【摘要】 土地开发整理是国家基于公共利益的考量而对农民土地财产权益施以的干预，土地开发整理系统包含土地整理、土地复垦和土地开发三大子系统。农民土地持有产权系统是指农民对其土地实施依法承受、持有利用、收益分配、有序流转所形成的动态有机统一体。土地开发整理系统与农民土地持有产权系统存在多重耦合关系，缔造了农民参与土地开发整理过程的正当性。土地开发整理是对农民土地持有产权的权能结构的重组和优化。农民要通过三条路径参与到土地开发整理过程，政府亦应通过保障农民的土地持有产权来激发农民的参与意愿，实现土地开发整理与农民土地持有产权的良性互动。
【关键词】 土地开发整理 农民土地持有产权 耦合关系 参与模式 利益重组
土地作为一种特殊的物―――不动产，具有较强的社会效应和政治效应，其并不能像动产一样仅靠自由市场买卖即可实现资源的优化配置，必须依靠国家权力的适当干预，才能使土地资源得到有效利用。纵观各国土地制度，充斥着对于私人土地权益的强有力干预。其中土地开发整理即为国家调控土地经营模式的重要制度规范。为此，国土资源部于2003 年发布《全国土地开发整理规划( 2001 － 2010) 》，明确了“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。但强制推进土地开发整理项目，缺少与农民的有效互动，土地开发整理的质量和绩效将难以实现最优化。农民积极参与到土地开发整理规划的制定和实施过程当中，不仅有助于农民自身意愿的有效表达，减少项目实施中的阻力，还可有效抑制土地开发整理项目实施中的权力失范行为。另外，鉴于我国目前农地流转机制不健全、市场缺失，土地开发整理制度及农民的有效参与将在一定程度上弥补土地流转难的缺憾。但现行土地开发整理制度并没有为农民的有效参与提供有力的保障，农民的参与程序和应有权利未得到明确。土地开发整理关系到农民的切身利益，故而疏通农民的参与渠道，建构农民意愿表达平台，建立健全参与权的激励约束机制，是为当下新农村建设不可忽视的重要课题。
一、土地开发整理与农民土地持有产权的耦合
( 一) 土地开发整理与农民土地持有产权耦合理论
耦合关系源自物理学，指两个或两个以上的体系或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象。系统耦合最初亦源自物理学，指两个或两个以上性质相近的系统相互作用、彼此影响和融合，进而形成新的更高一级结构―――功能统一体的状态和过程，它既是一种状态，又是一种过程。随着耦合概念内涵的不断扩展，其应用逐渐渗透到生物学、农学、地理学、环境经济学等各个领域。① 土地开发整理和农民土地持有产权都属动态系统，土地开发整理与农民土地持有产权之间的耦合是指二者各要素之间的相互作用、彼此影响的现象。
土地开发整理，是按照土地利用总体规划，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，地块物理形态的改变和产权结构的调整，基础设施的配套建设，以及土地利用结构和利用方式的改变，达到改善农业生产条件，提高土地利用率，增加土地有效利用面积的工程技术手段和相应的政策措施，是土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是高效利用农地资源，保障农业可持续发展的基础。② 现行国家投资的土地开发整理项目采用的多是自上而下的政府主导型运作模式。地方国土资源部门认为辖区内有可行的土地开发整理区域，便向国土资源厅或者国土资源部递交可行性报告，申请省级的抑或国家级项目，项目一旦被审批即进入规划设计阶段，计划完成并获通过即可具体实施土地开发整理。整个过程均由政府主导，公众尤其是整理区域内土地产权人―――农民的参与权被忽视。这与农民作为市场主体参与生产管理的理念相悖，容易导致失地农民的排斥，不利于土地开发整理积极效应的实现和提升。土地开发整理在实现国家土地利用整体规划这一政治目标的同时，也实现了对土地产权人合法权益的归并再造。目前我国农民土地财产权利结构有失健全，现行制度所设置的权利类型多为静态的土地用益物权，包括土地承包经营权、农村建设用地使用权、宅基地使用权等权利类型，缺乏对土地动态有序流转的程序规范。农民土地持有产权的建构，为最大化地实现农民土地财产权益提供了一套崭新的规则，在坚持土地公有制的前提下，赋予了农民对土地资源动态利用的权利。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民对集体土地终极保有的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。③
土地开发整理是对集体土地的归并和重新分配，涉及到农地产权的变动，包括农地产权的取得、变更和终止，其中包括农民土地用益权的取得、有序流转等权利结构，这是农民土地持有产权的核心要素。土地开发整理一般不涉及到所有权的变更，多属集体土地内部的归并，所以规范农地用益物权成为农地整理的关键环节。农民土地持有产权作为规范农民土地权益的结构性关系权利，为保障农民土地财产权架构了较为有效的保障机制。土地开发整理的有效推进依赖于土地财产权人的积极参与，而农民参与土地开发整理的激励因素来自于制度和实践对其所属土地持有产权的有效保障。农民土地持有产权制度确立了农民的“市场主体地位”，保障了农民以理性“经济人”为主体进行生产活动，提高了农民参与市场生产和管理活动的积极性。土地开发整理活动与农民土地持有产权的运行相互影响、不可分割，二者以土地效益的最大化为共生界面，一则以社会公共利益为宗旨，一则以土地私有财产权为目的。
( 二) 土地开发整理与农民土地持有产权的耦合关系
土地开发整理与农民土地持有产权之间存在耦合关系，源于二者同属动态系统。土地开发整理系统是指人们整理土地的内容及其对象的所有要素相互联系、相互制约而构成的具有特定功能的有机结合体。以整理内容为标准划分，一个完整的土地开发整理系统包含土地整理系统、土地复垦系统、土地开发系统三大子系统。土地整理系统是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，对土地利用状况进行调整、改造、综合整治，旨在提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境。土地整理子系统的内容最为宽泛，整理过程包括对农地的归并、再造等项目，涉及到农民对被整理土地产权的取得、变更和终止。土地复垦子系统是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏而废弃的土地，采取一定措施，使其恢复到可利用的状况。该系统主要涉及农民对土地收益分配权的变动，表现在收益的积极增加。土地开发子系统是指对未利用但具有利用潜力和开发价值的土地，采取工程或其他措施，对荒山、荒地、荒水和荒滩等改造为可供利用的土地，该系统主要涉及农民对土地产权的取得。
农民土地持有产权系统是指农民对其持有土地实施依法承受、持有利用、收益分配、有序流转所形成的有机统一体。④ 以权利内容为标准划分，一个完整的土地持有产权系统包含农民对土地的承受系统( 即对土地的取得) 、持有利用系统、收益分配系统和有序流转四大系统。农民对土地的承受系统是指农民依法取得土地产权的动态过程，包括原始取得和继受取得两个方面，前者如复垦，后者如继承等。依法承受系统是农民土地持有产权的先导性权利和根源性权利。持有利用系统是农民对土地的开发使用过程。收益分配系统是农民对土地的收益获取过程，具有直接的激励－ 约束功效。有序流转系统是农民依法转让土地财产权，使得一定范围内的土地产权在农户之间发生变更的动态过程。
土地开发整理系统之土地整理子系统与农民土地持有产权系统的四个子系统均有耦合关系; 土地复垦子系统与持有利用系统和收益分配系统存在耦合关系; 土地开发利用系统与土地依法承受系统存在耦合关系。根据上述分析，可以绘制土地开发整理系统与农民土地持有产权系统之间的耦合关系图（图略）。
二、农民参与土地开发整理的正当性
分析土地开发整理系统和农民土地持有产权系统的耦合关系，可知土地开发整理系统的各个环节都关涉农民的土地财产权利，土地开发整理系统与农民土地持有产权系统两相渗透。故而农民参与到土地开发整理系统当中，不仅成为必要，而且颇为可行。
( 一) 农民参与土地开发整理的必要性
公众参与最早源于美国的城市规划，国外城市规划的历史发展经历了从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划等几个阶段，公众参与也随之从“象征性的参与”向“有实权的参与”转变。⑤ 20 世纪60 年代以后，公众参与受到社会各界的重视，各项规划逐渐从政府本位向公众本位转变，⑥国外的土地整理也开始重视公众参与，如在联邦德国的乡村土地整理中，产权调整、田块合并及规划编制都引入了公众参与机制。⑦公众参与土地开发整理，在我国主要指农民对土地开发整理项目的规划制定、实施、反馈和修正等过程，享有参与权、知情权、表达诉愿权及救济权等权利，另外还应该享有相应的依法承受、持有利用、收益分配和有序流转等权利。
政府自上而下单方面推行的土地开发整理过程，农民参与缺失导致整理管理权公信力的削弱和民众支持度的降低，一旦触及农民土地持有产权的核心权能，将引发政府与民众的利益冲突，易发群体性暴力事件，不利于农村社会的稳定。避免政府土地开发整理外部性发生的有效机制是吸纳农民有效参与其中。农民的抗争是土地开发整理项目推进的最大阻力，因为土地开发整理对农民土地财产权权益的整合，将对农民产生最直接的激励约束功效，而农民自身对政府施以的土地整理项目的支持抑或反抗声亦将最为强劲。土地开发整理中农民参与的积极性是整理程序有效推进的关键动因。土地开发整理的宏观宗旨是实现耕地总量的动态平衡、提高农业综合生产能力，最终解决困扰中国的“三农”问题。土地开发整理的直接结果是提高农业生产硬件设施的配置，如土壤质地、灌溉设施等。上述目标的实现均需以农民增收为物质载体，这是土地开发整理绩效评估的关键指标，也是农民积极参与土地开发整理的根本动因。依托于农民增收的土地开发整理，固然需要农民在各个整理环节都能充分地表达自己的认知，这是农民市场主体地位受到尊重的表现。与此同时，土地开发整理项目推进过程中的诸多阻力将被消除，而整理结果也将更契合农民从事农业生产对土地的真正需求。
( 二) 农民参与土地开发整理的路径
依照土地开发整理系统与农民土地持有产权系统耦合关系图，以土地开发整理系统为轴心，可将农民参与土地开发整理的路径疏通为三条，每条参与路径分别有各自的参与主体、参与内容和参与时段，详情如下表所示（表略）。
在土地整理项目中，土地原持有产权人和继受取得土地持有产权的人均享有依法承受、持有利用、收益分配和有序流转权利，只是按照土地整理项目的进展情况，继受取得土地持有产权的人在参与时段上较原土地持有产权人存有时滞性，即一般不参与到土地整理规划制定当中，只有当土地整理项目实施到一定的阶段，才有主体愿意继受取得土地持有产权，而这一动力来自于土地收益本身。在土地复垦项目中，参与的主体是原土地持有产权人，因为复垦一般是针对权利已经明晰的土地实施的质地优化，涉及到原土地持有产权人的持有利用和收益分配权利。土地开发项目针对的客体是未利用但具有利用潜力和开发价值的土地，如对荒山、荒地、荒水和荒滩等的改造，因为此类土地在改造完成之前并无权利人，只有在土地开发项目实施中，才有主体依照合法程序原始取得该类土地。
无论是原土地持有产权人、继受土地持有产权人还是新原始取得土地持有产权人均有权利参与到土地开发整理项目中，在参与的过程中为了维护自己的土地持有产权，可以依法行使知情权、诉愿表达权、异议权和救济权等参与权。而政府有关部门在制定土地开发整理规划、实施土地开发整理规划、评估土地开发整理规划实施绩效及反馈土地开发整理项目实施效果时均应依法为农民的充分参与提供畅通的渠道。
三、土地开发整理对农民土地持有产权的重组: 利益的再分配
土地开发整理是政府基于公共利益的考虑而对土地利用现状施以的干预。然而作为土地持有产权人的农民符合理性“经济人”特性，其注重的是自身土地收益额的增值，往往不会对所谓的公共利益作过多的关注。土地开发整理就是公权力以公共利益为藉口对私人土地财产权益实施的重组。
( 一) 土地开发整理对农民土地持有产权的重组
土地开发整理对农民土地持有产权进行重组的过程也就是对农民土地收益再分配的过程。这种重组有可能将利益仍然再分配给原权利人，亦有可能分配给继受权利人，有可能在原权利人与继受权利人之间共同分割，亦有可能被新的原始取得人独占享有，这取决于土地整理的区域、强度及模式。换言之，土地开发整理可能会导致农民土地持有产权内部权能的变更，亦可导致农民土地持有产权外在权属主体的变更。根据物权法原理，为了使土地的交换价值和使用价值最大化，土地所有权与用益物权可以由不同主体承受，而用益物权权能本身也是可以裂变、分割的，即特定区域内土地上的完整权能结构可能被不同的主体分割承担。因我国实行土地公有制，集体土地的所有权是归属于农民集体所有，所以理论和实践中对于集体土地所展开的研究和施以的整理，都无涉集体土地的所有权，均是针对土地的用益物权进行的。单位面积的土地，其承受权能、持有利用权能、收益分配权能和有序流转等用益权能既可以完全由一个主体享有，也可以由不同的主体享有。
就表1 所示土地整理项目而言，整理结果有三种可能性，一是单个主体土地持有产权权能维持原状。如土地整理并未对原土地进行实质性的改观，土地持有产权人的承受、持有利用、收益分配及有序流转权能并未受到实质影响。二是单个主体土地持有产权权能的减损。如由完整的权能结构转变成为承受、持有利用、收益分配及有序流转权能中的部分权能，或者本身就只享有持有产权中部分非完整权能，然后再行削减权能类型。三是单个主体土地持有产权权能的增加。如单位面积土地的权能类型在土地整理后有增加甚至归整。就土地复垦项目而言，因为复垦土地的持有产权人已经明晰，所以复垦的结果一般只涉及到原持有产权人的权能的修复。如未受复垦的土地的承受权能完好，但是持有利用权能、收益分配权能因为土地自身物理状态的毁损而无法发挥其应有的功效。经过复垦的土地，原持有产权人的持有利用权能、收益分配权能受到修复。就土地开发项目而言，因为被开发土地的持有产权人缺失，所以开发的结果是对土地的原始取得，即区域内土地的持有产权人从无到有。
( 二) 土地开发整理对农民土地持有产权的优化
土地持有产权的私权属性决定了它外部性的不可避免。土地整理的过程也是对土地持有产权的重组过程，通过改善农村基础设施建设、生产生活条件和生态及景观环境等方式来弥补土地持有产权本身公共性不足的缺失。土地资源的稀缺性僵化了其供给弹性，然而人口增长和经济发展对土地的需求量无限，这就会引发土地资源“供给－ 需求”关系的紧张。作为土地持有产权人的农民，基于自身利益的考量，会为争夺有限的土地资源及其产值而竞争。土地持有产权的运作如若缺乏必要的监管，就会引发诸如侵蚀财产权模糊的公共领域等有损社会公益的事件。政府实施的土地开发整理项目旨在矫正土地持有产权运行中的外部性问题，为权利的运行再造合理的轨迹，避免权利行使中的迷失。
在土地整理子项目中，政府机关按照土地利用总体规划和土地整理专项规划，对土地实施的调整、改造和综合治理，旨在激活细碎且僵化的农业生活模式，提高土地生产效益、改善生产生活条件及生态环境。土地整理的公共性特征较土地复垦项目明显，当然项目推进中的难度也明显加大。因为土地整理可能涉及对农民土地持有产权的权能减损，在实践中阻力重重，这也是呼吁土地整理项目吸纳农民参与的原因所在。虽然不无阻力，为了优化土地持有产权的运行逻辑，减少外部性，土地整理不可或缺。土地复垦子项目是对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏而废弃的土地，采取一定措施，使其恢复到可利用的状况，该项目的实施对于土地持有产权人大有助益，可以有效增加土地持有产权人的土地收益。土地开发子项目具有纯粹的公共性特征，通过改造“四荒”地，发掘其生产潜能。土地开发整理对于土地持有产权权能结构的重组，也就是对土地持有产权的优化，增添公益色彩，抑制私权的负外部性效应。
结语
土地开发整理过程就是对农民土地持有产权四大权能结构重组的过程，触及农民赖以生存的土地财产权益。土地开发整理系统与农民土地持有产权系统的耦合关系决定了土地开发整理过程中农民参与的不可或缺。缺少农民参与的土地开发整理项目阻力重重，公信力薄弱和民众支持度低。目前我国土地开发整理项目多属自上而下政府主导型，缺少农民有效参与的土地开发整理项目，不免产生整理结果与农民土地需求错位的现象，不利于土地开发整理公共效益的最大化。而农民土地持有产权本身的私权属性亦决定了其公益性缺失的天然外部性，需要土地开发整理等公共性项目来施以有效矫正。二者的有机结合将为我国集体土地社会效益的发挥提供有力的激励机制。建立健全土地开发整理法律法规，为疏通农民参与土地开发整理的渠道提供法律保障。同时改变现行土地承包经营权等土地用益物权有序流转功能缺失的局面，以土地持有产权的动态功能弥补其活力不足，为激活农村经济，解决“三农”问题，开辟新的路径。
注释：
①参见高明秀、赵庚星: 《土地整理与新农村建设耦合关系: 理论基础与研究框架》，载《山东农业大学学报( 社会科学版) 》2011 年第1 期。
②参见叶艳妹、吴次芳: 《土地整理对土壤性状的影响及其重建技术工艺研究》，载《浙江大学学报( 农业与生命科学版) 》2002 第3 期。
③参见徐汉明: 《论中国农业发展的土地持有产权机制创新》，载《经济评论》2001 年第6 期。
④参见徐汉明: 《中国农民土地持有产权制度新论》，社会科学文献出版社2009 年版，第301 页。
⑤参见梁鹤年: 《公众( 市民) 参与: 北美的经验与教训》，载《城市规划》1999 年第5 期。
⑥参见张萍: 《从国家本位到公众本位》，载《城市规划汇刊》2000 年第4 期。
⑦Erich Weiβ: 《联邦德国的乡村土地整理》，贾生华译，中国农业出版社1999 年版，第57 页。
