【摘要】我国的集体林权改革是因林业生产经营主体对森林资源的经济利益需求而推动的。在集体林权从集体权益向个体权益的改革过程中，并未对公益林与商品林明确区分。尽管公益林林权实施了私人所有权形式，但却存在与商品林同权不同利的缺陷，加之生态补偿不能完全到位，以及公权力干预公益林私权受到限制，在一定程度上导致对公益林保护的不足，并造成林业的生态价值、社会价值的缺失。针对我国集体林权改革背景下的公益林林权制度变革所存在的问题，提出生态购买、生态补偿、软法治理与公众参与等完善公益林林权制度的具体政策与法律措施的建议。

【关键词】集体林权改革 公益林 生态购买生态补偿公众参与

2003 年中共中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》指出: 林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务，加强林业建设是经济、社会可持续发展的迫切要求。其后，福建、江西、辽宁率先开展了以明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的集体林权制度改革试点，取得了初步的政策实践经验。2008 年中共中央、国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，它标志着我国集体林权制度改革进入全面推进阶段。到2011 年底，全国已有25 个省( 区、市)基本完成明晰所有权、承包到户改革任务。目前，全国已确权集体林地25． 24 亿亩，占集体林地总面积的92． 23%。① 我国的集体林权改革是因林业生产经营主体对森林资源的物质性利益需求而推动的，②林权改革在极大地焕发林农积极性、获得巨大经济效益的同时，也造成了林业生态价值、社会价值的相对短缺。因此，对于我国集体林权改革过程中出现的偏差，特别是公益林林权在改革中暴露出来的问题，只有及时地加以修正和解决，才能保证我国集体林权改革健康而有序地发展。

一、我国集体林权改革背景下的公益林保护问题

林业价值是指林业作为客体，能够满足作为主体的人的某种需要。人类的生存和发展，离不开林业价值的增值与保护。一般认为，林业具有三大价值―――经济价值、生态价值和社会价值。林业的经济价值是森林作为生产要素被人类利用( 主要表现为消耗性利用) 所具有的价值; 林业的生态价值包括涵养水源、保持水土、调节气候、防风固沙、净化大气、产生氧气、保持生物多样性等多个方面; 林业的社会价值，是林业所展现出来的社会意义，是林业为社会提供生态、经济需求以外的一切需求，反映在人类社会精神文明状态的改善和道德需求的满足方面，包括林木的美学价值、历史价值以及林间游憩、陶冶情操、增加林区就业和收入、森林保健和卫生等。③

当前，为兼顾社会效益、经济效益和生态效益，我国实现森林不同价值的途径是实施林业的分类经营。根据《公益林与商品林分类技术指标》，林业分类经营是根据社会对森林生态和经济的两大需求，按照森林多种功能主导利用原则，相应地将森林、林木、林地区划为不同类别，分别按各自特点与规律运营的一种经营管理体制和经营模式，分为公益林与商品林两个类别。公益林是为维护和创造优良生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态需求和可持续发展为主体功能，主要是提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地; 商品林是以生产木( 竹) 材和提供其他林特产品，获得最大经济产出等满足人类社会的经济需求为主体功能的森林、林地、林木，主要是提供能进入市场流通的经济产品。

集体林权指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。表面上，我国集体林权制度所有权清晰、所有者明确，但是，其存在的最大弊端在于，国家或集体作为集体林权的观念性主体，在现实生活中往往存在着虚置的现象，代替国家和集体所有者身份出现的，往往是作为管理者或经营者的具体组织、单位或个人。当前，在公益林管理中，由于缺乏对于所有者的合理监督，管理者、经营者或利益主体相对开放，并无严格的限定，权责边界模糊，诸多公益林的利益进入了所谓各方据“力”竞争的公共空间，“公地悲剧”也就成为了必然结果。同时，存在于国家法律制度与民间常理惯习之间的产权配置结构的紧张关系，无疑又加剧了“公地悲剧”。

新制度经济学认为，产权实质上是一套激励与约束机制，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。从产权作为激励和约束机制的功能看，林业的价值类别是配置产权，合理分配林业利益的基本标准。林业产权一般分为国家产权、共同产权和私人产权三种形式，林业经营应对应什么样的产权模式才能实现效益的最大化，实现三大价值的全面提升呢? 有学者认为，林业的经济价值倾向于私人物品，具有排他性和竞争性，最适宜的产权制度形式是私有产权。林业的生态价值和社会价值具有非竞争性和非排他性，属于公共物品，并产生免费搭车问题。如若由私人通过市场提供，会造成生态价值供给的严重短缺，因此其产权属性应界定为公有产权，经营者和提供主体为国家。④

我国集体林权改革的本质就是破除集体林业产权的弊端，实行好的产权制度，实现林业价值的全面提升。集体林权改革就是集体林业产权制度改革，目标是实现产权的清楚明晰和合理分配。⑤ 根据中共中央、国务院2008 年6 月发布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，其总体目标为“用5 年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标”。换言之，资源增长、农民增收是经济价值的增长; 生态良好是生态价值的增长; 林区和谐是社会价值的增长。

在2003 年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》中，该观点得以充分体现。该《决定》规定:“对公益林业和商品林业采取不同的资源管理办法，公益林要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设; 商品林要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要支持。”同样，按照《关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定，林改的范围是农村集体经济组织所有的森林、林木和林地，重点是集体的商品林及其林地和县级人民政府规划属于集体的宜林地，公益林原则上不进行林改。然而，据笔者在江西省的调研，除有权属纠纷，无法确权的以外，原则上所有公益林都参与了林改，如抚州市公益林总面积562． 30 万亩，其中确权的公益林面积达479． 97 万亩，近90%的公益林参与了集体林权改革。从前文提到的“全国已确权集体林地25． 24 亿亩，占集体林地总面积的92． 23%”⑥的数据，我们可以看到，全国其他省份集体林权改革的情况也大抵如此，公益林基本上纳入了集体林权改革的范围。

产权具有激励功能、制约功能、高效率配置稀缺资源功能，集体林权改革引入私人产权，无疑可以调动广大林农的积极性，提高林业资源的配置效率。事实证明，我国通过集体林权改革，将林地的使用权、林木所有权和经营权赋予林农，进一步明晰了林业产权，激发了广大林农和各种社会力量投身林业建设的积极性，促进了林业的发展。然而，在私人产权形式下，存在着能否保障足够的公共物品和无价格产品供应问题; 同时，林业投资的长期性对私人投资也缺乏足够的吸引力，私人在造林、护林方面的积极性不够，存在利用过度和投资不足倾向。⑦ 将公益林纳入了集体林权改革的范围，似乎又存在着从一个极端走入另一个极端的可能，其导致的结果是，公益林被过度地商业性开发，其生态价值难以得到有效的保障。由此，在大规模的集体林权改革背景下，林改在焕发林农经营积极性的同时，也使得公益林保护面临着一定风险，并进而威胁到公益林生态价值的实现。因此，在我国集体林权改革背景下，如何避免集体林权制度改革的不利影响，保障公益林生态价值的实现，是理论和实践部门需要关注的一个重要现实问题。

根据2001 年《公益林与商品林分类技术指标》对公益林的界定，各地对公益林进行了划分。在此过程中，地方政府表现出极大的热情，林户也积极予以配合。依笔者对江西省公益林实施状况的调研，各地在实践中尽可能地把灌木林和混交林划为公益林，其短期经济效益不明显，而补偿资助在当时略高于林木利用的机会成本。2003 年开始的集体林权改革在保持公益林性质不变，经营方式不变的前提下，将公益林也纳入了林改的范围。随着时间的推移和林木的成材，公益林林权制度变革中的问题将逐步显现和暴露。如果不处理好我国集体林权改革中公益林制度变革所暴露的各种问题，改革将有可能使我国的林业建设与发展陷入到生态保护的困局之中。

二、公益林林权制度变革中的缺陷和不足

( 一) 公益林林改后，同权不同利，不利于公益林的保护

目前，我国尚无任何一部法律明确地界定了林权的法律内涵，通常使用的“林权”概念，并非一个严格意义上的法律概念。学者们大多认为，林权从本质上讲是一种物权。一种有代表性的观点认为，林权是由《物权法》、《森林法》、《农村土地承包法》等法律确认的权利，属民事权利、物权法的范畴。⑧ 还有学者主张，林权应作为一种独立的用益物权，纳入物权法的规范体系内加以明确，不但可以使我国的自然资源物权制度得到进一步地充实，也可以使森林资源的有效利用得到法理上的支持。⑨ 根据《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，我国集体林权制度改革的核心是在保持集体林地所有权不变的情况下，确立经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权。因此，笔者认为，集体林权改革背景下的林权是一种独立的用益物权，它可具体分为林地使用权、林木所有权、林木经营权和森林环境经营权等。⑽

林改在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到集体经济组织的农户，其中的林木所有权，包括商品林和公益林的所有权。根据《关于全面推进集体林权制度改革的意见》的规定，农民对商品林可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售; 对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。2006 年国家林业局局长贾治邦曾就集体林权制度改革问题，强调开展集体林权制度改革必须坚持五个原则，首当其冲的就是“坚持管住公益林、放活商品林”的原则。按照物权法原理，在同权的情况下，公益林应当受到更多限制，不享有商品林一样的使用权、处置权和收益权。如果相同物权的权能不同，责、权、利关系未得到妥善安排，那么，随着集体林权改革的深入、税负的减轻、商品林经济效益的不断提升，将会加剧林农的心理不平衡，其后果要么是林农对公益林不闻不问、放任自流、抛山弃林、疏于管理，要么是林农盲目追求经济效益，在守法成本高、违法成本低的情况下滥砍滥伐，并最终导致公益林的丧失。根据有关调查数据，在林权改革林农承包林地后，马上想采伐的占9． 4%，计划在1 － 5 年采伐的占47． 3%，5 － 10 年采伐的占24． 6%， 10 年以上采伐的占18． 6%。换句话说，有近60%的林农希望在五年内采伐林木。⑾

( 二) 公益林林改后，公权力行使受限，不利于公益林的保护

《物权法》确立了对于私人财产权利的法律保护原则，也打破了中国传统思想中国家、社会本位，有了个人及其权利的概念，在国家公权下筑起了私权的保护墙，而改革实际上就是要促进私权的扩大和保障。⑿集体林权改革后，公益林和商品林一样都归农户享有所有权。“国家虽可能在一定限度内赋予私人或团体对环境资源有较强的使用与管理权，但是必须受到国家密度甚高的控制或审查，因为私人受到国家密度甚高的控制或审查，对于私人主体使用或支配权自由行使的可能性愈小，如此即丧失了其原始用意。”⒀显然，在林权改革语境下，按物权法的理念，公益林管理中公权力的行使，恐怕要大打折扣。虽然由于“任何自由都容易为肆无忌惮的个人和群体所滥用”，⒁公权力的干预是不可或缺的，但是，这种干预必须是有限度的。否则，生态保护公权力过于限制物权的后果将可能是使林业承包经营权行使的意义再度丧失。林业公共利益保护力度必然随着林权改革而面临宽松化修订。⒂在实践中，林业部门对商品林采伐管制的基本趋势是逐步取消采伐许可证，并过渡到自由采伐的时代。与此同时，作为“经济人”的林农又是理性的市场主体，公益林的外部性、非竞争性、非排他性、非盈利性，将可能导致其对待公益林的一定程度的消极态度和行为。如在林种的选择方面，林农一般关注看得见的短期利益，偏好高回报率的树种，生物多样性保护将受到影响; 又如，在公益林的防火、防虫、防灾、抚育及补植补造等方面，都将面临严峻的挑战。私权的懈怠、公权的受限，都在一定程度上会对公益林的保护及其生态效益的发挥产生消极和不利的影响。为此，有学者担忧，我国的林业改革从原来的森林公法立法过严损及林权利益实现，到将来的林业公法可能让路于物权法，可能会损及生态利益的保障。⒃

（三) 公益林林改后，生态补偿不到位，不利于公益林的保护

我国实现林业多重价值和功能的途径是实施林业的分类经营，商品林主要提供进入市场流通的经济产品，公益林主要提供公益性、社会性产品或服务，维护和创造优良生态环境，维护生态平衡和生物多样性。林权改革以后，公益林与商品林同时参与市场经营与流转，随着商品林经济效益的不断提升，公益林因其功能的生态性，农户不能享有像商品林那样的处置权和更多的收益权，影响了农户对公益林保护的积极性。因此，需要通过一种利益诱导机制，来解决森林的经济价值和生态价值的冲突，调动农户保护和发展公益林的积极性。生态补偿正是这样一种有效的利益诱导机制，为我国实施林业分类经营提供良性的社会经济机制。早在1998 年颁布的《森林法》中的第8 条就规定:“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”对于公益林的保护及其生态效益的发挥而言，生态补偿机制在我国集体林权改革过程中具有重要的地位和作用。

目前，我国尚未建立真正意义上的生态补偿法律机制。立法上，直到2010 年4 月，我国《生态补偿条例》的起草工作才正式启动，而且，对很多生态补偿的基本问题未达成共识。例如，生态补偿至今都未形成一个统一的明确的概念。⒄又如，至关重要的生态补偿标准的确定方法仍处于研究的初始阶段，至今没有一个统一的具有科学说服力的生态补偿标准的确定方法。⒅即便是这些问题都解决了，《生态补偿条例》正式出台了，作为一个行政法规，《生态补偿条例》的立法层级和效力也是较低的。同时，在一些地方已经展开的公益林生态补偿的实践中，生态补偿不到位的情况屡见不鲜，它具体表现在两个方面: 一是补偿不全面。根据2007 年3 月《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，重点公益林由国家拨款补偿农户，而在实践中却未对全部重点公益林实施补偿。例如，江苏省淮安市被批准的国家级重点公益林面积为53 万亩，但实际上获得补偿的面积仅为38． 95 万亩。又如，安徽宿松县全县共划定国家公益林27． 59 万亩，而只有其中13． 5 万亩享受中央财政补助。二是补偿标准低。从2001 年起，国家每年拨付10 亿元资金用于森林生态效益补助，在全国11 个省( 区) 的非天然林保护工程范围内开展试点工作，国家和省级公益林由中央财政、省财政按每亩每年5 元的标准发放补偿基金，市、县两级公益林由地方财政解决。虽然这些年补偿金在不断地提高，以江西为例，2007 年公益林补偿标准为6． 5 元/亩・年， 2008 年为8． 5 元/亩・年，2009 年提高至10． 5 元/亩・年， 2011 年统一提高到15． 5 元/亩・年，但是，相比于商品林取得的收益而言，这样的补偿标准无疑是很低的。⒆以湖南、江西、广西等南方省区为例，经营杉木用材林到25 年成熟林时，每公顷至少可产木材105 立方米，获利至少在30000 元以上，年均收入达1200 元/公顷; 每亩毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超过750 元/公顷，经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距。⒇在这种缺乏生态保护激励和诱导机制的情况下，对于分散而细碎的公益林，林农往往丧失管理的热情，出现粗放经营在所难免。

三、完善公益林林权制度的政策与法律措施

我国的林权改革是因林业生产经营主体对森林资源的物质性利益需求而推动的，在现实的改革中，很多地方对公益林与商品林并未予以明确区分。同时，在集体林权改革背景下的公益林林权制度变革中，公益林从集体权益走向个体权益，实施私人产权形式，却与商品林同权不同利，加之生态补偿不能完全落实到位，以及公权力被要求尽量少地进入私权范畴，在一定程度上，都构成了对公益林保护的消极后果和不利影响，并造成林业的生态价值、社会价值的相对短缺。在我国集体林权改革的大势中，在公益林林权制度改革木已成舟的情况下，必须采取有效的政策与法律措施弥补公益林林权制度变革中存在的缺陷和不足。

( 一) 对重点区域林权实施国家生态购买，平衡公益林的生态公益与林权私益

我国集体林权改革中的私人经营公益林，由于与商品林同权不同利，难以实现商品林的经济效益而出现林农管理懈怠、公益林建设受损、生态效益产出低的情况。与此同时，“经济人”假设、公共产品理论、外部性理论是生态产品由政府提供的理论依据，公益林适宜的产权模式为公有并由政府经营。但是，政府经营存在的问题是，管理环节过多、管理成本巨大，甚至出现权力寻租现象，从而导致公共财政投资效率低。如何既提高公益林生产者的积极性，又有效地提高政府公共投资的效率，协调与平衡公益林生态公益与林木私益之间的关系呢? 笔者认为，积极、有效的国家生态购买是调和这种矛盾和实现这种平衡的有效途径之一。

生态购买是针对生态建设成果( 生态产品) 形成、巩固、转化和利用的制度安排和政策设计，它是指政府创建生态银行、生态产品市场和生态购买机构组织，收购生态建设者的成果，让生态建设者适时收回成本和投资，用于改善生活和扩大再生产; 帮助将“产品生态”转化为“商品生态”，通过生态交易和“生态购买”，确保“生态致富”。�（21）分析这个定义，可以得出两个结论: 第一，政府仍是生态产品的提供者，所不同的是，生态购买中，政府已不是直接的生产者，提供和生产相分离; 第二，国家收购终端生态产品重结果，其过程也就有了保证，可有效地激励贫困地区和生态产品生产者保护生态环境，提高生产生态产品的积极性，提高生态服务的供给效率。实际上，林业发达国家多对营林目标为生态效益的森林采取国家全额购买的模式，生态公益林多为国有林。例如，德国公益林面积达360 多万公顷，占全国森林总面积的34%，完全由政府( 联邦或州政府) 直接经营管理; 又如，日本根据《保安林整备临时措施法》，对私人所有的重点地段保安林实行国家购买，仅在1954 － 1973 年间就收购了26 万顷保安林，并由国家承担损失和风险。（22）目前，我国仅在贵州省开展试点，收购个人投资营造的重点公益林，（23）在未来可以考虑将国家生态购买的范围逐步扩大。

( 二) 完善生态补偿制度，提高生态补偿标准

国家生态购买可以衡平公益林生态公益与林木私益之间的关系，并解决我国生态建设中存在的重过程、轻结果的弊端。但是，目前将所有的生态公益林收购为国有，既不现实、也不可能。因此，我国公益林在相当长的时间内，其所有权和经营权仍将维持现状，生态补偿依然是利益协调与平衡的主要机制。为此，应尽快完善生态补偿机制，加大生态补偿力度，用生态补偿来促进公益林的保护。

首先，应通过有效的立法措施，建立和完善公益林的生态补偿机制。2010 年4 月《生态补偿条例》起草工作正式启动，当时预计2011 年底形成征求意见稿，但2011 年已然过去，却依然没有任何出台的迹象，也许应了句老话“慢工出细活”，让我们对这部法律有了更多的期冀。《生态补偿条例》起草工作专家咨询小组副主任、中国科学院院士李文华指出，目前对生态补偿尚无严格的公认的定义，学者们根据不同的划分标准和目的，提出了不同的生态补偿范围的总体框架，但究竟哪些领域应该纳入生态补偿机制的范畴，到现在也没有形成共识。（24）以公益林在生态服务系统的重要地位，（25）笔者呼吁，公益林的生态补偿应以类型化的立法方法详尽地规定在《生态补偿条例》中，使公益林的生态补偿得以制度化、规范化，并使其具有可操作性。

其次，公益林生态补偿应全面、充分、合理、公平，并在实践中不断提高生态补偿标准。具体地，需要重点关注以下几个方面的问题: 一是公益林生态补偿标准的确定。生态补偿最难的是如何厘定补偿标准，补偿标准的确定应体现生态补偿的本质特征，区别于“补助”，符合市场经济运行规律，补偿充分、等价、合理、公平。二是扩大公益林生态补偿的资金来源。除加大中央财政转移支付外，还可通过基金、证券等新的形式筹措资金。三是减少中间环节，限制行政支出。当前，我国公益林生态补偿费通常分配为所有者补偿费、直接管护费、村级集体组织监管费、林业局( 站) 管理费等，有限的补偿费并没有用在刀刃上，经费流失严重。四是明确公益林生态补偿的具体方式和途径。在操作上，可采取免税、减税、补贴等方式及其组合方式。

( 三) 推动软法治理与公众参与，兼顾公益林的生态公益与林权私益

公益林兼具生态公益与林权私益，其产生的生态价值和社会价值属于公共物品，具有强烈的正外部性。由于公益林的私人收益小于社会收益，从而导致非帕累托效率的结果，为了解决公益林保护出现的市场失灵问题，因而需要政府的适度干预。在集体林权改革过程中，在增加林权私益的同时，要求国家公权力审慎地介入私权领域。为此，需要找到既防止公益林正外部性的市场失灵，又避免国家公权力过多干预私权的平衡点，而有效的软法治理与公众参与不失为寻找这个平衡点的重要手段。

软法治理与公众参与是当代社会公共治理模式和民主协商理论的产物。罗豪才教授认为:“‘软法’是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。”�（26）软法的形成和实施是在宪法和硬法的框架下，在共同体成员的参与和自愿的情况下进行的，扩大了公民和共同体成员的参与和自治，尊重和表达了公民和共同体成员的意愿。（27）软法是规范对象之间在同等地位上进行沟通和协商共同形成和制定的，在一定意义上，其公民参与度要高于典型意义上的法，它能够推动不同利益主体的各种利益诉求( 生态公益和林权私益) 在协调、沟通、互动的基础上，拾遗补缺，互相补充。较之于硬法，软法无需借助国家强制力而得到有效的尊重和执行，它有利于提高行政效率，推动和谐行政的发展。对于公益林的保护而言，在公益林林种的选择、林下种养的发展、竹木间伐等方面，采用行政指导等软法治理手段以及公众参与的方式，能够充分尊重民意，使民众的利益诉求得到充分的考虑，提高林农积极性，并提升公益林的生态效益。在我国广大农村地区的集体林权改革过程中，促进公益林保护的软法治理和公众参与的一个重要模式就是社区模式。社区作为林农的利益和价值共同体，其交往持续性有助于化解国家权力直接干预带来的利益冲突，促使社区成员将社区整体利益引入决策目标体系，将决策的收益和成本在时空上延展，自觉规避短期的机会主义行为，从而使社区决策能够关注其可持续发展。（28）

注释：

（1）参见顾仲阳:《全国92% 集体林地完成确权》，http: / /news． sohu． com/20111129 /n327209055． shtml，最后访问时间:

2011 － 12 － 3。

（2）参见林旭霞、张冬梅:《林权的法律构造》，载《政法论坛》2008 年第3 期。

（3）参见许兆君:《中国国有林权制度改革研究》，中国林业出版社2008 年版，第32 － 34 页。

（4）参见前注③，许兆君书，第38 － 44 页。

（5）依科斯的观点，无论交易成本是否为零，一般而言，初始产权的清晰配置较产权的模糊状态经济效率要高一些。但从实践看，产权的清晰和合理配置实难两分，因为唯有“合理”方能“清晰”。产权的清晰当然指“边界明确”或“无争议”，导致产权边界模糊的一个重要根源在于利益各异的民众据以作出产权分配诉求的“道理”往往多种多样，各具合理成分而难获一致。而要消弭产权的争议，也只有通过合理整合各种道理来实现。科斯进一步指出，在交易成本大于零的情况下，只有合理的产权初始安排才能最大程度地提高经济效率和社会总福利。参见罗纳德・哈里・科斯:《论生产的制度结构》，盛洪等译，上海三联书店1994 年版，第141 － 196 页。

（6）前注①，顾仲阳文。

（7）参见前注③，许兆君书，第15 页。

（8）参见温世扬:《“林权”的物权解读》，载《江西社会科学》2008 年第4 期。

（9）参见前注②，林旭霞等文。

（10）用益物权体系以占有、使用、收益等权能作为要素形成权利结构，一个用益物权不会包括所有权。在将林权界定为一种用益物权的前提下，林木所有权是否可以成为林权下位的具体权利呢? 林旭霞等认为，林权无论是表现为对林地、林木还是对森林的权利，往往都以保有对一定区域范围的林木的所有权的存续状态为目的，若无该所有权的存续状态，林权的存在也会失去积极的意义。因此，强调林木所有权与林权的内在联系，有利于正确理解林权的结构，也有利于林权人行使权利。参见前注②，林旭霞等文。

（11）参见张蕾等:《当前林权改革中存在的问题及建议》，载《中国信息报》2008 年3 月31 日第7 版。

（12）参见江平:《私权神圣公权力行使需受限》，http: / /news． ifeng． com/opinion /special /jiangping /duihuashilu /detail． 2011 －

09 － 25，最后访问时间: 2011 － 10 － 16。

（13）陈慈阳:《环境法总论》，中国政法大学出版社2003 年版，第282 页。

（14）［美］E・博登海默:《法理学－ 法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004 年版，第302 页。

（15）参见赵绘宇:《林权改革的生态风险及应对策略》，载《法学》2009 年第12 期。

（16）参见前注（15），赵绘宇文。

（17）参见曹明德:《对建立生态补偿法律机制的再思考》，载《中国地质大学学报》( 社会科学版) 2010 年第5 期。

（18）李爱年教授认为，合理的补偿标准除建立在科学评价的基础上，还要考虑很多因素。生态补偿标准应该在生态效益价值、国家的经济发展水平或受益者的经济承受能力和其对生态效益的需求间寻求平衡点，既要考虑国家或受益者的经济承受能力，又要使生态效益资源的生产者或保护者获得合理的补偿。参见李爱年:《生态效益补偿法律制度研究》，中国法制出版社2008 年版，第228 页。

（19）江西省统计局2006 年8 月份发布的一份名为《江西省林业产权改革与农民增收》的统计调查报告显示， 2005 年江西省农民人均林业纯收入是370． 26 元， 2006 年达到490． 70 元，比2005 年增加120． 4 元，增长32． 5%。未来五年内，江西农民的林业收入将保持快速增长势头，成为农民增收的主要增长点。报告预测到2010 年，农民人均林业纯收入将达到968 元，比2005 年增加598 元，年均增长21． 2%。而在2010 － 2020 年内，这一指标的增长率将保持在15% 以上。参见吴辉军:《林业收入将成为江西农民增收主要增长点》，http: / /env． people． com． cn /BIG5 /146189 /148024 /8905404． html，最后访问时间: 2011 － 11－ 15。

（20）参见孔凡斌、陈建成:《完善我国重点公益林生态补偿政策研究》，载《北京林业大学学报》( 社会科学版) 2009 年第4

期。

（21）参见王立群、王秋菊:《我国生态购买的研究进展与展望》，载《北京林业大学学报》( 社会科学版) 2009 年第4 期。

（22）日本保安林是为实现水源涵养、防止土砂崩塌等灾害、保护和形成生活环境等特定的公共目标，由农林水产大臣或都道府县知事指定的森林。根据保安林不同的公益用途，划分为17 种。截止到2006 年度末，保安林面积共1176 万公顷，占日本全国森林面积的47%，国土面积的31%。参见李星:《保安林制度成为日本生态安全的重要保障》，载《中国绿色时报》2009年5 月19 日第A03 版; 李�挥等:《集体林权制度改革的国际经验借鉴》，中国人民大学出版社2008 年版，第15 页。

（23）参见刘义:《国家在贵州试点收购个人投资公益林》，载《草业科学》2005 年第8 期。

（24）参见《发改委称生态补偿进行三步走: 2020 年开征生态税》，http: / /news． sohu． com/20101102 /n276937874． shtml，最后访问时间: 2011 － 10 － 25。

（25）以长江中下游地区为例，据科学估算，每公顷林地创造的生态服务价值总计为14096． 51 元，其中碳蓄积2219． 222 元、氧释放1934． 808 元、土壤保持2775． 585 元、水源涵养968． 9825 元、维持生物多样性3453． 981 元、环境净化1387． 771 元、文化娱乐1356． 16 元。参见前注（18），李爱年书，第115 页。

（26）罗豪才、宋功德:《认真对待软法―――公域软法的一般理论及其中国实践》，载罗豪才主编:《软法与公共治理》，北京大学出版社2006 年版，第49 页。

（27）参见罗豪才:《直面软法的问题》，载罗豪才主编:《软法的理论与实践》，北京大学出版社2010 年版，代序第4 页。

（28）参见陈吉利、叶肖华:《参与、协商和社区―――创新社会管理的元制度》，载《理论月刊》2011 年第10 期。