自 20 世纪 80 年代开始，家庭联产承包责任制拉开了中国农村改革的序幕，原有的计划经济体制被打破，人民公社制度随之解体，乡村改革迈向了一条从“统治”到“治理”的发展道路，治理主体随之出现多元化[1]，乡村社会也呈现出从力治秩序向法治秩序转化的中间阶段――“多元混合秩序”[2]。面对乡村社会的改革，党和政府首先尝试“村民自治”的管理方式，引导村民“自我管理、自我教育、自我服务”，对村民自己的组织进行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，这种政策导入的积极意义是使原有的利益一元化的格局被打破“，原有的一元化意识形态也随经济制度的变化趋于瓦解。分户经营的经济制度和逐步渗入农村的市场因素，促使村庄开始发生深刻的经济社会分化，新的结构因素大量产生并承担新的功能”[3]。消极意义是出现了“跨越中的艰难”[4]，出现了乡镇政府、村级组织、村庄精英、村民个体等利益主体的多元分化与矛盾冲突。因此，解决多元利益的矛盾冲突，对于实现乡村“善治”的目标就具有根本性的现实意义。

一、多元利益冲突在“乡域政治”中的利益纠结

“在目前有关乡村政治的研究中，基层政权－村级组织－农民的三重互动仍然是一个很有影响的概化分析模式”[5](P605)。因而，在乡村治理的进程中，利益冲突的主体主要为乡镇政府、村级组织、村庄精英和普通村民之间相互依赖又彼此对立，构成了多方利益之间的矛盾纠结。

1. 乡镇政府与村级组织、村民个体之间的利益纠结在计划经济时期的中国农村，国家权力渗透到乡村的每个角落并深深地影响着每一位农民的命运，人民公社作为“国家权力的代言人”庄严地存在于农村社会，它既要完成国家规定的政治和经济任务，还要完成对广大农民的信念固守，绝不允许个人利益与国家和集体利益之间出现对立，因为那是一个同质而“肃静”的社会。

改革开放后，我国的乡镇政府成了“上传下达”最末端的政权组织，虽然它们仍然可以依据《村民委员会组织法》的规定形成乡镇政府与村民委员会“指导与被指导”的关系，但事实上乡镇政府的角色定位“逐渐从‘代理型政权经营者’转变为‘谋利型政权经营者’”[6]。作为谋利型政权经营者，乡镇政府在协调自身与村级组织之间的利益关系时，可以利用执政党组织网络的资源优势，把来自县级政府的压力指标向村级组织分解，规避自己的责任；同时通过推行“村财乡管”制度来控制村庄的经济大权；并且决定将村干部的报酬纳入工资定额，统筹村干部退休金及人身保险金来笼络村庄的“体制精英”。除此之外，乡镇行政还可以动用公安、司法、行政以及村级党组织系统等各方面的力量来实现自己的利益目标。于是乡镇政府在协调自身与村级组织之间的利益关系时，总是处于强势地位。同时，乡镇政府自主责任的不断增大和自主权力的日益萎缩，使一些干部们也不得不开始积极地为谋求组织利益和个人利益而努力运作，其行为特征表现出“赢利型经纪人”[7](P66)的明显倾向：在权力运作过程中，一些乡镇政府越来越把自身的利益存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性，基层政权变成了自己利益的代表。乡镇运行出现了“目标替代”现象，自利性目标在一定程度上甚至取代了公共目标，为公众目标工作演变成为自己工作，乡镇政府处理问题的角度、方法和重心都悄然地发生了变化。因经济的无力化而消极淡漠公共目标，而且越是公共性强

的领域，政府的赢利性色彩越浓厚。这样，乡镇政府一方面仍作为“国家权力的代言人”，运用国家赋予的权力，推行法律和政策所倡导的内容，教化村民遵照政府的精神维护组织的利益，但“政策与民俗”的现实矛盾又必然造成组织利益与个人利益、社会整体利益与局部私人利益的矛盾纠结；另一方面，乡镇官员以“国家名义”尽可能地谋求自身利益的最大化，把以公权谋私利的行为变得正常而“合法”，由此产生出乡镇政府与广大村民之间利益冲突的加剧。特别是现行乡镇的管理体制，突出的政绩往往成为考察官员升迁的重要标准之一。因此，为了免受处分或更快提升，常常出现“不顾当地经济社会发展的实际情况，盲目上项目搞政绩工程甚至中饱私囊”[8]的情况，这也就不可避免地促成了乡镇政府与村民之间的利益冲突。

2. 村庄精英与普通村民之间的利益纠结

贺雪峰、仝志辉等人认为：“依据拥有权力的形式和响力的来源，可以将当前中国村庄权力结构的人格化代表做三层分析，他们分别为体制精英，即掌握着村庄正式权力资源的村组干部；非体制精英，即在村庄有一定政治社会影响力的村民；普通的无政治的村民，即在村庄无政治社会影响力，但有潜在的参与集体行动能力的一般村民。”[3]在 20世纪以前的中国村级权力结构中，村庄精英没有体制精英与非体制精英之间的区分，对村庄的管理主要是由那些没有正式职位和上级授权、也不经由村民选举，而是由村庄自然产生的领袖人物（如宗族头人、宗教领袖、乡村士绅等）来完成的，即便是有正式的保甲、里甲组织存在，其负责人也与乡村民间精英关系密切，他们并无什么权威，是职役制度的产物[9]。

自 20 世纪 50 年代以来，为加强国家对基层农村社会的管理，重构农村基层组织结构成为当时政府的必然选择，村庄体制精英由此而生并出现了体制精英与非体制精英的分化。在 1958 年以后的人民公社体制下，强有力的意识形态压力和政社合一的组织形态，使得村庄几乎所有权力都被掌握在体制精英手中。

但在改革开放之后，体制精英、非体制精英与普通村民三者的关系变得错综复杂―――相互依赖、相互影响、相互纠结。当三者在村庄利益中发生互动时，这种互动是融合了水平的资源差异和垂直的等级差异的互动，是以支配－服从关系为主，但也渗透着交换－互惠关系的互动。一方面，非体制精英的存在增加了村级权力运行的层次，进而增加了村级权力运行的复杂性；另一方面，他们的存在也增加了“村级权力合法性”生成的可能性。非体制精英不仅是村级权力合法性生成的必经环节，也是当前村级权力合法性再生产的组成部分。体制精英与非体制精英的互动，成为村级权力合法性建构中最关键的环节。

落实到“乡政村治”格局中的体制精英与非体制精英和普通村民的关系来说，村民委员会是依据《村民委员会组织法》规定产生的村治主体，村干部等治理精英是权力资源的拥有者，他们作为村庄“代理人”通过为村民谋利益的方式，来维护《村民委员会组织法》的正义性，因而村干部与村民之间构成了村庄的“利益共同体”。但现实表象却是―――乡镇政府通过党委的控制实际上控制了村委会，村委会的村庄自治被覆盖于乡镇政府的领导之下，特别是在税费改革之后，村干部的报酬来自于乡镇财政划拨，这就使“自治主体”的人事、财政等大权均被上级牢牢地控制，乡镇成了村干部真正的“委托人”。在乡镇政府对村委会的“压力型体制”下，村民－村干部自然生成的利益链条逐渐被溶化，乡镇－村干部之间的权力压制关系反而被强化，乡镇与村干部构成了实质上的“利益共同体”。这在某种意义上说明，村庄精英的角色“异化”使村委会间接地变成了另一个“乡镇政府”，村庄的自治也就变成了有形式而无内容的另一种“统治”方式。

村民生活在特定的村庄界域之内，管理村庄事务的村级组织虽由他们选举产生，但由于国家权力渗透程序的强大形塑，他们的选举一旦完毕，村级权威式决策体系就开始对村民的权利和利益产生影响。因而在一定意义上，他们的权利和利益基本上是由村干部决定和协调的。在村级实务的运行中，涉及利益协调的事情通常有两类：一是完成计划生育指标等上级直接下派的压力型任务；二是村集体自有资源的处理和分配，如土地使用权的转让、宅基地的审批、企业的承包等。在这两类性质各异的利益协调中，村干部通常有两种取向：一是对压力型任务以上级的偏好为标尺；二是对于村集体的自有资源以自身利益偏好为准。在利益协调过程中，村干部或借用国家权威，或采取一系列管理技巧，把村民置于被动的地位，从而使利益协调和分配朝着最有利于自身优化的方向发展。从总体上看，凭借自身与权力的紧密关系和在村内的强势地位，辅之以策略技巧的运用，村干部基本上把持了村庄利益协调的主导权和决定权。

即使是取消农业税后，以“新农村建设”名义进行的牟利仍成为村庄精英的新方式。吕世辰教授等人在山西做的调查表明：有近 40%的被调查对象认为在村庄精英们身上都存在上述的问题[10]。并且，乡镇企业主、私营企业家等经济精英，要想利用村级资源获取经济利益就必须获得村委会的认可，所以这些非体制精英们，也纷纷通过村级选举的方式跨进体制精英的行列，来保证自己能够得到经济利益与权力手段的双重资源。而在这种情况下，毫无优势可言的个体村民的利益就难以获得真正的保障，因此，村庄精英与普通村民之间的利益纠结就难以避免

二、原有多元利益冲突化解机制的客观缺陷

在上述多元利益之间的矛盾纠结中，村民个体无疑处于非常弱势的地位。但是，如果广大村民在利益的博弈过程中总是成为“失败者”而沦落为无可奈何的社会弱者，他们在体制内的利益诉求长期被忽视，那么在现实中越级上访、暴力对抗等体制外的利益表达就可能成为他们谋求利益的常态途径，这一定会影响到整个基层社会的秩序稳定。因此，政府选择了制度化的利益冲突解决机制―――即直接选举制度、政府信访制度、人民调解制度、司法诉讼制度等，来防止利益矛盾和社会矛盾以非常规的方式出现。然而，这些制度并未发挥有效的表达利益诉求、解决利益冲突的作用，原因在于这些机制本身结构的局限性。

1. 现行利益冲突化解机制所表现出的行政化倾向多元利益冲突的重要原因之一就是一方主体凭借权力资源和博弈的优势地位侵害了另一方的合法利益。因此，化解冲突的主体选择最好是第三方，它可以保证评判的相对公正性。但现在运行的调解机构却并非如此，如信访机构本就属于政府的组织，它所代表的利益主体当然是政府，如果让它去解决村民与政府之间的利益矛盾，这就违背了法治社会的重要治理原则―――“禁止自己做自己的法官”。所以，往往在公权力侵犯私权利的情况下，村民的诉求很难通过信访途径获得公正的解决，反倒是权力和利益拥有者的相互袒护和责任推诿。这一现象在人民调解制度中也同时存在，因为许多人民调解组织的成员，甚至组织内的领导者都是由政府权力的拥有者来担任。据人民网报道的消息证实，在江苏省南通市“，县、乡两级社会矛盾纠纷调处中心主任均由同级党委分管政法工作的副书记兼任，与当前社会矛盾关系密切的综治、司法、信访、公安、城建、农经、计生、土管、工商、税务等 20 多个部门均为调处中心成员单位”[11]。这一事实表明，政府集运动员和裁判员职务于一身，自己监督和管理自己，那么，这样的化解机制的效果就可想而知。

在我国司法体制难以独立运作的大背景下，基层司法行政化现象也很严重。首先是人事的行政化。基层法院一般在院长之下设立数名分管刑事、民事和行政案件的副院长，他们直接领导甚至直接参与案件的判决。特别是一些有“影响”的案件，当事人往往直接找院长、分管副院长来帮忙，而院长、分管副院长也往往会亲自去过问那些案件的处理，于是，法官处理案件时就需要考虑院长们的意见了[12]。其次是管法官的“婆婆”太多。法官之上有审判长、副庭长、庭长、副院长、院长等领导，级别较高的法官更有较大的案件决定权，普通法官事实上处于程序操作员、事实调查员的地位。再次是由于基层法院的财政拨款是由上级政府决定，在涉及乡镇政府的诉讼过程中，由于司法缺少独立性就难以公正审判，而且公检法常常在政法委组织下分工合作、共同行动，成为维护政府利益的执法工具。因此，基层法院的行政化困境，使司法权无法成为乡镇政府及村委会利益纠纷的有效制约力量，因而也就难以化解他们之间的利益冲突。

2. 现行利益冲突解决机制的非法治化困境。现行多元利益冲突解决机制在“权大于法”的乡土社会中，不可避免地存在着非法治化的困境。《村民委员会组织法》所制定的直接选举制度，为广大村民的利益诉求提供了一种制度维护和愿望表达的平台。但是，村民选举又很容易受到乡镇政府的控制，甚至暗中绕过法律程序以直接或间接的方式任命村干部。因此，村民对直接选举村干部的积极性并不高，甚至表现出选谁都“无所谓”的消极态度。而基层法院在审判案件的过程中，特别是在审理涉及诉讼村委会等权力主体的案件时，经常存在严重违反法治原则的现象。据姜振业对某村一起村委会欠款案的考证，审理案件的法官显然是受到外力的干扰，案件的处理就是“按照王某（即党委书记）的意见拖而不办”[13](P185)。客观地说这一案件可能仅仅是一个个案，但它反映了基层法院处理案件时的常规方式。另外，基层法院的审判方式也未能遵循“程序正义”的原则―――经过法庭调查、法庭辩论、法庭合议的程序进行，相反，炕上法庭、田间法庭大为流行。这种审判方式虽然对解决普通的民事纠纷具有高效率、低成本的特点，但是，这种连最基本合法程序都难以保证的司法审判模式，对于牵制过于强大的地方政府权力，维护司法的权威性，以及解决多元利益之间的问题冲突却并不是最佳的方法选择。

三、构建化解多元利益冲突的法治机制

随着过去那种乡村与国家之间单一纵向利益冲突的逐步分解，纵向与横向间多元利益冲突将逐渐成为现实乡村秩序构建必须直面的首要问题。如果国家不对此进行有效引导，而是放手让乡村社会在村民自治的轨道上进行多向的利益博弈，极有可能对“乡域政治”产生负面影响，强势者占据优势地位，弱势者的利益受到侵犯，导致他们之间的矛盾日益尖锐，社会的不安定因素就会被逐渐放大。要解决这些问题，政府必须正确认识乡村场域的利益冲突与矛盾，一方面让多元的利益主体进行充分博弈；另一方面确保博弈在公平、公正的前提下进行。只有这样才有可能真正催生一套基于乡村社会发展现状的、内生的规则体系，才能使乡村社会在内生秩序中实现稳步发展。

而现行制度上的客观缺陷，在一定时期内难以达到有效均衡多元利益的目的，所以，寻求化解冲突的新路径就成了乡村法制建设的当务之急。一是改变村民和干部们“民俗化”思维的“惯习”，加强“以法治乡”的“养成教育”；二是完善乡镇政府由“权力型”向“法治型”的转化；三是强

化基层法院由司法行政化向司法独立化的转化。

1. 加强“以法治乡”理念的养成教育

“法治”理念的基本要素是：“（1）权者没有肆意的权力，也不能有追溯性的法律修改以惩罚某人之权；（2）没有人能凌驾法律之上；（3） 法庭是维护个人利益的最后一道防线。”[14]所以，法治最基本的任务是一要制定良好的法律，二是这种法律得到普遍的服从。

现代“法治”的意义就在于既能充分地利用国家权力促进和保障公民权利，又能防止国家权力的滥用和腐败，保证国家机关和公职人员正确行使权力，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。社会主义法治防止权力滥用和保证权力正确行使的基本措施，就是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、监督有力的权力运行机制，把决策、执行等环节的权力全部纳入监督制约机制之中，保证权力沿着制度化、法律化的轨道运行。任何权力如果不受监督和制约就必然导致滥用和腐败，实行法治就是要对国家权力进行有效的监督和制约，防止国家权力的异化。

随着我国乡村市场经济的发展、社会结构的变动、利益关系的多元化，社会公平问题日益凸显出来。高度重视、科学分析、正确解决在我国乡村出现的这些问题，对于保持基层社会的稳定与和谐，减少社会风险和动荡具有非常重要的意义。任何社会的国家机关及其公职人员都要求有一定的权威，而法治社会的政府权威是置于法律权威之下的权威。我国宪法第五条对法律权威的基本要求做了明确的规定“：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”因此“，乡域政治”也必须放在“法治”理念的指导下进行，特别是要加强对基层干部和广大村民进行社会主义法制建设的养成教育，改变“民俗化”的思维“惯习”，逐渐养成“以法治乡”的行为理念，用制度化和法制化的管理规则来实施乡村治理。只有当“以法治乡”的理念成为广大村民和干部的习惯时，社会主义的法制建设才能真正地收到实效。

2. 促进乡镇政府由“权力型”向“法治型”转化

《村民委员会组织法》第三条规定“：中国共产党在农村的基层组织，按照《中国共产党章程》进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”第四条规定“：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[15](P3)从《村民委员会组织法》的规定中可以明确：乡镇政府对村委会的权力界限―――指导、支持和帮助，村民委员会对乡镇政府开展的工作进行协助，二者之间不是上下级的领导与被领导关系。但是，这样的规定其实是笼而统之的，因为党又规定了乡镇党委对村党支部的领导隶属关系，这两种相互矛盾规定的结果便是乡镇政府角色定位所出现的偏差，乡镇党委对村委会的权力型统治仍是其运作的主要逻辑。所以，在法律与政策层面上就表现出二者关系的互掐。为了明晰基层治理的管理秩序，就必须构建乡村治理的新路径：一方面要承认乡镇政府的利益主体地位，明晰乡镇政府的具体职能与权力边界，使乡镇政府在法律的范围内谋求利益；另一方面，要让村委会的人事、财政真正独立于乡镇政府，打破村委会成为乡镇政府“附属机构”的现状，改变“乡镇－村委会利益共同体”的局面。其次，乡镇党委对村级党支部的关系应该合乎法治理念的要求，更多地进行思想上与政治上的指导，而不应当过多干预村庄的人事、财政等村民自治领域范围内的事务，真正实现乡镇政府由权力型政府向法治型政府的转化。

3.推进基层法院由司法行政化向司法独立化的转化

人们选择司法程序解决利益冲突的原因，是司法的独立性与程序的公正性在大多数情况下能够保障结果的实质正义。但作为多元利益冲突的弱势一方的村民个体却普遍存在“厌讼”情结，因为司法的行政化让“民告官”的诉讼几乎没有胜算可能，再加上诉讼成本和效率等问题也使得村民更愿意寻求政府的帮助或者其他体制外的途径去解决问题。从某种程度上说，多元利益冲突的发生根源在于国家权力，特别是乡镇政府所代表的行政权的不受约束与肆意妄为，而作为立法、司法、行政三大权力之一的司法权力应成为行政权实施的有效制约力量。基层法院要在乡村治理过程中有所作为，就必须保障最低程度的程序正义―――司法独立，这一原则有赖于司法体系，甚至整个权力体系的整体变革。只有改变司法官僚化的人事制度以及法官报酬政府控制的财政制度，才能为司法独立提供坚的客观基础。另外，程序化的司法制度还要求完善的法律服务体系与它对应，然而我国农村的法律服务现状却并不具备相应的条件，农村地区当事人寻求律师法律服务相对困难，律师服务在广大农村还不够深入。因此，改革现行基层法律服务制度，打破律师服务的城乡二元结构，以较低的成本实现乡村法律服务体系的建构，将是引导多元利益冲突解决机制走向法治化的重要环节。

总之，乡村治理的法治化必将成为当今乡村工作的重要而艰巨的任务。

注释：

[1]唐绍洪，刘屹.从“统治”到“治理”：我国农村政治体制改革的轨迹嬗变[J].社会主义研究，2010，（2）.

[2]刘作翔.转型时期的中国社会秩序结构及其模式选择―――兼对当代中园社会秩序结构论点的学术介评[J].法学评论，1998，（5）.

[3]仝志辉，贺雪峰.村庄权力结构的三层分析―――兼论选举后村级权力的合法性[J].中国社会科学，2002，（1）.

[4]吴重庆，贺雪峰主编.直选与自治―――当代中国农村政治生活[M].广州：羊城晚报出版社，2003.

[5]吴毅.小镇喧嚣―――一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].北京：生活・读书・新知 三联书店，2007.

[6]杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”―――向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002，（1）.

[7]杜赞奇.文化、权力与国家：1900～1942 年的华北农村[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，1984.

[8]郭云春，刘梅芳.利益博弈下的乡村治理―――透视村民自治的新视角[J].社会，2003，（2）.

[9]赵秀玲.中国乡里制度[M].北京：社会科学文献出版社，1998.

[10]吕世辰，胡宇霞.农村精英及其社会影响初探[J].山西师范大学学报，2003，（1）.

[11]奚彬.江苏社会矛盾大调解机制一年调处纠纷 29 万起[EB/OL].http://www.cctv.com/news/society/20050113/100778.shtml，2005－01－13.

[12]李富金.基层法院的司法管理体制改革[J].华东政法学院学报，2005，（1）.

[13]王晨光.农村法制现状[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[14]法治理念[EB/OL].http://baike.baidu.com.

[15]中华人民共和国村民委员会组织法[M].北京：法律出版社，2002.