农民市民化土地财产权在城镇化过程中，农民变市民的一个关键是农村土地的处置问题，如何保障农民土地权益不受侵犯，如何改革创新、合理设计、保障进城农民“土地权益”，这是户籍制度改革成败的关键。
目前关于农民市民化进程中如何保护和实现农民的土地财产权，大多数研究是基于当前我国农村的土地所有制和承包经营制度的制度不合理性，提出应当建立新的有利于土地流转和保护农民利益的农村土地财产权利体系，落脚点基本上都是停留在农村内部生产关系的变革上，而对当前城镇化快速发展的背景下，广大农民工及其家属如何进城落户，如何在这一过程中处理好农民的土地权益问题，研究的甚少，没能从整体上研究出系统化的解决方案，尤其是没能站在城镇化的高度，研究如何促进农民向城市新市民的转变，减少城乡差距，促进城乡一体化发展。相反，地方政府的实践却走在了前面，近几年出现了以土地换社保、双放弃、两分两换为代表的实践模式。地方的改革实践既有成功之处，亦有许多约束条件限制甚至存在潜在的社会风险。
本文的研究重点在于，在目前已有的理论研究和实践探索基础上，把农民市民化进程中如何保护和实现农民的土地财产权这一主题继续深化，争取对国家加快城镇化进程、促进农民进城落户的政策制定提供一个参考的思路。
一、 土地财产权：概念及内涵
土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是中国农民最基本的劳动对象和经营基础，也是农民主要的财产形式。保护农民的财产权利，首要是保护农民的土地财产权益。
农民的土地财产权利属于物权的范畴，主要包括土地使用权、土地处分权和土地收益权。土地使用权是指按照土地的性能和用途对土地进行利用的权利，获取土地的使用价值是土地利用人的基本权利；土地处分权主要是指处置土地财产、决定土地用途的权利，它是法律赋予土地使用人转让土地使用权的权利；而土地收益权是指在土地上取得某种经济利益的权利，土地使用人可以通过土地生产、土地租赁和土地转让取得经济收入和孽息。
所以，农民土地财产权利应该定义为农民使用土地、处分土地和收益土地的权利，是指农民获取土地使用价值、处置土地财产、决定土地用途和享受土地转让收益的应有权利。土地使用权是土地财产权的基础，土地处分权是土地财产权的象征，而土地收益权则是土地财产权的实质。
土地使用权的有效流转是人口城镇化与城乡二元社会结构变革的核心和关键。目前，我国农户经营规模目前仅仅为日本的，农业劳力转移却主要是“离土不离乡”，造成城镇化中“减少农民”政策严重缺损。大量的农村劳动力开始向城市转移，形成了具有中国特色的农民工阶层。农民工具有双重的身份，在城市他们是产业工人，在农村他们又是土地的承包者。作为城市的产业工人，他们没有相应的城市户口、住房和享受同样的福利待遇、社会保障。城市的经济发展形势好时，他们进城务工，当城市的经济不景气时他们返回农村经营农业。农业规模超小，对内使粮食生产与二、三产业收入差距日益增大。基于以上原因，大部分农民工不愿意放弃土地的使用权。这样中国的农村依然徘徊在城镇化的入口处。因此，在促进农业劳动力转移的同时，逐步瓦解“离土不离乡”
对我国农村土地流转的限制已是关系到“三农”及整个国民经济健康发展的一个根本性问题。
二、农民市民化过程中的土地问题
在城市化、工业化过程中，农民本应拥有土地财产权，并且在农民的自由迁徙和社会身份转变过程中，农民应有自由处置土地财产的权利。但是，由于现行土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，却没有明确界定出集体和农户之间的权利边界，尤其是农户与集体组织之间的土地的财产权益边界更为模糊。农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的那部分土地财产价值的权利，一旦改变农村居民身份就必须无偿退出具有长期经营权的承包的土地，对具有永久使用权的私产性非常明显的宅基地也不能变卖为财产带走。这种制度安排使得大批转移在外的农村居民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营甚至抛荒，以及大量的住房闲置。大规模的“两栖型”人口流动形式和农村劳动力的非完全转移，造成国家实际上要为之配置两套土地资源，因而是对稀缺土地资源的极大浪费。
（一）土地问题的产生
由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害，其中，最主要的问题是农民土地的使用权不能有效流转，收益权不能得到有效保障，主要表现在农村土地流转受限，多数农民兼业化经营，农村宅基地及其房屋不能自由买卖，政府征地行为侵犯农民利益等。
1、土地流转短期化，规模有限，多数农民土地兼业经营，难以彻底转向非农产业。
在城镇化过程中，农民要想完成向市民化的彻底转变，首先要在职业上完成由农业向非农的转变，使大多数农民能够脱离农业生产，并在此过程中促进土地规模经营，实现农业现代化。但目前的状况是，多数农民农闲时外出打工，农忙时回乡务农；壮年劳力常年在外，老人小孩等非劳力留守农村这样一种兼业状态。由于兼业状态下，外出农民工在农忙季节回乡会打乱其正常的外出务工活动，企业可能不愿意雇佣这样的劳动力，工人本身也会丧失很多加薪或升职的机会。如果农民工要方便兼业，则只能从事时间上更灵活、收入也更低的工作，比如建筑、采掘等。兼业可能使得农户正常的人力资本积累中断，造成了农民工收入上的损失。
随着农地流转市场化进程的深入，农户兼业对农地流转的弊端逐渐显现出来，农户兼业经营现在已成为进一步推动农地流转的一块绊脚石，使土地规模经营难以实行，阻碍了农业现代化的进程。
2、宅基地流转受限，农民进城后在农村住宅和宅基地大量闲置浪费宅基地是农村建设用地的重要组成部分。农村建设用地是指农村用于建设用途的非农业用地，主要包括乡镇企业用地、宅基地、乡镇公益事业和公共事业用地，宅基地占其总量的。由于人口和土地要素流动的严格限制，宅基地长期担负着农村居民基本的生活保障功能。
世纪年代以来，随着我国市场体制改革和城市化进程的加速，大批农民进城务工、定居，而在现有宅基地政策下，宅基地属于集体所有，农民无权买卖、租赁、抵押，宅基地上的附属房屋的流转也被严格限制，导致农民进城后在农村住宅和宅基地的闲置浪费，形成了一个奇怪的现象“：城市的房子买不起，农村房子卖不掉”，已经成为我国推进城市化进程中的一个突出问题。
作为农村建设用地主体部分的农村宅基地的闲置，引发了两个严重的宏观经济问题。一是土地配置失衡。当前城市化进程中的土地紧缺和农村宅基地闲置并存，土地资源在我国推进工业化和加速城市化的进程中并没有从统筹城乡的整体战略上得到合理的配置。二是资产收益失衡。农村宅基地的闲置导致农民在参与城市化进程中收入结构中财产性收入的匮乏。当前城乡居民收入差距日益拉大的一个重要根源是城市居民拥有各种财产性收入，而流入城市的农民则缺乏必要的财产性收益。农村宅基地及房产是农村居民最为重要的一项资产。在当前大力推进城市化和农民市民化的过程中，农村宅基地闲置问题如果被忽略，不仅会影响土地资产流动性和配置效率，而且影响宅基地使用者能否获得合理的财产性收入。
由此，我们可以得到如下结论：宅基地的保障功能已经弱化，资产功能正在增强。农民在城市化的推动下，已经逐渐成为城市居民，由职业和身份改变所引发的居住场所也已经发生变化。长期以来农村宅基地作为固定居所的保障功能弱化，其已经不能适应市场经济条件下职业和身份变更的需要。而进入城市的农民在宅基地保障功能弱化的同时，对宅基地使用权流动性等相应的资产性功能的需求增加了。市场经济背景下，农民在城市化后，目前所有解决的关键问题是宅基地资产形态的货币化问题。而长期计划经济时期形成的宅基地使用权的凝固化，如同股票等证券资产的非流通性一样，土地财产权利的凝固化导致城市地价房价攀升的同时，数额巨大的农村宅基地资源不能得到资产变现，农民宅基地的持有成本即机会成本不断增加，土地使用权人的资产性收益不能得到实现。
3、政府垄断土地一级市场，征地目标泛化，补偿标准过低，农民缺少利益表达权随着城镇化、工业化进程的加速，大量农村集体所有的土地通过土地征用转变为城市国有土地，从农业部门转移到非农业部门。农村土地征用范围和数量不断扩大，征地制度也在不断完善。但农民在征地过程中的弱势地位没有得到根本改变。从理论上讲，征地过程实际上是政府购买农村集体土地所有权的过程，它是一种交易行为，只有在双方自愿的基础上形成的交易价格才是合理的，才能实现供求双方的交易剩余最大化。由于农民土地产权的不完整，实际上形成一种政府垄断土地市场的交易价格。农民在土地价格形成中并没有太多的发言权，只是垄断价格的被动接受者。制度缺陷客观上造成了农民土地财产并没有得到有效保护，也没有获得应当享有的土地增值收益。
从实际操作来看，现行的征地制度缺陷主要表现在两个方面：（1）公共利益界定的模糊性。由于现行征地范围既没有明确的、罗列式的具体规定，也没有法律明确的机关界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被扩大和滥用的现象。在现实的理解和使用中，公共利益成为了一个可以容纳任何虚假和贪婪的“筐”：只要冠之以公共利益之名就可以蛮横地征地，刻薄地补偿。农民在各种“公共利益”面前，往往缺少话语权。（2）土地征用补偿标准不合理。现行的产值倍数法以及正在推广的征地区片综合地价法都是政府主导确定补偿的具体标准，这些补偿标准往往是不合理的。
（二）土地问题的根源：土地产权及其交易制度
现代经济学认为，所谓产权，是指有关某种资源的一切权利总称，主要包括所有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权。清晰明了的土地权属，是保护广大土地权利人的合法权益的基本环节，科学的土地产权管理不但可以促进社会的和谐与稳定，也能推动经济的又好又快发展。但就目前来看，农地权属不清晰，权能缺失，农民进城入户过程中土地没有作为农民的基本财产权得到充分尊重和保障。
1、集体土地所有权主体不清问题。产权明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流动的前提和基础。随着出让土地经营权所得的收益不断提高，由此所引起的集体与农户相互争夺土地经营权的情况也越来越突出。大多数学者都提到了中国集体土地产权主体不清的问题。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》等重要法律中都有明确规定。但“集体”指哪一级，法律规定较为含糊。土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整；和土地所有权主体多元化，导致所有权主体缺位，所有权代表模糊，农地产权结构不合理，层次不清，关系不顺；另外土地财产的性质不明确，土地产权没有固化在农民手中，导致土地流转的内生机制不成熟。
2、土地产权的权能残缺不全。如上所述，各级政府通常以“国家”的名义取代“集体”而成为事实上的所有权主体，这必然造成土地产权的权能残缺不全，这突出表现在以下几个方面：第一，土地使用权的排他性受到限制，时至今日，许多地方政府仍采取行政手段干预农民的土地使用选择权。第一，土地收益的独享权受到侵蚀，所谓“交够国家的，留足集体的，余下都是自己的”特别合约，实际上为各级政府侵蚀农民土地使用收益的独享权设置了可以利用的借口，农民负担也由此产生。第二，土地的转让权实际上掌握在政府手中，一是农用地转为非农用地，必须先由国家征用为国有土地后才能进入市场，各级政府以“国家”的名义实施，农民集体只获得征地补偿费，而征地补偿费不是由市场形成的土地价格；二是承包地在农户之间的转让，虽说现行法律是允许的，但具体办法由政府规定，实质上并不是农户之间的市场化合约。
3、土地承包经营权的法律属性问题。学界对土地承包经营权性质的确定主要集中在物权说和债权说两种。物权是指权利人在法定的范围内直接支配一定的物，并排斥他人干涉的权利，是绝对权、支配权。债权是指债权人享有的请求债务人为特定行为的权利，无排他性。而不管是持物权说还是债权说的学者，都能从现有的政策和法律中找到依据。也有学者指出，土地承包经营权无论是按物权还是按债权来界定，都存在局限性。因为如果按债权处理，农户与集体的关系就是承包合同，集体有干预农户生产经营的过多权利，不利于维持农户的生产积极性和土地承包经营权的流转。但如果片面强化土地承包经营权，集体土地所有权即成“空壳”，从而动摇了农地集体所有的性质。而且社区将不能有效地调整土地，不利于农村社会稳定。农地土地产权制度安排不尽合理，土地产权制度缺乏有效的法律保障，到目前为止，还没有出台农村集体土地转让与处置的具体法规。农地的转让难以合法地进行。
总之，目前的土地产权制度是一种不平等的、不合理的产权设置，它既不符合基本的经济规律，也不符合和谐社会的基本要求，在农地缺乏自我保护机制的条件下，农地受到城市化的过分压制也就不可避免。因此，可以说土地产权不清是土地管理问题的根源所在。
农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民的土地使用权、处分权和收益权的有效运用，导致农民经营土地权利的贫困。在征地和非法圈地中，农户的土地产权遭到了无情的剥夺与侵犯，农民们不仅难以保障自己的土地使用权、占有权，更无法维护自己应有的对土地的处分权和收益权。
农户转让土地的权利也受到法律限制，制约了农民转营其他行业或迁居进城的机会。在东南沿海工商业比较发达的地区，农村居民另有谋生途径，往往没有足够的精力从事农业生产，但还是要承担由土地带来的税费，因此土地已成为负担。尽管《土地承包法》
允许土地流转，但目前农村土地所有权虚拟的问题并未解决，而且土地的最终处分权仍然为政府及其代理机构所控制。所以，农民的承包地能否自由和公平地流转，显然面临相当多的障碍。
《土地承包法》虽然规定“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，但同时又规定“，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。这样的制度限制要求农民进城时必须无偿地放弃承包地，这样就使进城农民以往在土地上的投资无法通过土地买卖收回，也令尚未进城的农民失去在土地上投资的兴趣。更重要的是，这一限制实际上是对进城农民土地流转权利实行不公平的剥夺，结果是他们一旦进城就成为名副其实的无产者，甚至可能沦为城市贫民。这样的规定事实上阻碍了农村居民进城谋生。
三、农民市民化过程中保护和实现土地财产权的制度需求
依法保障农民的土地承包权利和宅基地用益物权是农民的基本财产权利“，家中有地，进退有据”，即使农民进城定居，也不能“一步到位”地强行要求农民放弃。农民市民化是一个长期过程。在这个过程中，既要创造条件，让农民在城镇安居乐业；又要允许农民暂时享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。
（一）稳步推进农村产权制度改革，根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题
赋予农民具有物权性质的土地产权是保护其土地财产和获得财产性收入的基础条件。首先，必须重新界定农村集体土地的所有权主体。在市场经济条件下，集体土地所有权必须具备法人资格，村民小组仅为村委会的下级自治组织，不能作为集体经济组织法人存在，农村集体组织主体理应确定为行政村农民集体，由具有法人资格、并行使集体土地处置权的村委会行使集体土地所有权权能。其次，明确土地产权主体的权利和义务，界定所有权主体和行政主体的职能边界。
完善农村土地登记发证制度，向农民统一颁发土地使用权证号，农民宅基地与地上建筑物应发给房地产所有权证。农民宅基地置换的房地产开发经营土地不属于招投标的范围，应拆一还一、并发给房地产产权证，使其真正成为有处置权的所有权人。再次，根据一定规则对集体成员的边界予以确定，具体可采取全体成员投票方式确认这一规则。最后，鉴于承包经营权己经成为一种新的物权，加紧制定和完善《物权法》和《民法典》，建立健全保护城乡居民不动产权益的法律体系。①
（二）探索实现农村土地流转的有效机制和办法，大力发展农村土地股份合作制，实现农民“持股进城”
在抓好农村土地实测、确权颁证后，下一步要特别重视促进农村土地资源向土地资本的转变。要深入研究和制定农村产权流转的配套政策，将农户的土地承包经营权进行更多的细化，赋予农民土地抵押权、继承权、租赁权以及部分土地发展权。必须尽快建立和完善农村土地市场，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用。除国家征地外，对土地承包经营权的转让、非农用地的出租、入股、抵押、宅基地的处分等，必须建立完善的土地交易制度，使之交易顺畅，提高土地资源配置效益与效率。充分发挥农村资源优势，努力搭建政府主导、农民主体、市场化运作的农村发展平台，进一步激活城乡各类发展要素，加快农村资源资本化进程，真正实现土地可持续利用、产业可持续发展、农民可持续增收。努力促进农村资源、市场资本、企业团队的有机结合，积极引导农民和农村集体经济股份合作社将农村资源以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式与市场对接，以市场化的手段加快城乡基础设施及公共服务配套建设，以此推动农民生产生活方式的转变，实现土地资本化、居住城镇化、农民收入多元化。同时，要加快村级综合改革，通过对集体经济组织股份制改造，土地量化为股权均等分给农民，大力发展土地股份合作社、股份制公司等新型集体经济组织，实现农民“持股进城”。
（三）开展农村集体建设用地直接入市试点，完善征地补偿机制
第一，要明确界定公共利益用地范围，并将政府征地权的行使范围真正限定在“公共利益”的范畴，以遏制假借公共利益之名侵犯集体土地所有权的企图。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定盈利性目的用地不得征收。第二，打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。修改现行土地管理法律、法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的前提下可以转为非农建设用地，也可以自由流转以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。在城市规划范围内征用农民集体土地时，建议给被征地的农村集体经济组织按一定比例预留部分建设用地，由其建造标准厂房、铺面等出租；对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，建议在符合规划的前提下，允许农民长期使用、受益；对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，建议分配一定比例的建设用地指标给农民集体。第三，完善土地征收补偿办法。把“尊重农民的土地物权”作为征地制度改革政策设计的首要价值取向。开展留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置模式。在此基础上，建立基于市场价格的征地补偿标准体系。②
（四）建立城乡统一的新型户籍管理制度，探索农村闲置宅基地的处置办法
实行城乡统一的户口登记制度。取消农业户口、非农业户口性质划分，按照公民经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。深入研究原来依附在户籍制度上的各项配套政策，加快推进劳动就业、社会保障、土地承包、计划生育等相关政策与户籍制度改革的配套衔接，建立起新的管理体制和运行机制，逐步剥离附着于户籍上的各种社会权利。
进一步放宽城镇落户条件。实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制，凡符合条件的申请人，准予其户口迁移至经常居住地落户。准入条件以农民工的经济状况、本地就业年限、本地社保缴纳状况作为考察重点，同时，充分尊重和保障农民在原户籍地的土地财产权利。土地、房屋等财产的处置变现在坚持农村基本经营制度的前提下，由农民自己按照市场化办法来决定和操作，鼓励农民“持股进城”。
探索农村进城落户家庭闲置宅基地的处置办法。鼓励进城人员退宅还耕，若宅基地和房屋无法转让给集体其他成员或进行出租，可建立激励制度，根据有偿自愿的原则，鼓励进城人员退宅还耕，增加的集体建设用地指标量化入股进入村集体建设用地指标库，上市交易时，宅基地退出家庭可按股取得土地转让收入。或建立农村宅基地退出补偿机制，对已或将在城镇购置商品房定居并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，从耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发等收益中，按其退出的宅基地面积给予奖励。③在统筹城乡发展的前提下，还可以采取土地换社保、提供就业培训、给予住房补贴、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，或按其退出的宅基地面积给予一次性货币补偿或养老生活补助，鼓励农民自愿退出宅基地。农民放弃宅基地后，不影响其原作为农民身份享有的政策待遇。复耕后的宅基地归村集体经济组织所有。注释：
①王小映：《全面保护农民的土地财产权益》，《中国农村经济》，2003年第10期，第16页。
②夏宁、夏锋：《农民土地财产性收入的制度障碍与改革路径》，《农业经济问题》，2008年第11期，第70页。
③易冰源、谭丰华、刘芳：《农民进城视角下的闲置宅基地处理研究》，《中国农村小康科技》,2010年第9期，第9页
参考文献：
①刘永湘：《中国农村集体土地产权研究综述》，《国土经济》，2003年第1期。
②高慧琼、吴群、郭玉燕：《农村土地承包法>与农民土地财产保护现状》，《广东土地科学》，2004年第5期。③王春平、高云、彭静：《土地财产权利制衡土地行政权力》，《农业经济》，2005年第10期。
④黄韬：《论农村土地集体产权资本化流转》，《农村经济》，2008年第3期。
⑤罗叶：《论中国特色农村土地产权制度》，《当代经济研究》，2009年第6期。
⑥孙春燕：《土地产权制度创新：全面保护农民的土地财产权益》，《江南论坛》，2005年第5期。
⑦刘金海、宁玲玲：《土地承包经营权农民的财产权利》，《经济体制改革》，2003年第6期。
⑧洪朝辉：《论中国农民土地财产权利的贫困》，《当代中国研究》，2004年第4期。
⑨陈家泽：《土地资本化的制度障碍与改革路径》，《财经科学》，2008年第3期。
