“加快推进社会主义新农村建设,大力推动城乡统筹发展”的观念已经深入人心,而深化农村改革又是强化农业基础、促进城乡一体化发展的动力源泉。为了实现这一宏伟目标,就必须继续稳定和完善农村基本经营制度―――以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度,不断深化农村改革,为农村经济社会的发展提供强大动力。坚持和完善农村基本经营制度,主要表现在两个方面:集体统一经营层次和家庭分散经营层次。长期以来,我们更为关注家庭分散经营,而忽视集体统一经营。其结果是,集体统一经营层次的理论与实践困境成为新时期农村改革发展的障碍。在改革之初,发展农业“一靠政策,二靠投入,三靠科技”是人们普遍的观念,而法治的应有作用并没有被认知[1]。在中国深化农村改革与发展的今天,再次考察农村统一经营制度所面临的困境并为此寻找新的突破口,显得尤为重要。为了使中国农村集体统一经营走上法治道路,确保农村社会的长期稳定发展,我们必须正视理论与实践中的问题,并努力寻求法律回应之策。
一、农村集体统一经营的理论困境
农村土地集体所有权是一项重要的所有权类型,对于中国农村基本经营制度的形成和维护具有十分重要的意义。首先是农村土地集体所有,然后才有集体统一经营,集体所有是集体统一经营的物质基础和理论前提。现行农村双层经营体制的制度安排是在人民公社生产经营制度的基础上转变而来的,其统一经营的主体是社会性集体经济组织,统一经营的权力主要表现为对农村土地的所有权和处置权,是一种“土地集体所有,农民分散经营”的土地所有制度与土地经营制度,是一种多元产权格局。集体土地所有权虽然曾经极大地调动了农民的生产积极性,但因为是特定历史时期的特定产物,所以难免存在缺陷[2]。这种制度安排再也无法适应市场经济和农业本身发展的需要,存在着许多问题[3]。也就是说,农村土地集体所有以及农村集体统一经营在理论上从来都没有摆脱困境。
(一)农村集体所有权与民法所有权理论的冲突
所有权是民法当中极为重要的一个概念,“是民法权利体系的逻辑起点。可以说,缺少所有权概念,大陆法系物权法制度便无法建立起来”[4]。所有权人对其所有物享有包括占有、使用、收益、处分在内的全部权能,是所有权人自由意志和自由支配力的反映。所有权应保障基本权利之承担者,在财产法之范畴内,享有一个自由空间,以使其独立而负责之人格,能得以形成与发展[5]。根据民法基本原理,“民法中所有权的主体无论是国家、集体还是个人,其所有权的性质都相同,保护的手段并无差异”[6]。但中国农村土地集体所有权却有别于一般意义上的所有权,主要表现在其性质与权能上。
1.农村土地集体所有权的性质
土地是农业生产的基本要素,也是人们生活居住不可离开的物质基础[7]。建国以来,在广大农村地区实行的集体所有制是一种具有中国特色的制度,集体所有权在性质上是单独所有权还是共同所有权,法律上并不明确,至今仍是理论上未得到解决的问题。法学界对这一问题的认识也不一致,主要有以下几种观点:法人所有权说;共有权说;合作社所有权说;抽象的集体所有说;共有和法人所有权说;总有和股份合作说;股份与投资说[8]77-79。虽然多数人认为,农村土地集体所有权是共同所有权,但其属于何种类型的共同所有权,则存有争议。以土地为核心的集体所有权是与一整套被称为人民公社的政治经济体制相适应的, 20世纪70年代末,人民公社瓦解,中国的社会结构、经济体制发生了剧变,建立在人民公社基础上的本来就存在诸多问题的集体所有权制度,愈加显现出一些无法克服的弊端[9]。在某种程度上说,农村土地集体所有权的性质无法在民法权利体系中找到不具争议性的归属。由于农村土地集体所有权的性质长期以来得不到明确界定,导致所有权行使方式的不同主张和做法,如代理人行使、代表人行使以及集体成员共同行使等。
2.农村土地集体所有权的权能
所有权为现行私法的秩序之基本,于一定限界内对于外界之事物有完全支配权[10]。集体所有权,是指集体组织对其财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利,是集体所有制在法律上的表现。为体现集体所有制,《物权法》专门规定了集体所有权[11]。然而,农村土地集体所有权却是一种受到严格限制的所有权,国家对其用途、流转、处置都设置了严格的限制。一般认为,国家拥有“土地的最终处置权”、“土地收益的分配权”以及“选择土地使用者和规定土地使用方向的权利”。国家对农村土地集体所有最为重要的限制体现在:集体土地所有权不具转让性,虽然土地使用权可以通过多种方式转让,但集体组织只能将农村土地所有权转让给国家[12]。中国农村土地的市场化非常棘手,因为农村集体以及政府都不能将农村土地使用权授予开发商或者其他房屋所有人[13]。也就是说,集体所有的土地只有经过国家征用转变为国家所有后才能出让,国家垄断了土地一级市场,剥夺了本应属于集体的土地收益。对照所有权的权能构成,农村集体所有权的权能残缺不全,以至有人将其戏称为“影子所有权”,以集体所有权为基础的统一经营也因此失去了应有的物质基础。
(二)农村集体所有权与社会主义理念的冲突
马克思认为,“改造农业,因而改造建立在农业基础上的所有制这种肮脏东西,应该成为未来的变革的基本内容”[14]。列宁也认为,分土地只有开始的时候是好的,这表明土地离开了地主,归农民所有。但这是不够的,只有共耕才是出路[15]。依其经典定义,社会主义的核心特征,是以集体的或者国家的所有权取代私人所有权。而且,当在社会主义的组织保护伞之下进行活动的范围扩大了的时候,私有权的范围也就同时以相同的比例减小[16]。在社会主义初级阶段,因生产力发展水平所决定,生产资料公有制的形式还不能表现为单一的全民所有制形式,劳动群众集体所有制还必须同时存在。
长期以来,我们在讨论农村土地集体所有权时,均以公有制的存在为理论前提,将农村土地集体所有权等同于集体所有制。如果我们在分析和解决问题的过程中总是以公有制为前提并以公有制作为检验分析路径的标准,就会陷入逻辑推理的困境。集体所有权属于经济基础,是生产关系的总和,所有制关系贯穿于社会总生产的四个环节(生产、分配、交换、消费)之中,不能仅仅理解为生产资料的所有制,更不能简单地理解为生产资料的所有权。在同一种所有制基础上,可以产生一种或两种所有权形式,甚至产生多重所有权形式[17]。为了与农村经济改革的步调相协调,集体所有权逐步发生变化,即农村土地集体所有的性质不变,但其占有、使用、收益和部分处分权能则归农民家庭享有,甚至可以流转。这样,在维护社会主义公有制理念的同时,又必须让农民拥有越来越多的私有财产权。在理念与社会经济现实之间保持一种微妙的平衡是一项艰辛的任务,也就是说,多大程度的私有化不会动摇马克思列宁主义关于土地国家或者集体所有的基本原则[18]。既要坚持农村土地集体所有,又要承认越来越多的私有财产权利,这本身就在理论上具有极大的挑战性。
二、农村集体统一经营的实践障碍
农村集体经济是中国社会主义公有制经济的一种主要形式,居于重要地位,必须得到重视。集体经济关系到整个农村经济能否持续稳定发展,又关系到农村公有制能否巩固,关系到农村政权能否巩固。它既是一个经济问题,也是一个政治问题[19]。农村的发展离不开集体经济这个坚实的基础,农民的共同富裕、农业的现代化、农村的环境治理以及农村社会治安和社会保障都离不开集体经济的巩固和提高[20]。在中国广大农村地区,由于社会化服务体系还没有建立起来,统一经营成为农村经营体制中特别突出的薄弱环节,面临着其自身难以克服的障碍。
(一)农村集体统一经营的主体模糊
如果一项权利的主体不明确,那么有关该项权利由谁行使、由谁来获得因为权利行使而产生的利益以及权利行使不当时由谁承担法律责任等问题就无从谈起。在20世纪80年代,随着政社分设工作基本结束,农村地区的相关组织机构如乡政府、村委会、村民小组得以建立。但是,相应的集体经济组织或企业机构却并没有建立。在这一背景下,村委会被定位为实行村民自治、协助行政的组织机构,又同时承担着经营管理集体资产的职能。这样一来,村民自治组织本来应以实现村民“自治”为本职,却在很多场合执行着乡(镇)政府的指示,具有政企合一的性质。作为正式制度在基层社会的延伸,村民委员会组织在构建和维护乡村社会的法律与秩序方面具有不可忽视的重要性[21]。根据现行《村委会组织法》的规定,村委会都不可能成为农村集体所有权人,这样就造成了农村集体所有权主体的实质上的虚位。由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡,农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序,有些甚至缺乏行使集体所有权的动机。所谓土地集体所有,实际上成为乡、村干部的小团体所有,有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有[22]。
为了避免农村各集体之间就土地问题扩大纠纷,法律刻意模糊集体所有权的主体以及集体统一经营的主体。这样,农村集体所有权的主体与集体统一经营权的主体就呈现出不确定性,因为传统的统一经营主体就是农村集体所有权的主体。农村集体所有权主体缺位,或者说是农村集体所有权主体缺失、虚置,已经影响到整个农村集体土地法律制度的运转,进而成为农村深化改革或农业市场化的障碍,甚至成为致使农民利益遭受损害的根本原因。农民权益之所以在某些方面得不到保护,农民利益之所以存在丧失和被侵蚀的现象,其中主要原因之一便是农民利益代表主体缺失。单个分散的农民在市场经济的汪洋大海中无力维护自己的权益,在利益冲突中永远处于弱势地位[23]220。
(二)农村集体统一经营的虚无化
从其本质来看,集体统一经营应该是指集体经济组织对农业生产过程中的某些环节,提供专业化服务。如管理集体土地、农业设施和公共财产;确定公共提留的数量、比例和用途;组织农民从事某些农业基本建设;为农户提供农业生产的产前、产中、产后等各种社会化服务。在农村改革发展的过程中,我们过去往往更加注重家庭经营而忽视统一经营,甚至以为家庭经营就是农村基本经营制度的全部,集体统一经营就是对农村土地的发包并收取租金,这是对农村基本经营制度的误解。农村经济体制改革后,许多地区实行完全意义的“大包干”,原来集体所有的生产资料要么被分掉,要么被卖掉,导致集体经济的发展失去基础。在中国广大农村地区,相当一部分集体经济组织的实力薄弱,统一经营层次滞后于家庭经营。由于存在大量的“空壳村”、“空壳社会”,集体经济组织不能发挥统一经营与服务的功能,无法解决农户迫切需要解决的问题。
改革开放以来,在原生产大队的基础上形成的村级合作经济组织在“统一经营”的层次上曾发挥过组织协调、生产服务、公共积累等重要作用。但到了20世纪90年代以后,相当一部分村级合作经济组织“统”的功能几乎丧失殆尽,集体统一经营在广大农村地区已经是名存实亡。其主要原因在于,现行双层经营体制中的集体经济组织与农户家庭之间的联系不是根据市场经济中的利益关系自愿形成的结合,而是在户籍制度的阴影之下,依靠农民对土地的依附关系与区域行政管理上的从属关系捆绑在一起的。集体经济组织带有浓厚的行政色彩,与农户不是市场经济条件下平等的利益主体关系,更不是以利益为纽带的经济共同体关系。其结果必然是集体服务行政化、利益平均化,无法满足农民多样化的服务需求。随着农村市场经济的完善,社会分工的进一步扩大,家庭承包经营迫切需要各种各样的服务,而作为服务的法定主体―――集体经济组织却日渐萎缩,无法承担重任。要解决这些的问题,就必须解决“统”的问题,就必须加强和完善“统”的经营层次。
三、完善农村集体统一经营的宏观构想
在中国农村改革发展的30年中,集体统一经营曾经发挥了重要作用,促进了农村的发展和进步。但是,随着社会主义市场经济体制在农村的确立和发展以及农村改革的深入,统一经营的弊端与问题日益显露。在新的历史条件下,以农村土地所有权为基础的统一经营不应该过多地受制于固有的理念,而应以提高农村土地利用效率为目标,顺应所有权在当代的发展趋势,革新既有的制度,为其注入新的活力。
(一)集体统一经营应注重提高农村土地利用效率
对于农村土地集体所有权及集体统一经营而言,最致命的缺陷就在于“集体”是高度抽象的概念,从而导致产权主体虚置、无人负责和资产流失的严重现象。市场经济的自由竞争,如果没有民法关于产权的规范,就会搞成“无规则游戏”混乱无序的局面。说得文雅一点,是霍布斯在《利维坦》中说的“自然状态”―――“一切人对一切人的战争状态”[24]。现行《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村集体所有权。这个貌似明晰的规定,实质上是模糊的,这个“集体”指的是谁?在人民公社时期,“集体”的界限很清楚,“三级所有,队为基础”,“集体”就是生产队、大队和人民公社。当人民公社被解散后,生产队、大队分别被村民小组和村委会所取代。所有权主体的模糊化、多元化,不仅引发了各主体为争夺所有权而屡屡发生冲突,而且导致了所有权客体边界不清,进而产生对资源的掠夺式利用而又无人对资源的保护感兴起的问题[25]。
在市场竞争领域,基于人性的自私,财产权的主体必须明确。惟有如此,才可能有真正的权利主体、责任主体和监督主体,形成监督制约机制。明晰的个人产权制度将外部收益内在化,使得人们可以在预期收益得以保障的条件下,放心地投入成本[26]。一切资源均须由确定的主体拥有,或者,必须明了确定的主体如何获得对资源的所有权,该原则孕育着效率和秩序。尽管效率和秩序并不是人类社会中惟一值得追求的,但的确还是令人向往的[27]。在私的范围内,中国人是无私的,是“各尽所能、各取所需”的;而在超出私的公的范围内,中国人又是自私的,是只讲权利不讲义务的[28]。因此,完善农村集体统一经营制度,必须首先明确农村集体所有权的主体以及集体统一经营的主体。如果不能提高土地等生产资料的使用效率,社会主义公有制的吸引力就会下降。农村土地资源利用效率的提高,既有利于集体经济的壮大,又有利于农民增收,更有利于农村的繁荣和稳定。
(二)集体统一经营应适应现代所有权的发展趋势
现代的不动产法乃以“所有中心→利用中心”之理念为基调[29],也就是说,由关注所有向关注利用转移。在中国农村改革过程中,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度表现出了旺盛的生命力,是适合中国农村生产力发展要求的制度安排。在新时期,对于农村集体土地制度来说,仅仅解决所有权方面存在的问题是远远不够的,还应该对集体土地使用权制度,特别是农村土地承包经营权制度加以完善。土地承包经营权是极具中国特色的一种新型的用益物权,它肇始于20世纪70年代末,是中国实行农村土地承包经营制度的产物[8]156。农民的承包经营权不仅是法律问题,还与中国的政治经济制度相关[12]。在物权法中,确定土地承包经营权的内容十分重要,土地承包经营权在实践中的不稳定性很大程度上表现为土地承包经营合同内容的不确定性。由于集体组织仍然带有一定程度的行政性特点,因此合同的内容不能完全反映农民的要求,而且合同的内容也很不规范,造成现实中约定的内容不明确,为此而发生的争议也不少,这也不利于承包关系的稳定[23]481。
在中国农村土地利用制度变革的进程中,蕴含着一个农业土地使用权利从债权性质向物权性质演进的过程,在权利形式上表现为土地承包经营权向农地使用权演化,社会主义市场经济体制的确立以及农业经济的持续发展进一步加速了这一演进过程[30]。为了避免农村集体所有权特别是土地的所有权在理论和实践中出现的问题,我们可以顺应所有权在当代的发展趋势,因势利导,强化并确保农民享有永久性的土地使用权。也就是说,在家庭承包经营的基础上,无限期延长农村土地承包经营权的期限,将农村土地永久性地承包给农户。这一做法也符合物权法的产权二重分离原则,即所有权与使用权分离,有利于农民的土地承包权真正实现物权化。农村土地的终极所有权属于乡村集体,使用权永久归农户享有,强化了土地的使用权,淡化了土地的所有权,符合所有权在当代的发展趋势。农户拥有永久性的土地承包经营权,既可以调动农户对土地保值增值的积极性,又便于所有权主体对承包权进行调控。同时,永久性承包经营权也在农户之间引入了市场机制,解决了土地使用权流转的理论障碍,为农村集体统一经营多元化奠定了基础。
四、完善农村集体统一经营的法律回应
农村集体统一经营体制的完善和创新,要以科学发展观为指导,按照统筹城乡发展的基本要求,坚持走有中国特色的农业现代化道路。在坚持农村基本经营制度长期稳定的前提下,建立起经营主体明确、产权制度清晰、资源配置高效的农村经济运行机制、组织结构和管理体制,加快农业的产业化、社会化、现代化和农村法治化的进程,为农村经济社会的发展提供坚实的支撑。
(一)农村集体统一经营的主体界定
农村全面推行家庭承包制以后,在农业生产和经营领域的经济主体主要有两个:一个是农户,另一个是村集体经济组织[31]327。对于前一种经营主体的界定,没有什么争议;而对于后一种经营主体,由于法律法规都没有明确加以界定,所以争议不断。由于原有的集体统一经营主体都以农村土地集体所有权为依托,源于“三级所有,队为基础”的体制,所以,传统的集体统一经营主体有三:乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织以及村内集体经济组织(村民小组)。但随着农村土地承包经营制度的推行和农村体制改革的深入,制度本身已经发生了变化,三种类型的集体统一经营主体已不能为继。如果以乡(镇)集体经济组织作为统一经营的主体,又会由于乡(镇)的范围太大,还没有形成共同的社区文化以及社区意识,更没有形成利益趋同的社区共同体,因此对集体统一经营很难达成共同意志。当前农村的行政村(村委会)是延续人民公社而来的,经济性的功能基本丧失,而只是一个行政建制[28]147。生产队解体后建立的村民小组,组织松散,职能弱化,也无法胜任集体统一经营的重任。
在这种背景下,需要重新整合农村原有的三种集体所有权和统一经营权主体。但总的来看,以村集体经济组织为统一经营的主体是合适的。在实施双层经营制度之后,农村的资源开发、农田基本建设、兴办集体企业等,一般都是以村为单位的;自实行土地承包以来,一般是以村的名义发包。这些事实让农民形成了土地村集体所有的意识,村集体也成为农村土地事实上的所有权人。将农村土地统一为村集体所有,不会对现存的农村社会经济秩序产生过大的冲击。农村土地集中为村所有,村集体经济组织成为统一经营的主体便于农村土地承包经营权的流转管理,可加快推进农业的集约化、规模化经营。
为了实现中国农村集体统一经营的法治化,我们需要在充分调查和论证的基础上,加紧制定《集体经济组织法》。如果能够统一现行法律中的相关规定,通过《农村集体经济组织法》将传统农村集体所有权(以农村土地所有权为中心)的主体界定为村农民集体,将村民会议或者村民代表会议认定为集体所有权的代表,并以此为基础通过法律明确相关的权利与义务关系,中国农村集体经济组织虚无的问题有望得到解决。换言之,将目前集体所有权的三种代表统一起来,克服现有的混乱状态,应该是一种较好的制度安排。与此同时,还需要积极建立并正确引导多种形式的农民专业合作社,使农村统一经营的主体实现多元化,在竞争中体现各自的优劣。
(二)农村集体统一经营多元化
在农村改革发展的新形势下,统一经营要求以主体多元化、业务开放化和管理社会化来弥补集体经济在统一经营职能上的缺陷势在必行[32]。多样化的农村经济主体发展及其相关制度建设的重要性还在于,它是确保农业产业化战略的落实,以及其他各项农业基本经营制度发挥功能的必要的组织载体和制度保障[31]328。在统一经营多元化发展背景下,其与农村集体经济之间的关系问题也必须通过法律加以明确。在坚持家庭承包经营的基础上,培育和发展多元化农业合作组织,探索在新形势下集体经济的实现形式,并发挥市场化、社会化服务组织的作用,满足农民对多元化服务的需求。为了适应传统农业向现代农业转变的需要,需要重新构建定位明确、功能健全、形式多样的农村集体经济组织,切实发挥集体统一经营的功能。与集体经济组织多元化的发展相适应,农村集体所有权的实现形式也应该多元化,即通过承包制、股份制、股份合作制等方式改造集体所有权,通过租赁、拍卖、兼并、联营等办法实现集体资产的保值和增值。与此同时,充分利用农村综合改革的契机,强化农村集体经济组织的服务功能,充分发挥农村集体经济组织在资产积累、管理协调、资源开发、生产服务等方面的积极作用。
在《农民专业合作社法》已经实施的背景下,我们更需要的是如何进一步宣传该法、执行该法,使该法应有的功能得以发挥。同时,应该尽快出台相关配套法规和财政扶持、税收优惠、信贷保险等政策措施,促进各类农民专业合作社的规范发展,充分发挥各类农民专业合作社在服务农民、落实政策、连接市场等方面的作用。继续支持各类农业行业协会和中介服务组织的发展,提高农业组织化程度,发展多元化农业生产性服务体系。
发展多元化的统一经营不是否定集体经济,也不会影响集体经济的发展。多元化统一经营只是弥补了集体经济在农村服务上的不足,两者在某种程度上是互补的关系,不存在谁排斥谁的问题。虽然出现了多元化统一经营主体,但是实现农村共同富裕还是要靠集体经济[32]。统一经营的多元化既是农业现代化、集约化发展的需要,又可以有效克服单一经营所面临的困难。统一经营多元化代表着农村集体经济新的发展方向,能够为中国农村改革和发展的成功提供有力的支持。
五、结论
对社会制度要完成一个成功的变革是很困难的,当一种制度不能满足人民的需要时,甚至可能还没有替代它的其他制度[33]。改革开放30年以来,中国农村所发生的翻天覆地的变迁能够说明双层经营制度成功的一面。但是,我们绝不能因此而对农村基本经营制度在改革与发展过程中出现的问题视而不见。对双层经营的两个层次而言,家庭经营发展较好(也有一些问题),而集体统一经营则逐渐暴露出问题。这些问题的出现甚至恶化,有多方面的原因,但相关法律制度的空白或者既有法律规定的缺陷往往使问题更为严重,甚至使问题制度化,在表面上具有合法性。对此,我们不得不进行认真的反思。社会在不断地变动和发展,反映并用以调整社会关系的法制也必然要相应地改变自身[34]。通过对现有制度的反思和重构,我们可以找到新的突破口,为农村的稳定和繁荣做出新的贡献。
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