一、集体土地所有权继续存在的必要性
在中国城市化进程中，农村集体土地所有权仍然有其存在的必要。为了从根本上解释其中的原因，需要深入到农地属性当中去，因为农地的属性排序在不同的历史时期是不相同的，而这决定了土地制度背后的立法取向。农地的属性主要表现为三个方面： 自然属性、经济属性和社会属性。首先，农地的自然属性主要是指“土地本身固有的，而人类又难以改变的属性，它包括土地位置的不动性及优劣性，土壤肥力的不等性和土地面积和结构的不变性。”①自然属性主要表现为一种静态的不易变动性，这决定了土地位置的不能变动和土地用途的不可逆转性。其次，农地的经济属性。农地的经济属性是指“在土地利用中所出现的各种与经济明显有关的属性。它包括土地报酬递减律，土地的经济稀缺，土地利用方向的可变性等。”②农地的经济属性可以为其上耕种的人带来一定的经济利益。在市场经济发展的今天，这一属性往往最为人们所重视。最后，农地的社会属性。农地的社会属性是指在农地之上，人们享有土地所带来的社会资源的一种共有共享的属性。土地是其上耕作的人的社会关系的重要载体，对于农地之上的人起到重要的社会保障功能。
然而农地的这几种属性是存在着价值排序的。如何分配农地的产权，表面上看是农地产权内部的一种结构上的安排，但是其核心反应的是农地的几种属性之间的价值排序。为了能够全面的了解农地价值属性排序，笔者在主体的选定中，将选择国家和农民作为农地价值属性的两个主体，前者是土地政策的制定主体，后者是土地政策的实施对象。
从国家的角度来看，当前的农地价值属性排序应为：自然属性 ＞ 社会属性 ＞ 经济属性。就构建农村土地制度而言，农地的自然属性应当排在第一位，这是在任何历史时期土地都具有的共同特征。因为合理有效的利用土地，必须首先尊重土地固有的自然属性。其次，农地的社会属性在目前的历史发展时期，应当排在第二位。当前的我国城市化进程具有一定的特殊性，表现在其依托的社会结构是明显的城乡二元分立结构，所处的发展阶段是社会转型时期。在这样的时代背景下，各种利益冲突和矛盾层出不穷，具体到农村表现为农村城市化、农业现代化过程中带来的不稳定性。因此，农地的社会功能在一定时期都将发挥着重要的作用，而集体所有制下土地承包责任制作为一项“人均分配的福利”体现着社会安全保障的功能，因此一段时间内土地都应该属于集体所有，这也是最为稳妥的做法。
从农民的角度来看，当前的农地价值属性排序也应为： 自然属性 ＞ 社会属性 ＞ 经济属性。社会属性优于经济属性的原因在于，中国农民所处的城市化发生在城乡二元结构下，由于城与乡流动性的加大，互动性的频繁，令农村中农民对农地的价值观念也呈现出多元性，主要包括： 传统土地为本型、土地保障型、现代土地经营型、土地包袱型。③而我国农民绝大部分属于前两类，大多数农民依然将土地视为他们安身立命的根本，即便对在城市中打工的农民工来说，农地仍然是他们不愿放弃的，当城市无法提供足够的经济收入和社会保障时，大多数的农民仍然将农村土地上的收入视作抵抗未来外在风险的保障。
二、我国农村的集体土地所有权制度所处的困境分析
对于农村土地制度的弊端分析，众多学者都将批评的重点放在“集体”土地制度的模糊性上，例如，认为集体制度是合作制的异化： “集体制是合作制的异化，是畸形的、病态的合作制。”④再如，认为集体土地所有权是一种空权利，“考察集体土地所有权的形成史，我们就会发现，其根本不是‘弱权利’，而是‘反权利’，是以‘空权利’的方式来否定原有土地的私人所有权。”⑤再如，认为集体土地所有权已经失去了存在的意义，“中国的集体土地所有权是僵化的，在一定程度上讲，集体土地所有权由于受到公权的限制，而日益使集体组织转变为对国家的义务。”⑥大多数学者对于集体土地所有权存在的弊端的分析都是中肯的，所以，笔者认为肯定农村集体土地所有权在城市化进程中存在的必要性，也应该清楚地认识农村集体土地所有权运作现状和其内部存在的问题。因此，有必要深入到“集体”概念的内部，分析中国土地“集体”与通常的集体概念有何种的联系和区别，找出集体的困境所在和解决集体困境的出路。
( 一) 关于“集体”的认识，以及集体的困境问题分析
所谓“集体”，是指为了某种共同的目的而组织起来的人进行的一种群体性生活的共同体。既有的有关集体的理论，主要包括： 集体行动理论、集体安全理论、集体选择理论。通过对这些理论的综述，可以发现“集体”容易出现的问题和困境，例如，容易出现“囚徒困境”、“公用地悲剧”等困境，还包括容易产生机会主义和搭便车的心理。那么，现有的我国土地制度在多大程度上受制于集体呢? 其实，我国的集体土地所有权与完全的集体所有权是存在着很大差别的，即每个社员都享有了对土地的耕作权和收益权。而这两项权利是不受集体的固有弊端的制约的。现有的农村土地产权的成功之处就在于集体统一经营与家庭分散经营相结合，集体仅掌握土地上的所有权和处置权，经营权属于农民个体所有，这也就极大地克服了集体制度的固有弊端，使得集体之上容易出现的“公用地悲剧”等弊端大量地降低，农村集体内部的成员通过占有集体所有的农地，以获得劳动收益，调动了集体中的个体的积极性。
那么究竟现有的土地制度在哪些方面还存在着集体制度的固有缺陷呢? 如果仔细分析农地产权制度中的权利束，就会发现，实际上农地的占有权、使用权、收益权已经归农民所有，而处分权却还是集体性质的。目前对于集体争议的中心也是在处分权之上，大量的农民土地权利被公权力侵犯也是发生在处分权之上。处分权涉及的主体主要包括三大类： 国家、地方政府、农民。非法干预农民的土地使用权，经常使用的手段是通过“公共利益”的模糊界定，将农业用地转化为建设用地。因此，农村集体土地所有权制度通常出现的问题，经常发生在处分权的问题上，表现为集体土地权利项下的农民个体土地权利的缺失。
( 二) 在集体理论中分析农民个体权利缺失的原因
第一，较大集团难以形成合力。通过农地集体所有权的经济制度上的控制，农民形成了一个庞大的集体。庞大的集体是否能形成较大的力量，根据集体行动理论的说法，答案是否定的，庞大的集体由于缺乏决策的内在凝聚力，很难形成统一的合力。中国农民集体规模巨大，但是在维护农民集体利益上、对政策制定的影响程度上都表现出弱势群体的状况，对于土地政策只能够单一的接受，很难形成有效的合力，当面对侵犯农民个体土地使用权的情形时，难以通过集体寻求救济。
第二，农民集体的代表机构存在的问题。面对规模如此庞大的中国农民群体，什么样的组织能够有效地代表农民集体，这便涉及到村民委员会的角色定位。根据法律规定，村民委员会属于村级自治组织，不属于经济组织，也不属于政治组织，但是实际上，村级组织掌握了农地的所有权以及一定程度的农户承包土地的管理权。但村民委员会能否为农民所参与，能否实现“村民自治”和实行“民主制度”，这是关键性的问题。目前我国农地制度属于集体所有制，如果承担代表职能的组织不能有效地代表农民个体的权利，那么集体农地权利项下的个体权利必然受到损害。我国的法律法规并没有明确规定中国集体土地所有权具体由谁来代表，实际上我国赋予了村民自治组织很大的集体财产的管理权，在村民自治组织无法有效地代表农民集体的情况下，就会产生许多问题。然而，村民自治组织的优势在于，在城市化的背景之下，它能够协助政府进行土地的监管和征用，实现对集体土地的监管和社会控制； 但是弊端也显而易见，基于监管和社会控制，必然使得村委会承担许多的行政职能和管理职能，因此也为具体操作这一制度的领导者提供了权利寻租的机会，必将虚置和影响农民参与村民自治的民主权利。在这样一种集体制度下，受损害的真正主体应当为集体制度项下的农民个体。在集体土地所有制下，如何摆脱这一制度运行的弊端，是农村集体土地所有权制度的困境之一。
三、走出农地的集体困境
笔者认为，解决我国农地制度的集体困境，应从内外两个方面入手，即在农地集体土地内部解决的问题是如何使农民集体形成合力，同时在外部解决的问题是如何限制公权力对农民集体利益的影响。只有内外两个方面的共同努力，才能处理好国家、集体、个体三者之间的关系，从根本上走出农地的集体困境。
( 一) 内部： 集体内部农民个体利益得以保护以及集体合力的形成
第一，在集体内部需要解决的是农民个体利益的保护问题，以往学者对农村土地集体所有权制度进行批判的原因也是基于此，普遍认为在集体制度模糊性的前提下，农民个体利益很容易受到侵害。解决这一问题的关键在于要在集体内部建立起明晰的权利分配方案，既包括“权”的分配方案，也包括“利”的分配方案，这一权利分配方案，应该成为农村集体内部的中心任务，谁应当从集体中获得更多的利益，谁应该成为分配利益的执行者，这些都应该一一明确，而在集体中占有主体地位的农民理应分得主要的“权”和“利”。具体到土地集体所有权，农地的经营权和大部分的收益权为农民所有，为集体所掌控的是土地的处分权，因此在农村土地流转的过程中，或者农业用地转为非农业用地的过程中，需要明晰处分权的分配方案以及由处分农地所带来的利益，而这一权利和利益的分享主体应当为农民。因为集体的利益是抽象的，唯有落实到具体的个人，才能够使个人实实在在感受到权利和利益的存在。因而，唯有突出解决集体项下的农民个人权利和利益，才能维持农村集体经济的活力和实际效力。
第二，关于农村集体土地所有权集体合力的形成。
正如前文所述，由于农民集体概念的模糊性和庞大性的特点，使得农民集体很难形成合力。而如何能在制度运行的博弈中取胜，有赖于农民集体合力的形成。在既有制度的运行之中是存在相关主体博弈的。“根据博弈论的观点，任何一个有理智的社会经济主体在选择他行为方式时，都会事先考虑其他经济主体可能采取的行动策略，并根据自己的特定禀赋来作出自己的决策。”⑦在我国农村，目前广大农民在土地之上的联系只是表现为处分权上的连接，具体使用上表现为相对独立性。因此在绝大多数的情况下，每一个农民作为一个独立的经济主体在选择战略时是没有共谋的，他们只是会选择对自我单个个体有利的战略，而不会考虑整个集体的福利或者集体中他人的利益，同时无法形成共谋的相对独立的农民群体与其他主体相比，还突出体现了信息的不对称。因此，面对外来的政策和战略决定，农民集体常常表现为消极的接受。集体合力的形成需要依赖一个能够真正代表农民管理农地的组织，这个组织不应是行政性的和外部强制性的，应充分发挥村民自治组织的作用。村民自治组织的定位，既不能是完全独立的权力和利益主体，更不能是一个独立的政治组织，而应在自治范围内由所有村民共同组成一个利益主体，即利益共同体。农民集体和农民个体之间应当形成“委托―――代理”关系。在委托与代理关系下，真正使农民享有农村集体土地所有权项下的农地处分权，在如何界定“公共利益”等笼统法律概念的问题上，享有发言权，不至于在土地制度面前只能作为消极的接受者。
( 二) 外部： 建立具有约束性质的土地用途评价机制
解决中国农地的集体困境，需要在外部建立起具有约束性质的土地评价机制。这样的制度设计的原因在于，农地集体所有权的外部运行机制，同样是一种博弈机制。不管是农民个体，还是由农民个体共同组成的农民集体，在面对公权力这个强大的博弈对手时通常处于弱势。在土地处分权问题上，任何强硬地对土地处分权的干涉和滥用，给农民集体带来的损害都是显而易见的。公权力处分农地的权利，主要通过“公共利益”概念的模糊性得以实现，即通过将开发农地的目的定位在公共利益之上，从而行使土地征收权。国家的土地征收权通常成为国家或者政府改变土地资源的使用目的的重要手段，而这样的一种制度的模糊地带，也为一些政策的执行者提供了权力寻租的机会。因此，制约中国农村土地的最大问题在于外在公权力对于农村土地处分权的现实和潜在的威胁。农民实际上通过单一的力量很难保护自己的土地产权。具有约束性质的土地用途评价机制的建立是切实可行的。其中参与的主体不仅应当包括公权力的地方政府部门，还应该包括农民集体。“公共利益”的评价体系的建立，能够使得基层政权关于土地的权力得以限制。什么是公共利益，哪些算作公共利益，应该在土地用途的评价机制下确立。这样，一方面限制了公权力的过分强大，同时也能够充分发挥基层政权在土地问题上的政治杠杆功能。在城市化这样一个特殊的历史时期，基层政权应该更多地发挥政治杠杆的作用。因为，城市化进程中，经济因素分析不是解决农村社会秩序的唯一出路，而秩序被看做社会整合的一个重要价值，适度地限制基层政权的土地处分权，增加农民集体土地用途评估权利，可以更好地平衡国家、集体、农民个体的利益。
注释：
[1] 徐坚： 《论土地属性》，载《中国土地学会 1987 年学术讨论会论文选集》1987 年第 12 期。
[2] 徐坚： 《论土地属性》，载《中国土地学会 1987 年学术讨论会论文选集》1987 年第 12 期。
[3] 刘福海、朱启臻： 《中国农村土地制度研究》，中国农业大学出版社 2006 年版，第 140 页。
[4] 刘永佶： 《农民权利论》，中国经济出版社 2007 年版，第 223 页。
[5] 李凤章： 《通过“空权利”来“反权利”集体土地所有权的本质及其变革》，载《法制与社会发展》2010 年第 5 期。
[6] 刘俊： 《中国土地法理论研究》，法律出版社 2006 版，第 146 页。
[7] 汪洪涛： 《制度经济学： 制度及制度变迁性质解释》，复旦大学出版社 2009 年版，第 20 页。
