“集体土地上建公租房”政策自去年由北京首创之后，上海、郑州等地也开始探索。“集体土地上建公租房”是利是弊？对其有哪些政策建议？本文提出如下建议供参考。

一、模式探讨

对于“集体土地上建设公租房”的理解，笔者的认识是 ：集体土地可以让农民入股，自己来建，自己管理，然后作为出租房源。同时，集体用地流转后不得建商品房，但是可以建成年租制的房屋用于收取租金，以长远保证农民的收益。

根据北京等地探索“集体土地上建公租房”的经验，笔者综合概括为以下三种模式。

（一）规划先行的模式

地方国土局牵头编制在集体土地上建设公租房的试点方案，报当地政府批准 ；当地政府向上级国土资源部门申报试点 ；地方住建局牵头编制地方农村租赁住房建设的专项管理条例。同时，农村集体建设用地流转要拒建商品房。

因为商品房一次定价，很难保证农民长期的利益，而年租性的房屋每年都有收益。农村集体土地公租房建设必须符合城市规划要求，为农民提供稳定的、可持续使用的房源，建成后不得入市交易，并明确按月或按季度收取租金，严禁变相买卖，以稳定的租住和农民利益挂钩，实现农民收入“细水长流”。同时，在推广集体土地上建设公租房方案前，需要对当地市区的农户和外来打工人口、规划用地、剩余土地性质、未有住房的人数及待加入城镇保险人数等情况进行细致的摸底调查，并做好集体土地上建设公租房方案的统筹规划和资金预算等方面的编制。

（二）自投资、自建自管的模式

按照“资产变股权，农民当股东”的思路，全面推进地方集体经济组织房屋产权制度改革。公租房收益可归村集体或建设的合伙人组织所有。政策制定时，宜将集体土地上建设的公租房活动归结为村集体、合伙建设人组织参与市场化运作行为，租赁价格可与市场价相当，收益归村集体或合伙人组织所有，量化到农民的股份收益中 ；公租房可面向包括流动人口在内的所有人群。同时，必须遵循“坚持农民主体、尊重农民意愿、保护农民利益”原则加快城乡结合部地区城市化改造，使农民真正成为“有房屋、有资本、有社保、有工作”的城市居民。

（三）市场化运作的模式

集体或合伙组织所建的公租房，将走“租户无门槛，价格市场定”市场化运作路线。目前，许多区域城乡结合部的村镇都有村集体经济组织，比如以“有限公司”、“集体合伙人”形式出现，农民按所占比例拥有股份。在集体土地上建立公租房完全由村集体出资，价格自定。收益由村集体按比例分给村民。

二、利弊分析

当前，对于“集体土地上建设公租房”的认识、具体操作模式仍有争议。土地性质一直是争论的焦点。一种观点认为，应该赋予集体土地和国有土地相同的权利，在严控土地用途的前提下，允许集体土地建房出租，可以让农民更好分享城市化成果 ；反对者则认为，此举与现有法律冲突。有的认为，保护土地是功在当代利在千秋的伟业，千万不要动集体土地，切忌将之变为最后的晚餐！有的认为，允许农民在集体土地上建设出租房的所谓探索，不过是当地政府想推卸建设保障性住房的责任而制造出来的怪胎罢了，真的推行开来后果不堪设想。

根据笔者观察，北京等地试点集体土地上建设租赁住房将起到四个方面作用 ：拓宽城市租赁住房建设渠道 ；以多种方式解决城乡接合部地区周边产业园区、产业聚集区内的外来人员及其他人员临时性居住需求 ；促进农民产业增收 ；优化城乡接合部环境等。笔者认为，北京市等地推出的在集体土地上建公租房的做法，在当前强调“保障农民土地财产权、城乡一体统筹发展”，“保障性住房应保尽保”、“解决保障性住房建设资金缺口”等民生难题的背景下，出于调动各方面积极性投入，吸纳民间资本参与，提高建设效率的目的，尽可能快一点、早一点为“天下寒士”

提供安居条件，这在当前农地流转大趋势下，应该是一种有益的尝试。但必须对可能出现的问题予以高度重视，如严防官商勾结，打着建公租房的旗号，钻土地无偿或优惠使用的政策空子，牟取私利；利用公租房建设营私舞弊等。

最近关于北京等地试点“集体土地上建公租房”的新闻，被一些媒介解读为“小产权房试水租赁”“、小产权房‘转正’”，在社会上引起了不小的反响。笔者认为，这是一种误读。集体土地上建设租赁住房试点与所谓的“小产权房”

是完全不同的概念。集体土地上建设公租房是一些地方正在探索的一项新政策，即为了多种方式解决城乡接合部产业园区、外来人员的临时居住需求、促进农民增收等的尝试。但是，试点必须符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划，对建设主体、用地性质、用地方式都将严格界定，必须依法办理审批手续。由此可以看出，集体土地上建设公租房试点绝非小产权房，因为小产权房是占用集体土地违法建设的商品房，这些非法占用集体土地进行违法建设的小产权房不存在“转正说”，各级国土资源部门也将严格按照国家统一的政策依法处理小产权房。

三、政策建议

集体土地上建“公租房”的实践，给国土资源管理制度、政策以及具体的管理工作提出了新的课题，对此笔者提出几点建议。

（一）适时修改现行相关法律

《土地管理法》目前正在修订，建议只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，应当赋予集体建设用地与国有建设用地平等的权利，那么在集体土地上建设公租房实践中遇到的很多问题就可以迎刃而解。同时，改革和决策必须尊重现行法律制度。在法律未修改之前，要适度放开对集体建设用地的管制，政府应当建立规则，即严格根据土地规划及管理制度限制农转非的土地数量。

（二）充分尊重农民意愿

无论是在集体土地上建设租赁房，还是农民通过别的途径参与土地开发经营，都必须依照法律法规及政策的规定，广泛听取农民意愿，坚决杜绝强迫农民“上楼”或“被上楼”的现象。同时严格限定探索范围，必须始终坚持耕地保护制度，严格限定在存量的或闲置的集体建设用地范围内进行建设，禁止占用农用地或借探索之名私自改变土地用途。为避免探索范围的扩大，各地在开展实践时应及时向国家土地行政主管部门上报情况并备案。

（三）建立集体主导型和政府主导型并存的集体土地“公租房”制度

一是在集体主导型模式中，对于有能力进行房屋开发的集体，应疏通其融资渠道，保障集体的筹资能力。政府在对租赁价格及租赁对象进行限定时，应给予集体一定的财政补贴，以保证集体能够在政府限定的范围内维系其所有者权益。    二是政府也可以作为民事主体参与集体土地上“公租房”建设和经营，即建立政府主导型模式，形成政府与集体之间的土地租赁法律关系以及政府与承租人之间的房屋租赁法律关系。由政府先租赁集体土地，通过谈判及比照国有土地市场价格确定集体土地租赁价格，再筹措资金进行公租房建设，使政府成为公租房提供的主体，集体可以通过出租土地获得收益。政府可以将物业管理，配套设施建设等低成本项目交由集体完成，如此，既保证集体土地财产权的实现，又可以避免集体转承政府职责所引发的诸多现实问题。