一律采取征地形式，出现了征地范围过宽的现象［4］。同样也由于法律对公共利益的范畴没有明确界定，给了一些地方政府打擦边球的机会。一些政府为了招商引资出政绩，任意解释“社会公共利益”，以“公共利益”的名义低价出售土地。同时，不少地方也存在着依靠转让土地获得财政收入的情况。甚至，有一些贪官打着“公共利益”的旗号进行钱权交易，将土地以低价转让出去，中饱私囊。政府滥用土地征用权，在征用过程中没有体现征地是为了公共利益的目的，使农村集体土地所有者的利益受到损害。
�四�土地征用立法存在缺陷
我国农村的城镇化开始的时间不长，各地的试点工作进展不一，多有摸着石头过河的情况发生。
目前国家还没有制定统一的征地法，有关征地的法律规定主要存在于《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》等法律法规中。不仅法律渊源比较零散，并且各个地方的规定和具体做法有所不同。由于立法本身的滞后性，在法律规制方面，存在的问题就更加复杂，也相对较为突出。
有的规定又较为原则，难以在实践中起到较大的作用。由于立法缺位，土地征用的问题已经成为农村城镇化中的突出性问题，各地因此引发的冲突不断，甚至有些演变为流血事件或群体性事件，影响着经济的可持续性发展。
�五�农村土地征用程序性的忽视，导致农民参与权很难得到保障
程序是正确执行法律的保障，没有程序的公平就没有实体的公平。只有正确执行集体土地征用的程序，才能有效保护征地双方当事人的合法权益，我国《土地管理法》第44―46 条对土地征用的程序进行了规定，但是这些规定在实践中得不到切实执行。一些地方政府部门明知没有征用权却越权征用、违法征用，这在一定程度上引起了农民的不满。我们考察国外的土地征用制度都会发现，政府在征地程序上执行的非常严格，以完善的程序保障征地过程的推进。同时，政府必须对征用土地的必要性做出合理并让人信服的说明。然而，我国农村土地征用的程序往往被弱化，虽然法律对审批权限作了明确规定，但地方政府就化整为零进行审批，或采取少批多占、以耕地冒充荒地等方式规避。而且政府对土地征用的“必要性”欠缺考量，盲目的征用。此外，现实中，商业利益借助行政力量侵犯农民土地的现象屡见不鲜。大量项目开发商属于商事主体，他们通过种种办法取得了政府的规划和用地许可，在政府的支持下侵占农民的土地，土地征用由公共问题演变为私主体对私主体的侵犯。而且，在征地的过程中往往极少考虑或根本不考虑农民的利益，农民很难参与到土地征用必要性的论证中，他们的权益也就很难得到保障。这种现状的存在与政府在征地程序上不规范不无关系。
�六�征地补偿过低且安置方式单一农民不满意
征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是当前土地征用中农民反映比较强烈的一个问题。
在我国，农村土地征用主要采用一次性现金补偿的方式，主要包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的具体标准在《土地管理法》第47 条中作了规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征 地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”如果按前述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这些补偿仅仅考虑了农民的直接财产损失，没有考虑间接损失，与其他国家相比范围显得过窄。
实践中，政府在财力有限的条件下，征地补偿费和安置补偿费标准普遍按法律规定的最低标准支付给农民，从政府角度看是减少了建设成本，但对于农民来讲，为了国家搞公益事业土地被征用，不仅三十年的承包权没有了，还要为此再在经济上做出不公平的牺牲，无论如何于情于理于法都是说不通的。这就导致了征地方与农民发生矛盾冲突，大批农民接连不断上访，给社会增加了不稳定因素。
三、解决农村土地征用问题的对策建议
�一�走节约集约化用地道路，加强土地整理，合理利用土地
城市化是经济发展和社会进步的必然结果，也是衡量一个城市进步的标志，城市化进程的不断加快对区域发展具有强大的促进效应。随着我国经济的迅速增长和人口的不断增加，原有的城市规模已经不能适应现代化城市发展的需求，城市化发展进程中对土地的需求压力，特别是对城市建设用地形成了强大的压力［5］，使得土地资源越来越稀缺且不可再生。因此，在城市化进程中，政府应处理好城市化与土地节约集约利用的关系，这不仅关系到地方的城市建设，更关系到未来社会和经济的可持续发展；在一定程度上说，正确处理好城市化与土地节约集约利用的关系，对未来发展具有重大的战略意义。
首先，科学制定土地利用规划，加强土地整理。土地利用规划是对一定区域未来利用土地超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施［6］。土地整理是在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地，缓解土地供需失衡，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一和土地永续利用的有效途径。实践证明，土地整理是保证土地规模经营、可持续利用的必由之路。国际上许多发达国家都经历了这一过程，目前还在不同程度的延续。只是由于各国的国情不同，其发展模式有所差异。鉴于此，地方政府在征地中应切实遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指导思想，对土地合理开发利用使稀缺的土地资源利用率实现最大化。通过土地利用规划和土地整理，复耕还田，确保耕地不减少，实现土地使用集约化。
其次，限制人们对土地的过度占有，促进对土地的节约集约使用。人多地少是我国的基本国情，保护土地更是关乎中华民族生存与发展，关系广大人民群众根本利益的大事。改变传统用地观念让土地利用由粗放型向集约型转变、由大手大脚用地向厉行节约用地转变、由宽松优惠供地向从严从紧供地转变、由约束性不强的管理向依法严格管理转变，转变“高楼大厦就是城镇化”的认识误区。
最后，借鉴国外经验通过法律不断规范人们在土地取得、保有、使用等方面的行为，汲取一些发达国家在工业化、城市化过程中的非理性扩张对自然资源，特别是对土地资源所造成的浪费与破坏的教训，通过合理规划，在有限的土地上实现生态、建设、居住用地的合理安排和集约利用。提高节约集约用地水平，使现有的土地资源得到充分合理的利用，发挥土地的最大潜能。
�二�设立有效的救济途径制约政府行政征收权
“没有救济就没有权利”，救济程序的严谨和完备，是权利实现的主要保障。我国现行法律对被征地农民的救济程序还有很大缺陷，这显然不利于对弱势群体的保护。由于救济程序的缺失，很多失地农民无奈走上上访、信访之路，这无疑就违背了土地征用目的的初衷。应当为失地农民设立并完善行政救济程序、司法救济程序，设立并完善公益诉讼制度。
有效的救济是制约行政权的最后防线，在政府行使行政征收权与农民私权发生争议时，需要行之有效的救济途径来解决纠纷。实践证明，行之有效的救济是建立土地征收纠纷的司法救济机制，司法救济通常由司法诉讼作出终局裁决，即人民法院接受农村集体经济组织或其成员的诉讼请求，依法定的审判职权和诉讼程序，审查土地征收行政行为的合法性，裁判土地征收行政争议，纠正土地征收行政违法，监督相关行政主体依法行使农村土地征收权，实现对农村集体经济组织及其成员合法土地权益的司法保护和救济。目前，我国土地征用只在安置补偿部分才涉及对被征用人的救济，而且一般都是先有行政机关裁决，对行政裁决不服再申请行政复议或是提起行政诉讼。土地征用过程中的其它环节如：行政规划、征用决定等重要行政行为并没有相应的监督和救济方式，这无疑是不完整的也是不彻底的。因而建立完整的救济途径能够监督和制约政府的行政征收权，防止征地过程中对农民合法权益的侵害。
�三�完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利
在征地过程中，农民应该拥有参与及决策的民主权利，这一方面体现了宪法赋予公民享有的平等参与全国性和地方性事务的管理和决策的权利，另一方面体现了基层民主政治运行过程中的一系列自治性的民主政治权利。农村土地征用涉及到千家万户农民的利益，因此完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利就显得十分必要。
实践中政府应从三个方面完善农村土地征用程序：一是加强对农村土地征用的审批程序和审批检查力度，从源头上抓好城市建设规划审批，划定永久性农田保护区，全面落实占补平衡要求，尤其是要加强对所谓“公共利益”的审核，严格监管土地征用过程中出现的滥用行政权力的问题；二是增加农村土地征用的听证程序，弱化政府的行政职能和主导作用，应当考虑设计专门针对征地目的正当性和必要性的听证程序，设计制定补偿方案的听证程序，充分听取和考虑被征地人的意愿。听证的具体步骤可以参照《行政诉讼法》规定的听证程序举行，邀请与征地行为本身没有利害关系的第三方主持，被征用的主体可以就涉及内容提出自己的意见，双方充分予以交流。若征地主体不能举证证明其征地目的的正当性或者举证不充分，征地不应得到批准。征地主体不能证明补偿方案的可行性，土地征用程序就不能启动；三是加强农村土地征用的民主性，充分尊重土地所有权人和使用权人意愿，强化其参与作用。作为集体土地的所有权人和使用人，农民对土地征用这一对其自身有巨大影响的事项的意见应被尊重和考虑。
同时，建立信息公开制度及时公开土地信息，向社会公开土地征收的有关情况，公布对土地征收有影响的决策信息、补偿的范围、标准和时间等资料，让农民知情。然后，让农民可以有效地参与决策、改变失地农民“被告知”的角色，这样就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地过程中的暗箱操作，被征土地的农民才能理解征地行为，积极配合政府的征地活动，使我国逐步实现土地征用的民主化和公正性。
�四�健全和完善农村土地征用的补偿制度，充分保障失地农民的利益
农村土地征用补偿制度的建立，是保障失地农民利益的关键所在，也是避免双方矛盾冲突的有效措施。我国《物权法》第42 条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《物权法》规定的“足额支付”土地补偿费等，体现了“完全补偿”的原则①。实践中真正落实“足额支付”征地补偿，应该从几个方面着手：
第一，提高补偿标准。现行《土地管理法》规定的按照被征收土地的原用途给予补偿，这种补偿标准过低、缺乏科学性，而且根据级差地租的理论，不仅没有包含土地增值部分，而且连被征收土地的市场价格都没有体现［7］，在当今市场经济条件下，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，才能让农民支持土地的征用，甚至在土地征用的过程中政府应该让利于民，适当提高征地补偿标准，尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格，侵害农民利益。
第二，合理地给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。建立失地农民的社会保障机制是解决失地农民今后生活的根本途径［8］，具体做法是将征地农民纳入养老保险体系，这里大致有两种情况：对完全征地的农民，应及时进行农转居，然后加入城镇居民社会养老保险体系，进“社保”；对部分征地的农民，应及时加入农村养老保险体系，进“农保”。
第三，扩大补偿的范围。土地征用安置补偿办法应根据区域的地理状况、经济发展水平、人均耕地面积、农业产值等确定片区综合价，执行同地同价原则，并以承包期30 年为一周期，实行分年支付土地补偿费，前三年的土地补偿费一次性兑现，剩余27 年的安置补偿费按年支付，每年应该按一定比例增长，补偿标准根据物价指数的变化，每三年调整一次。这一做法可以解决农民拿到一次性补偿费后，“坐吃山空”的后患，保障他们老有所依。
�五�完善有关土地征用的立法
世界上很多国家或地区都有专门规范土地征用的法律法规，我国目前虽在有关法律法规中有所涉及，但规定得较为原则，缺乏可操作的具体标准，依据我国国情以及土地利用情况的现状，有必要制定专门法规，对土地征用的诸多方面加以规范。从完善立法角度说，应当考虑制定专门的《土地征用法》，以便对土地征用目的的具体流程和审核程序做出法律层面的规范。同时，笔者认为应在借鉴各国立法例的基础上，制定《土地利用规划法》，确立土地利用规划法的龙头法地位，树立土地利用规划的权威性，厘清土地利用总体规划与城乡规划的关系，重申土地利用规划与城乡规划的有效制约关系，以城乡规划服从土地利用规划为前提协调两种规划的关系。
在完善相关土地法律法规的同时，还应对土地征用的具体操作流程予以详尽规定，并贯穿于土地征用的整个过程，从用地申请、征地前公告、征地听证，到征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面和环节，用法律明确详尽的条文做出强有力的规范。这既能保证国家行政权力的有效行使，也可充分保障土地被征用者的合法权益。同时，还要加大执法监察力度，严格依法规范土地征用行为，严肃查处各类违法用地现象，提高土地征用的法制化进程。这样既可以有力保障正当的土地征用能够顺利进行，维护公共利益，又能有效保护被征地农民的合法权益不受侵犯，维护社会稳定，从而推进我国经济可持续发展。
总之，解决好转型期农村土地征用中存在的问题，建立行之有效的法律对策，有利于加快我国城镇化进程、提高农民的生活水平、继续缩小城乡差距、实现城乡一体化，有利于整个社会公平正义与全面建设小康社会目标的实现。
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