姚洋( 2004) 对农地制度进行了综合研究。一是从农地制度地区差异的视角，对现存农地制度进行了分类; 二是提出了集体所有制存在与发展的伦理基础、村民成员权分享农地的自然属性及其生存和就业保障功能; 三是提出了农地承包经营存在的64冯涛: 深化农地市场改革的法制保障理由，即经营效益的提高，不仅有助于粮食安全，而且有助于社会稳定; 四是认为土地处置权的残缺阻碍了融资的发展; 五是提出在村庄民主没有真正建立并发挥作用时，为了防止村干部滥用权力，保留政府干预是必要的，但对于农地制度的发展，农民具有最终决定权。田传浩、贾生华( 2004) 研究了农地制度、地权稳定性与农地使用权市场发育的关系。认为，农户之间土地租入可能性的大小与农户对地权稳定性的预期高低成正比; 土地的微调可以促进农村劳动力的外出流动，增加农地使用权市场的供给;在人地矛盾紧张的地区，农地供给量的缺乏是农地使用权市场发展的主要障碍，土地调整有助于市场发育。

　　洪银兴( 2007) 对土地城乡流转产权保护作了初步研究，指出土地由农村转向城市市场中缺少有效的产权保护。他提出，农村土地对农户具有生存保障意义，对政府具有宏观调控意义; 城市范围的扩展和农民非农化的发展促进了农地的城乡流转; 土地征用在一定程度上侵蚀了农地所有者的产权收益，城乡土地市场分割造成土地流转的溢价收入更多地进入流通城市市场。因此，征用制度应当体现市场的要求。张曙光等( 2007) 研究了城市化背景下土地产权的实施和保护问题，其核心观点是国家应当放松对农地的管制。提出: 在坚持土地公有制的前提下，实现同地同价同权，打破政府对土地二级市场的垄断，促进土地流转。发展土地市场、土地交易要澄清几个认识误区: 第一，造成土地集中和两极分化; 第二，造成土地浪费; 第三，危及中国土地粮价安全。他对政府政策的完善和法律的健全提出四点建议: 一是坚持宪法，由人大常委会对“同地同权”做出解释; 二是对具体法律条文进行相应修改，基层创新已经为法理创新做了准备，比如2006 年广东省政府通过的《集体建设用地流转的规定》; 三是解决中央和地方的利益分割问题，根本途径在于建立有关土地和财产的税收制度。王利明( 2007) 研究了土地承包经营权的性质、内容、流转形式。指出土地承包经营权属于用益物权，包括占有权、使用权、收益权、自主经营权、续包权、流转权、拒绝非法收回或调整土地的权利、征收补偿权等法定权利。这些权利不得通过行政命令加以剥夺。刘传江等( 2008)对农地流转形式作了基本分类。他提出，现行法律规范之间的冲突导致农地所有权主体模糊，土地使用权的残缺影响了土地投资和收益增加，处置权的残缺增加了再次流转的成本; 农地流转的主要方向是规模经营、以社会保障换取土地保障、土地使用权或所有权股份化及其市场化。建议培育农村土地市场，扩大农地使用权主体，打破社区行政壁垒，实行跨地域经营。徐元明( 2008) 研究了土地流转中农民权益的保障机制，认为农民对集体土地终极所有权的缺损是土地利益受损的根本制度原因。

　　陈锡文( 2010) 针对当前一些地方政府制定的“两换政策”( 宅基地换楼房、承包地换社保) 的土地财政本质进行了强烈批判，认为这种做法剥夺了农民的合法财产权益，不仅无助于增加失地农民福利，反而会增加政府负担，而更为严重的是可能为社会动荡埋下隐患。李长健、罗洁( 2010) 提出，建立健全第三方力量，维护农民在土地流转中的利益。第三方力量可以发挥农民增量利益市场化的桥梁作用。

　　本文将在分析评价已有理论文献和现实制度及其实施效果的基础上，围绕农地市场建设与农民权益保护的关系展开讨论。主要研究以下几个主要问题: 第一，当前农地市场结构、运行状况及存在的突出问题; 第二，深化农地市场化改革的方向、内在机理与制度约束; 第三，健全与农地市场化发展相适应的政策与法律机制。

2 农地市场的产权基础

产权清晰是市场交易形成和发展的一个基本制度前提。目前，农村土地的集体所有制得到了宪法、村民委员会组织法、民法、物权法、土地承包法、土地管理法等法律的确认，但法定的所有权主体( 农民集体) 缺乏划一的组织形式，而是行政村或自然村村民集体( 《物权法》第60 条) 。村民委员会组织法规定: 行政村的设置由县级人民政府批准，村民会议决定集体土地的出租、发包和宅基地的使用方案。村民委员会执行村民会议的决定、管理集体资产。而自然村的设置还处于法律规范的盲区。在集体所有、承包经营的法律体制下，对于集体土地的法权关系，主要有两种认识。一是合有( 总有) 关系; 二是共有关系。“合有与共有的根本区别在于合有人构成一个团体，每个成员不能要求对合有的财产分割，只是在享有所有权人的权益上应与共同共有相同，即每个人都可享有所有的财产的收益。而共有人不65冯涛: 深化农地市场改革的法制保障仅可以直接占有共有财产，而且有权请求分割共有财产。集体财产尽管为其成员所有，但其属于集体所有，集体财产与其成员是可以分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产。”合有关系，体现的是宪法规定的“合作经济”关系。它反映农民集体内部群众之间的连带损益关系，其历史基础是农业合作化。宪法对合作经济的规定，是以根本法的形式确认国家与集体之间的财产占有关系，是国家放权的一种表现。中国土地关系发展的历史表明，农村土地合作源于“分田到户”的农民家庭所有制。

　　如果不走合作化的道路，那么土地家庭所有制就会延续到今天。按照姚洋的观点，土地集体所有的制度安排保证了农民绝对平等地占有土地，有利于分配公平和集体生存。我曾提出，仅从土地的天然性质方面来讲，集体土地完全可以按照既定村民人数进行一次性均等分配，以分田到户代替承包到户。

　　但如果这样做，那就势必打破了合作制，改变了集体所有的产权性质，恢复到家庭土地所有制。这和一些学者主张的所有权市场化没有什么区别。这不能说是一种制度进步。农地私有化的一个必然结果是土地的私人兼并和垄断，影响社会稳定。在人地矛盾尖锐的国家，这个路子很难走得通。即使我们的城镇化达到了发达国家的城市化率，农村的人地矛盾依然很大。目前，中国人均耕地约1． 4 亩，不足世界人均的40%。而土地集体所有制可以大体稳定农民对土地的长期占有，为其生存和发展提供基本保障。不论农民的数量如何增减，他们都可以依据成员权通过各种形式行使土地权利，获得土地收益。

　　农民基于特定的身份所享有的成员权是一组权利束，但最基本的当然是对农村土地的终极所有权。

　　其他权利如承包经营权都是派生的权利。目前，农地集体所有权屡遭诟病，因为客观上存在着严重的权利行使不当和违法问题，没有得到遏制，严重损害了农民的土地权益。

　　一般农地( 四荒地除外) 的承包经营是农民基于成员身份和土地承包法律制度而享有的基本经济权利。严格来讲，家庭承包经营权不是基于合同产生的债权，而是法定物权。在后农业税时代，农民获得的这种权利事实上形成了超稳定结构，类似于“家庭所有”，以至于为了“均包”而必需的农地调整很难进行。在家庭承包经营制长期不变的政策允诺之下，若没有遇到国家征收、集体公益设施建设等特殊情形，集体经济组织也不得收回发包的土地。

　　如果把一般农地的家庭承包经营权视为绝对的集体内部土地承包关系，那么通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的“四荒”( 荒山、荒沟、荒丘、荒滩)土地承包经营权则包容了集体与非农户之间建立的土地承包关系。因为土地自然性质存在差异，开垦荒地需更多的投资才能获得大体相同的收益，所以法律赋予“四荒”经营者更丰富的土地权利，如入股、抵押等( 《物权法》第133 条) 。这种权利分配的差异，显然体现了因地制宜原则。有些学者提出，农户承包经营权不具备抵押融资所需的所有权基础，或抵押融资利大于弊。的确，以分散的农户承包地作为抵押物进行融资，金融机构将承担诸多制度性和经营性风险，实现抵押权的难度较大。如法律对农户承包地用途、期限的限制，金融法对金融机构经营范围的限制。实践中也罕见金融机构接受农户承包经营权抵押融资的案例。但是，在农地向规模化经营的条件下，继续限制这种抵押的设定可能不利于解决农业产业化发展对融资的需要，也不利于金融机构根据实际情形扩大业务经营。如果设定此类抵押权，则可以比照国有土地使用权抵押制度，规定连同抵押，即连同农地地上物一起抵押。当然关键的问题还在于是否有可以利用的土地交易市场让金融机构顺利地处置抵押权。

　　准确界定并严格保护集体所有权和土地承包权及相关债权，是深化农地市场改革的产权制度基础。

　　依据宪法、物权法、农村土地承包法的规定，农村土地产权包括: ( 1) 国家对农地的征收权; ( 2) 村民集体的转让权、发包权、宅基地使用许可权、集体建设用地的出租权; ( 3) 农户的承包权及其转包权、出租权、互换权、转让权、入股权、抵押权、收益继承权;( 4) 集体经济组织外部承包人的承包权及其转让权; ( 5) 林地承包继承权; ( 6) 村民的宅基地使用权。

　　这些权利基本上满足了农业发展和农民生活的基本需要。但针对具体的产权还要区别不同情况作出限制性、扩充性或统一性的规定。如限制国家对农地的支配权，统一一般农地与四荒地的承包权等。

　　经济制度创新的基本目的是追求更高的效率。

　　农地承包经营权既是打破集体经营模式的自发式制度创新的产物，也是国家调整、规范和平衡国家与集体、国家与农民、集体与农民之间利益分配关系的制度性安排。其权利内涵随着效率和分配关系的变化66冯涛: 深化农地市场改革的法制保障而变化。在市场经济体制下，市场化、商品化、资本化是承包经营权变化发展的主要特征。

3 农地市场发展现状与存在的问题

在农地集体所有制条件下，土地市场形成的基本法定原因包括强制征收和自由交易。具体表现为: 第一，国家对集体土地( 含宅基地) 征收引致所有权转让; 第二，集体非农建设用地出租?; 第三，农地家庭承包经营及承包地的转包、互换与转让; 第四，集体经济组织外部主体以招标、拍卖、协商等方式对“四荒”农地的承包及承包地的转让、入股、抵押等;第五，宅基地使用权的严格限制转让。

　　深化农地市场改革，重在创新土地流转制度。

　　一切有利于农业生产力发展、有利于提高农民收入水平、有利于增强农业国际竞争力的产权流转方式都应当实行并予以法律保护。

　　农地征收制度反映的是公共利益优先于集体利益、农民个体利益的利益分配原则。但对纯粹公益目的如国家机关、学校、医院等基础设施建设与一般建设目的如铁路、高速公路等交通工程建设不加区分，实行大体相同的征收方式和补偿标准，则是不合理的。实践中，因公共建设工程强制征收、拆迁导致的土地纠纷案件逐渐增多。如2002 － 2009 年安徽省级行政复议案件连续7 年增长，其中近半数为土地征收和房屋拆迁案件。江苏的情况也大体相同。

　　经营性公共工程建设项目的征地，可以实行三方协商机制，采用征购方式，即政府、企业与村民集体三方协商交易价格。改变目前由政府和企业主导的征收、拆迁模式。强制征收引发的问题还不止这些。

　　有些地方政府假借公共利益之名，滥用农地征收权，将征收的农地用于工商业建设项目，获取超额地租，损害农民利益。甚至个别地方政府的负责人错误地将其作为所谓经济发展的重要手段。实际上，这是严重的违法行为。

　　对于集体非农建设用地的市场流转( 如出租) ，在工业比较发达的沿海地区、东部地区，地方政府制定了相应的法规予以保护。这种流转方式既不改变集体所有权性质，又能满足工商业发展之需，是一石双鸟的制度选择。这比政          府征收转为商业用地的模式更符合交易效率和产权保护的要求。出租的建设用地，不仅包括集体经营的企业用地，也包括家庭承包经营土地入股建设的厂房等营业性用地。这实现了从“集体所有家庭经营”到“集体所有家庭持股”的转变，实现了农业向工业、商业的转变。它的积极意义在于，突破了现行土地制度的束缚，因地制宜地盘活了集体资产，提高了农民的收入。但另一方面，股权相对稳定的收益，有强化农民对土地产权的依赖的倾向。而由于没有相应的交易市场和交易机制，股权转让还不顺利。承包经营权从农户向集体反向集中并转为非农建设用地后出租，需要防范由于工业不景气可能带来的租金收益风险。这种流转方式也需要国家法律予以明确认可。

　　农民对住宅用地( 宅基地) 无偿使用，具有福利性质。该使用权依据成员身份而自然取得，实行“一户( 自然户) 一宅和标准面积”原则。当增添自然户时，需要占用耕地补充住宅用地。但这种土地用途的转变，受到国家土地政策和《土地管理法》的严格限制，甚至导致部分成年人因没有住宅用地建房而不能成家立户的问题。因此，在承认农地集体所有制的条件下，应将该项权利还给村民集体。实践中，宅基地的规划、分配大部分是由村民委员会决定的。在村民自治不民主的地方，是由村支部书记一人决定的。依据现行法规定，宅基地流转范围仅限于自然户之间，流转方式为随同房屋赠与、转让、继承。一旦房屋出卖、出租，则无权再次取得宅基地。目前的宅基地制度，是一种封闭的制度，它阻碍了宅基地市场的形成，不利于住宅稳定、保值增值，不利于缩小城乡差距、改变二元社会结构。实践中出现的“小产权房”问题，就是制度滞后的突出表现。

　　相对于农地征收、宅基地流转的禁止和过分限制，农地承包经营权市场的发展较快。大部分地区已经建立了乡镇一级的交易服务机构、交易信息平台。但由于法律规定“四荒”以外的农地承包权不得向集体组织以外的人流转，导致跨区域的流转受到极大限制，市场范围依然狭小。这不利于社会资本对农地进行投资，实行规模经营，规避生产风险，取得较大效益。实践中，跨区域的出租已经出现，吸引了工业资本和商业资本投资农业，农民获得了稳定的增收。因此，应修正土地承包法的有关规定，鼓励、引导、监督、保护外来投资。农地承包经营权遇到的另一个现实而迫切的问题是，村委会强制农民出租承包经营的土地，以达到规模化、产业化之目的。这无异于强买强卖。农地承包经营权是农民的67冯涛: 深化农地市场改革的法制保障财产权，具有一定的独立性。只有按照市场规律，通过谈判机制，才能达到保护产权、提高交易效率的目的。

4 深化农地市场改革的法律建议

针对农地征收、宅基地流转和承包地流转存在的制度缺陷问题，根据分配正义原则，提出以下几点法律建议。

　　一是完善农地承包权、宅基地使用权的产权内容。( 1) 明确农地承包权是农民对集体财产经营所享有的一种优先权。在实行承包经营的模式下，农民有权优先承包。作为一种权利，农民可以放弃。

　　但这并不妨碍他分享集体财产经营的收益。统一“四荒”地与一般农地的承包权内容。( 2) 放松耕地的使用限制，农地承包经营者可以按照效益最大化和可持续发展原则因地制宜，选择粮食种植、养殖或果树种植。( 3) 扩大宅基地使用权的内涵。理论上对于宅基地使用权流转，有三种看法: 即自由流转、限制流转和禁止流转。参照农地承包权的权能，赋予宅基地使用权以出租权，解除对“小产权房”的限制。

　　二是根据农民意愿，采取多种补偿方式，解决承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地所有权的公益征收问题。承包经营权被征收后，如果农户不能再次从集体经济组织获得承包地，则所有补偿归农户所有，由农户支配。农户可以综合选择货币补偿、城市安置( 如居住、社保、适合的工作) 等补偿方式。

　　如果农户能够重新获得承包地，则征收补偿归集体所有。宅基地被征收的，可以参照承包地被征收的补偿情形，作出制度安排。

　　三是建立县、市两级承包经营地和宅基地交易市场平台和信息服务、登记服务、鉴证服务、审批服务体系。长期以来，农地所有权的市场化是通过征收制度间接实现的。大部分增值被政府财政和商业资本掠夺。理论上斥之为“土地财政”、“以地生财”。甚至有人认为，房地产商绑架了政府和金融机构。要彻底改变这种不良局面，就需要从农地的直接市场化着手。一方面按照国家“增减挂钩”政策和节约集约使用原则，根据农民意愿调整耕地、宅基地，进行新农村建设; 另一方面立法保护集体建设用地使用权的出租、直接转让，农民直接参与土地交易过程。对耕地转为集体非农建设用地及其转让实行审批制度，按照交易量的不同分级审批。优先满足产业振兴规划、居民保障性住房等用地需求。在当今城乡差距较大的背景下，这是缩小城乡差距，切实维护农民利益的举措。此外，适应土地规模经营的需要，鼓励、引导农户以入股形式进行土地流转，建立多种股份合作经济组织。

5 结论

深化农村土地市场改革的制度基础是以宪法土地制度为核心的土地产权法律制度体系和国家土地政策，现实条件是城乡一体化建设、土地规模经营，实现的基本途径是扩大承包经营权、宅基地使用权、集体非农建设用地使用权的内涵，建立健全市场体系和交易服务体系，变间接市场为直接市场，变政府交易为政府服务。

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