（中南财经政法大学民商法博士生祝只舟   摄影：李立  图片编辑：韩晓琪）

【中国农地法律网讯】2012年4月7日，来自中南财经政法大学的专家学者与民商法专业的博士生以及西南政法大学、大连海事大学、对外经济贸易大学、华东政法大学、吉林大学、南京大学、中国政法大学等众多高校的博士生齐聚中南财经政法大学文泓楼，参加由中南财经政法大学举办的第三届民商法博士论坛会议。本次论坛主要围绕农村集体土地征收问题立法的法理研究、农村集体土地征收立法的具体制度研究、集体建设用地使用权法律制度研究等三个主题展开。与会专家正在进行深入讨论。与会专家正在进行深入讨论。图为中南财经政法大学民商法博士生祝只舟进行题为“论农地的公益性及农地征收中公益衡量”的报告。

祝只舟博士：我报告的题目是“论农地的公益性及农地征收中的公益衡量”，主要目的是探讨公益性之所在以及农地征收之中如何进行公益衡量，进而提出农地征收的公益标准应该是超乎农地征收的重大利益，而不是普通的公共利益。报告的主要思路是五个部分，一是提出问题，农地的公益性是什么，二是相关制度完善中如何进行制度设计，三是农地征收中的公益冲突，以及对农地公益性权衡的缺位。四是针对立法和实践当中存在的问题提出一些针对性的立法建议。

    首先我简单介绍一下农地的公益性表现在什么地方。我认为其主要表现在三个方面，一是经济安全，二是环境保护，三是社会稳定。在经济安全方面  最重要的就是粮食安全，因为粮食安全是一个国家经济安全的重要组成部分，同时也是解决人类温饱问题的物质基础。农业为国民经济运行的低端，是整个国民经济运行的基础，如果没有一定的农业物质保障，那么整个国家的经济运行体系就会受到某种制约和负面影响。在环境保护中，环境公益主要表现在两个方面，一是农业本身就是人类自然资源和生态系统的一部分，保护农业就是保护人类的自然环境。二是农业发展有利于改善环境质量，降低环境污染。三是社会稳定，主要表现在我们国家的农地制度对于社会稳定的促进和保障作用，实质上是一种制度正义。比如集体土地所有权对农地产品的配制，家庭承包经营制最大限度的实现了农村劳力资源和农地资源的配置，在农村社会保障制度不完善的情况之下，发挥了社保的功能，这是为国家立法所认可的，但这种社保功能在制度上如何体现呢？首先为了保护农业公益性，国家在相关法律中对农地物权人进行了各种各样的限制，比如对其所有财产的一般限制，还有针对农地本身的特别限制。特别限制主要表现在两个方面，一是土地权利主体资格的限制，二是物权的限制。在资源方面个别不得取得土地所有权，对物权权能的限制，不得破坏抛荒和改变用途，不得擅自改变土地用途，这是对使用权的限制。这些一般限制和特别限制的立法目的就在于保障农地的公益性，促进农地的公益性。比如一般限制在于不得损害公共利益，但是特别限制就在于维护和增进农地的公益性。

    由于对农地物权的特别限制，造成了农地物权人的利益损失，比如农地发展权权责上剥夺，还有利益损失，比如改变用途带来的增值收益损失，为此国家为了平衡农地物权人的公益损失，就制定了农业补贴，支持农业，补贴农民。在农地征收当中是否也存在这么一个问题，农地征收立法的目的不仅仅在于实现农地征收本身的公益性，也在于维护农地的公益性。相当于在农地征收当中保护农地物权人的利益一样，也要兼顾到农地本身的公益性。因为农地征收要对被征农地的公益性造成破坏，这个破坏就意味着社会公共利益的损失。现行立法是如何对待这损失的呢？或者说面对农地公益的损失，国家立法采取了什么策略？我们国家的《土地管理法》还有其他相关法律在征收当中的保障措施主要有程序和实践上两方面，在实践上出台了占补平衡制度，以保障耕地的总体存量，从而维护耕地制度的公益性。还有一个方面，对农民社会保障费用的补贴，这也是对社会稳定公益的保障。这种模式本质上是采取了一种替代模式，也就是说，用其他的措施来保障农地本身的公益性，这种替代模式是否合适呢？是否合理？这是非常值得怀疑的。占补平衡有一个前提，那就是大量的可利用的可以开垦开发整理出来的未利用的资源，我们国家的国土面积非常大，但是可以开发利用的非常少，特别是在东部沿海、中部内陆地区几乎没有再开垦的未利用地，在西部大部分是不可开发利用的地。我们国家的《土地管理法》在规定占补平衡制度的同时，占补平衡只针对了耕地的保护，而没有保护林地和草地，这些资源的公益性没有补偿。社会保障费的补偿，在现实中增加了项目的补贴，但是增加了项目没有增加数额，在实践上没有变化，在稳定就业方面的功能无法弥补，因为土地和农地不仅仅是一种财产，还是一种生产资料，是就业的场所和保障。在程序方面也存在很多瑕疵，比如没有明确公益审查的责任，没有针对农地公益性进行审查程序，没有相关利益主体代表参与进去，这些都造成了农地公共利益形同虚设，农地的公益性考量无法体现。比如公益悖论对于公共利益的架空，宪法在规定征收的时候必须有公共利益的目的，造成了征地费用问题，一方面国有土地存量一定的，另外所有城市的土地必须是国有土地，这样就造成了以城市化为借口，对集体土地进行征收，以及各种商业开发。城市化是人的城市化，而不是土地的城市化，城市化过程是农民生活方式和就业方式自主选择，如果城市化的范围定为土地的城市化，就取消了农民的主体性，农地本身的公益性更是一种文化体现。为了弥补这些制度缺陷瑕疵，我们有必要全面审视替代模式是否合理，是否可行。我个人认为应该是把这种替代模式换成一种高标模式，直接提高公益征收的公共利益标准，尽量减少对农地的征收行为，使一切尽可能的土地利用去利用集体建设用地和国有土地，把农地作为一种公益课题保护起来，这样高标模式最重要的是公益衡量。在确定这种高标准公益征收的时候，如何衡量作为征收目的的公共利益和农地本身的公益性，我们有必要比较一下这两种公共利益有何区别。主要在这样几个方面，首先作为征收目的的公共利益，其实是农地用途公共利益，或者是待建项目建设项目的公共利益，这个公共利益是一种事后的公共利益，不确定的公共利益，主观的公共利益，因为不为人所感知，并不为社会收益。主观性和行政性决定了这种公益具有违约风险，存在政府背信行为，为了一种不确定的公共利益损害了确定的公共利益，这种公共利益是不是高标准的公共利益？结论非常肯定。在进行公共利益衡量的时候，我们借鉴《行政法》上的比例原则，有适当性原则，必要性原则和狭义的比例原则，从数量和质量两个方面进行衡量，在数量上是有更多的人收益，是不是能为同样多的人提供更高质量的公益保障，这是质量原则在公益征收当中最核心的内容。为了保障公共利益还有一些制度性的程序保障，由于时间关系我就不一一说。最重要是我们讨论农业征收目的的时候不把注意力放在对公共利益的界定，而放在农地征收利益的衡量，这是国外立法的一般做法，也是国内未来农地征收立法的必然选择。这是我整个论文的最核心思想，希望大家多多批评指正，谢谢大家！

   （文字校对  尹秀  未经发言人审核）