【摘要】闲置土地是一个具有特定含义的概念。立法缺失致使闲置土地处置陷入困境，必须科学认定和处置“协议地”闲置问题，妥善安排闲置土地复垦事宜。要按照《闲置土地处置办法》的规定，处理土地 “批而不用”的闲置问题，对长期闲置的土地必须收回土地使用权，建议立法设立闲置土地发展权。

【关键词】闲置土地；土地复垦；收回土地使用权；闲置土地发展权

一

闲置土地是一个具有特定含义的概念。土地空闲与闲置土地是两个本意完全不同的概念。在这里“土地空闲”从物理形态上看，是指土地暂时处于没有被人类使用的状态，如在土地分类中的未利用地，或实行轮作制正处于轮歇状态的农用地，以及政府储备土地中没有被临时利用的土地等。“闲置土地”是指依法依规应当利用而未被利用或未有效利用的土地状态。也就是说，土地空闲不等于土地闲置。根据《中华人民共和国土地管理法》第37 条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第25 条以及国土资源部1999 年4 月26 日颁布的《闲置土地处理办法》第2 条规定，法律意义上的闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，没有经原批准用地的人民政府同意，未能及时按照批准的或土地使用权出让合同约定的用途加以利用，或土地利用率未达到规定的要求，致使土地被占用后处于未被利用或利用不充分的状态。在通常的情况下，凡具有下列情形之一的地块均可以认定为闲置土地：�1�国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1 年未动工开发建设的地块；�2�已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1 /3，或者已投资额不足25% 且未经批准中止开发建设连续满1 年的地块；�3�法律和行政法规规定的其他情形。《闲置土地处理办法》第3 条还规定，市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施［1］。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1 年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1 年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2 年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1 年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20% 以下的土地闲置费；满2 年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外［1］。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地的状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各项建设对土地的需求优先使用闲置土地。建设用地能使用闲置土地的必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。对闲置土地利用未达到规定标准的地区，应当核减其下一年度农用地转用计划指标。

立法缺失使闲置土地处置陷入困境。就闲置土地产生的原因而言，一是宏观机制层面的市场机制缺位，这是引发土地闲置的主要原因。由于前些年市场机制在土地资源配置领域的作用未能得到有效发挥，加之在地方政府推动型的经济增长模式作用下，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，政府供应价与市场交易价之间存在的差价，就成为用地主体寻租行为的利益驱动力，直接导致了用地主体的用地成本意识降低，从根本上形成了企业圈占、滥占土地，成为闲置土地的内在动因。二是微观管理层面的“重审批、轻监管”的传统管理模式，这是产生大量闲置土地的必然结果。再就当前制度安排和管理模式而言，国土资源管理注重于行政审批，且设置在农用地转用和建设用地供应等前置环节。为此各级地方政府和国土资源管理部门为了当地保障用地需求，工作重心均在用地报批和供地审批上，而在后续土地开发利用过程的监管方面，由于多种因素的影响形成了“不想管”的局面，加之监管力度不够、技术手段落后、基础数据不清等因素，产生闲置土地的情况就成为顺理成章的事情［2］。为了尽快有效地扭转大量土地闲置局面，必须进一步完善相关法律法规体系以及闲置土地的管理机制和运作机制，真正建立起较为完善的闲置土地预防和处置系统。仅就建立健全闲置土地预防体系而言，关键在于加快推进土地使用制度改革和行政审批制度改革，严格执行经营性用地和工业用地招标拍卖、挂牌出让制度，大力推进经营性基础设施建设用地的有偿使用进程，不断提高建设用地初始配置的市场化程度，建立起反应资源稀缺程度的价格机制、成本机制和利益约束机制，发挥市场机制对闲置土地的有效约束作用。一定要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的改革要求转变政府职能，进一步深化行政审批制度改革，梳理调整有碍于市场配置资源的行政审批事项和程序，彻底改变“重审批、轻监管”的管理模式，构建起土地出让行为的事前、事中和事后的监督机制，从管理体制与模式上预防闲置土地现象的继续发生。尤其要进一步完善与处置闲置土地相关的法律法规体系，如修订统一的闲置土地情形认定标准，修改完善现有的闲置土地收回程序规定，增设闲置土地退出途径和方法，建立健全闲置土地预防和处置体系，建立建设用地供应动态监测数据库，建立建设用地开发利用巡查制度，全面提升土地开发利用情况的信息公开程度等。只有建立健全完善的法律法规体系，才能够从根本上预防和消除土地闲置的病灶。

必须科学认定和处置“协议地”闲置问题。譬如，浙江省供地动态监测及实地调查显示，“协议地”闲置现象严重而且相当普遍。浙江省闲置土地具有如下几个特点：�1�闲置土地总量偏大、地区差异显著。2005 年1 月1 日以来全省共有闲置土地5393 宗，土地面积6252. 0509 公顷。闲置土地主要集中在温州、金华、宁波、杭州4 个地区，占全省闲置土地总面积的69. 45% 。�2�工业和基础设施项目的闲置土地比重较大。按照闲置土地原来的用途统计，在闲置土地中工业用地为2566. 31 公顷，占闲置土地总面积的41. 05% ；公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施等其他用地为2286. 2583 公顷，占闲置土地总面积的36. 56% 。�3�行政方式配置土地的闲置情况较为普遍。在闲置土地中以协议出让的有2592. 0852 公顷，占闲置土地总面积的41. 46% ；行征划拨、租赁等其他方式的土地面积为2736. 8496 公顷，占闲置土地总面积的43. 77% 。�4�政府因素是造成土地闲置的重要成因。因不可抗力或政府及有关部门规划调整、拆迁延误等行为而造成闲置土地面积为3149. 5935 公顷，已占闲置土地总面积的50. 27% 。�5�宗地规模过大对闲置土地产生影响凸现。该省宗地面积大于5 公顷的闲置土地面积达3056. 5798 公顷，占闲置土地总面积的48. 88% ［3］。针对已经签订了土地出让合同、取得土地使用权证等闲置的“协议地”，曾有人认为土地闲置首先是一种违约行为，其次才是违法行为，应当按照违约行为处置，对闲置的“协议地”不适合采用行政处罚［4］的方式处理。笔者以为这种观点是值得探讨和商榷的，这主要是因为：�1�对于闲置土地的认定法律法规已有明确规定。《闲置土地处理办法》是指导我们实践的具体参照系，一宗土地是否属于闲置土地，已经不再是依据合同的约定来认定的问题，而是必须依据法律法规的规定予以认定。�2�对于闲置土地的处置法律法规也有了明确的规定，这就是必须依据《城市房地产管理法》第25 条的规定和《闲置土地处理办法》第4 条的规定执行。�3�将有关闲置土地的法律法规规定写入《国有土地使用权出让合同》，作为出让合同的主条款之一，就使得闲置土地不仅成为违法行为，而且也成为违约行为。早在2000 年国土资源部和国家工商行政管理局就研究制定了《国有土地使用权出让合同》示范文本，《国有土地使用权出让合同》第33 条对此做了明确的专门规定；2006 年国土资源部和国家工商行政管理局又在2000 年版本的基础上，研究制定了《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本，其中第5 条、第6 条对闲置土地作了进一步的约定，所有这些都应当成为我们在实践中认定和处置闲置土地的法规依据。

必须妥善安排闲置土地的复垦事宜。作为土地开源的不同手段，土地整理、土地复垦和土地开发各有侧重。在当前土地开发受生态政策限制，土地整理新增耕地潜力有限的情况下，以整治和复垦被破坏、废弃或闲置的土地，应当成为土地开源最重要的途径之一。据有关部门统计，目前全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地400 万亩，相当于全国一年新增建设用地计划指标［5］。必须通过严格控制建设用地规模的方式，促成土地节约集约利用的倒逼机制，以土地供应的“硬约束”推动产业结构优化升级，实现经济发展方式的根本转变。除此之外，全国各类废弃地约有2 亿亩，且这个数字还在以每年近百万亩的速度增长。如果能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜渔则渔，宜草则草”的原则，对这2 亿亩废弃地进行复垦利用，据测算其中约有60% 可以复垦为耕地，可增加耕地1. 2 亿亩；约有30% 可以复垦为其他农用地，可增加农用地6000 万亩；约有10% 可以复垦为建设用地，可增加建设用地2000 万亩。如果增加1. 2 亿亩耕地，每年种植的粮食能填饱1. 2 亿人的肚子；如果将增加6000 万亩其他农用地，用于发展林、果、水产和畜禽养殖等产业，可减少农业结构调整占用耕地6000 万亩；如果增加2000 万亩建设用地，按每年建设占用耕地300 万亩计算，则可满足我国6―7 年建设需求而不新占用耕地［6］。按照2008 年3 月底的清理数据，仅昆明市就有闲置土地105 宗，总面积达10503 亩。目前昆明市用于商品房建设的土地为每年5000―7000 亩。也就是说，目前昆明市仅闲置土地就相当于全市2 年商品房的供地量［7］。当前我国的土地开源工作正处于一个新的起点上，切实让被破坏、废弃的闲置土地重新发挥作用，已成为新时期耕地和建设用地的重要补充。《全国土地利用总体规划纲要�2006―2020 年�》提出，要积极实施节约集约用地，认为这是建设资源节约型社会和提高土地对经济社会发展保障能力的基本要求。具体落实到土地利用上，就是要把节约集约用地作为保障未来各项建设和经济社会可持续发展的主要途径，走出一条建设占地少、利用效率高、符合我国国情的土地利用新路子。要坚持把节约用地放在首位，合理控制新增建设用地，着力转变用地方式，提高用地效率；通过优先开发利用工矿废弃地、闲置和低效用地、地上地下空间，在盘活存量上下功夫，加快实现各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效的转变，从根本上杜绝用地浪费，推动经济结构升级和经济发展方式的转变。

二

关于对闲置土地依法处置的规定。按照《闲置土地处置办法》第3 条的规定，无论是荒地还是国有未利用地，只要办理了建设用地手续，没有按照规定日期或者规定的投资比例进行开发建设的，即可认定为闲置地并可以按照上述办法征收土地闲置费或者依法收回建设用地使用权。处置方案可选择如下具体方式：�1�延长开发建设时间，但最长不得超过1 年；�2�改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；�3�安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；�4�政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；�5�政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设并对原土地使用者给予补偿；�6�土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除了选择前款规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回［1］。2007 年9 月国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》，2008 年国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》，均要求集中进行闲置土地专项清理，以加大对闲置土地的处置力度，尤其是要对闲置的房地产用地征缴增值地价。在城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权，闲置1 年以上按出让金20% 以下征收土地闲置费。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1 年以上未动工建设的，按省、自治区、直辖市的规定征收土地闲置费。未按建设用地批准书和土地使用权出让合同规定的期限动工开发建设的用地单位，连续2 年以上未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权并予以公告，同时下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同，撤销《国有土地划拨决定书》、《建设用地批准书》、注销土地登记和土地证书。譬如，昆明市清理整顿土地市场秩序工作领导小组就在公布的《处理闲置土地的具体办法》中规定，对于闲置未满2 年的土地，除按相关规定进行处罚外，还将限期开发。对超过约定动工建设日期未动工建设但未满1 年的国有建设用地，已动工开发建设但开发建设面积占应开发建设总面积不足1 /3，或已动工开发建设但投资金额占总投资额不足25% ，且未经同意就擅自中止开发建设连续未满1 年的国有建设用地，将由国土、发改委等部门联合下发《限期开发建设通知书》并督促其动工开发建设。对超过动工期限1 年但未满2 年的闲置土地，由国土部门按土地出让有偿使用或划拨价款的20% 征收土地闲置费。同时采取如下方式进行处置：限期开发、延长开发建设时间、征缴增值地价、协议有偿收回土地使用权、按缴纳土地价款的比例划出部分土地给使用者使用并收回其余部分的使用权。对超过动工建设期限满2 年未动工建设的，由于土地使用者自身原因造成未动工开发的闲置土地，由国土部门依法无偿收回土地使用者的建设用地使用权。对由于政府或政府相关部门原因造成土地闲置的，采取补救、有偿收回、协议挂账收回等方式进行处置；对由于灾毁等自然不可抗力造成土地闲置的，采取政府与用地单位协商的方式进行处置［8］。当然惩处机制不是为罚而设，收回已批建设用地对于一个企业来说几乎就等于破产，对一个区域来说无异于发展规划重新开始。因而对建设用地的清理远比处罚更重要，集约利用土地的紧迫工作之一，就是要对原来的划拨用地、农村建设用地进行普遍而有效的清理。对划拨用地和农村建设用地的浪费情况不做清理，对已经付出高额出让金的城市建设用地不进行清退有失公允。截至2010 年5 月底，全国通过清理共上报房地产违法违规用地宗数3070 宗，面积约18. 84 万亩。其中闲置土地宗数2815 宗，面积16. 95 万亩，分别占上报总宗数和面积的91. 69% 和90% ；保障性住房用地改变用途宗数92 宗，面积1257. 85 亩，分别占上报总宗数和面积的3% 和0. 67% 。从清理数据来看，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。在各地上报的2815 宗闲置土地中，因“毛地”出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。从闲置土地分布来说，东部地区数量较多，分别占上报总宗数和面积的62. 24% 和62. 46% 。从闲置时间上看，闲置5 年以下的地块1354 宗，占闲置土地总数的48% ；闲置时间5 年以上的地块共875 宗，占31% ；闲置时间较长，但合同中未约定具体开工时间的地块586 宗，占21% 。全国已查处结案的房地产违法违规用地宗数为826 宗，面积约4 万亩，共收回土地使用权面积1. 2 万亩，收取罚款或闲置费总计4. 8 亿元［9］。

关于对闲置土地收回土地使用权的规定。《土地管理法》第38―39 条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”［10］《闲置土地处置办法》第7―8 条规定，市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式并向社会公告。收回的国有闲置土地应当采取如下方式利用：�1�在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途；近期无法安排建设项目，耕种条件未被破坏的可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备。�2�规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。收回的集体所有的闲置土地应当采取如下方式利用：�1�在土地

利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由县级人民政府土地行政主管部门拟订置换方案，报上一级土地行政主管部门批准后，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。�2�规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地［1］。市、县人民政府土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。对于开发商自身原因造成土地闲置的，根据《土地管理法》第58 条和《国务院关于促进节约集约用的通知》第6 款的规定，满1 年不满2 年的征收土地闲置费，2 年以上的坚决予以无偿收回，纳入政府的土地储备库，重新进行市场化配置。对于政府原因造成闲置的，签订限期动工协议书，期满仍未动工建设的无偿收回。对于拟出让的土地要在理顺产权和经济关系的基础上，统一进行基础设施建设，形成基础设施较为完备的“熟地”，按照“熟地”的出让标准再分宗出让。对于未按土地出让合同要求开发建设使用的土地要及时予以发现、纠正、查处，以提高土地利用效率。总之，要有效地盘活、利用好闲置土地，如根据土地利用总体规划、集镇村庄发展规划，对农村利用不充分的建设用地进行综合整治，以缓解城乡建设用地供需矛盾；开展以“空心村”治理、宅基地整理为主要形式的农村建设用地整理试点，促进合村并居及旧村改造工作；进一步整合城乡建设用地、优化用地布局，推进土地节约集约利用；鼓励农村建设用地开发整理复垦，尝试造地资金有重点的向地理位置比较偏僻，交通条件不够好而土地质量和产量相对较高的区域倾斜，以提高各地农村造地的积极性。

关于建立闲置土地发展权的立法建议。闲置土地发展权是指国家土地管理机构突破闲置土地原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展，在使用形式上变更土地原有用途，对闲置土地实施再开发的权利。闲置土地发展权实质上是一种不动产的物权。建立闲置土地发展权制度是追求社会公平的需要，也是严格土地管理制度的需要。一旦从立法上解决了闲置土地发展权问题，就可以从行政和产权两方面明确界定政府的土地管理权限，维护土地规划的法律权威性。闲置土地用途的更改受到产权和法律的保护，从客观上迫使政府部门、经济组织或个人不能肆意圈地，更不能因随意改变原有土地用途而导致土地闲置。无论建设用地是否闲置，中央政府和地方政府都应当分享土地增值。只有建立保有阶段的土地收益分配体系，才能从根本上充分发挥土地的利用效率。笔者以为宜兴市在这方面进行了卓有成效的探索。宜兴市人民政府在《关于进一步明确闲置土地处置若干问题的通知》中指出：凡是项目、资金不落实的，不得采取限期开工的方式进行处置。有条件限期开工建设产业政策导向、投资强度和节约集约用地等要求重新审核，其中省级以上开发园区亩均投资不得低于300 万元，其他地区不得低于250 万元。同时新项目必须按规划设定的条件开工建设，超过《建设工程规划许可证》法定期限的，由规划部门重新审核办理许可手续。经有关部门审核认定为不符合开工条件的，仍按闲置土地处置；审核通过的由所在镇、园区、街道报市政府批准，并与用地单位签订《闲置土地限期开工约定书》，明确开工、竣工时间，原则上开工时间不得超过3 个月。对重新开工后用地单位低水平建设导致新的闲置土地的，在收回其土地使用权时地上建筑物一律不予补偿。对依法收回闲置土地的土地使用权作了两条具体规定：�1�协议收回。对于闲置土地占有者愿意主动退出土地并积极配合收回工作的，可实行有偿协议收回。所在镇�园区、街道�要及时与用地单位签订收回土地补偿协议，补偿款由所在镇�园区、街道�负责解决。对补偿款暂时不能落实的，可采用“挂账收地”的方式由镇�园区、街道�与土地使用者签订协议，约定先将土地提供给新的用地单位使用，待相关土地收益到位后再由镇�园区、街道�将补偿款支付给原土地使用者，并依法办理相关转让变更手续。采取“挂账收地”的镇�园区、街道�与企业签订收回协议后，应当按银行同期贷款利率支付给原用地单位自土地退出之日起算的收回成本利息。�2�无偿收回。对闲置土地实施无偿收回的按下列程序办理：镇�园区、街道�会同市国土部门立案，经调查取证认定事实，发出无偿收回闲置土地告知书，告知当事人无偿收回闲置土地的事实、理由和依据，当事人要求听证的应组织听证，拟定收回闲置土地的决定报原批准用地的人民政府批准。设有抵押权的应当一并告知抵押权人，撤销用地批准文件、终止用地合同、注销土地登记，并通知发改、规划、建设等部门撤销相关批准文件。对于依法收回重新开发闲置土地的合理补偿也作了规定：采取协议收回土地使用权方式进行处置的，由所在镇�园区、街道�与原用地单位协商，明确补偿标准、支付方式和支付期限等。其中补偿标准可按取得土地时的实际成本加上目前银行一年期的贷款利息�计息期最长不超过2 年�予以补偿。也可按《市政府关于土地收购补偿问题的处理意见》�宜政发〔2003〕147 号�的有关规定执行，按租赁和出让两种方式，分别确定补偿额度。其中，属出让土地且足额交清土地出让金的，补偿额度按原用途和剩余年限评估确定，曾经享受的优惠政策和依法应当缴纳的土地增值税应在补偿金中足额扣除。对一些情况特殊、补偿标准难以确定的，各镇�园区、街道�可按照依法、合理、协商一致的原则妥善处理。对闲置土地仍在抵押期内的，可暂不收回土地使用权，但是必须足额收取闲置费。闲置土地办理续抵登记的，市国土部门要及时告知银行。闲置土地调整给新上项目使用的，应将土地补偿款优先用于还贷，解除抵押关系后，依法办理转让手续［11］。

必须依法处理土地“批而不用”的闲置问题。全国大量“囤地”现象的普遍存在，既有害于市场效率，又严重地违背社会公平。要想制止汹涌澎湃的“囤地”浪潮，必先破除“额外之利”这道“围坝”。建议国家尽快实施增值地价的征收制度，征收增值地价有利于防止房地产开发商通过延长土地囤积时间或延长开发时间，以及“捂盘惜售”获取暴利的行为。应当将“捂盘惜售”的行为列入“囤地”范畴，增值地价的计算期限宜从取得土地之日到最后一套房屋售罄为止。应当将项目开发完成期限、延期完成的经济罚款标准等写入出让合同，防止开发商故意延期或变相延期囤积土地。如果项目规模过大确需分期开发的，政府应当分期出让土地并分别约定开发和完成时间，防止通过一次性获取超大规模土地的方式进行“囤地”［12］。有些开发商习惯于对修改规划条件保有超高预期，他们通常先将土地囤积在自己的手里，等待机会寻找理由要求政府调整规划条件，最后达到增加土地的开发价值的目的。严格地说，修改规划是一种严重的失信行为。因而建议将土地的最终开发设计方案以及违反规划的经济处罚条款写入出让合同，防止开发商拿到土地后随意变更规划。也有一些上市开发公司购地的本来目的就不是为了真正用于盖房，而是以此作为载体进行融资以赚取超级利润。因而建议建立特别的土地投机评估、处罚和信息披露制度，对那些以土地为媒介融资并违反土地出让约定而闲置土地的无条件地收回土地使用权，处以超过所获之利的高额罚款并将相关信息向社会予以披露。近年来一边是各地不断加大土地供应力度，一边是大量闲置土地未被开发；政府批准供应的土地无法形成有效供给，土地“晒太阳”的现象已经司空见惯。不少地方政府供应的土地呈现出“批而不用”的现象，供出的土地没有真正转化成开发的经济效益。由于我国当前的土地增值税、土地出让金、土地使用税、土地闲置税等，都是在“批”的时候征收的，所以制约不了“批”和“用”之间的时间差，在一些地方便形成了“拿地→ 囤地→ 房价上涨→ 地价上涨→ 股价上涨→ 炒卖地皮→ 获利→ 再拿地”的恶性循环。一些开发商对未来房价上涨抱有很高的预期，从而使得他们尽量减缓土地开发的节奏，尽量放慢开发的步伐以期水涨船高，以便在未来的市场中分得更多的蛋糕。一些地方政府在处理土地“批而不用”的问题上模棱两可，法律法规明明规定闲置土地满1 年的，可以征收相当于土地使用权出让金20% 以下的土地闲置费；满2 年的可以无偿收回土地使用权，但真正按照法律规定收取土地闲置费或无偿收回土地使用权的却微乎其微。要真正解决建设用地“批而不用”的问题，起码要建立一套切实可行的评估机制、执行机制、惩处机制，明确评估什么是“批”？什么是“未用”？建设用地审批、土地出让、开工、竣工等节点的关系如何？“未用”的原因到底是开发企业的责任还是政府的责任？工业用地、房地产经营性用地、基础设施用地，划拨用地的评估是否采用同一标准？等等。一些地方从立法到执法一直存在雷声大雨点小，甚至根本就不下雨的现象，这就是问题的症结所在。特别是自2008年下半年以来，受经济形势变化影响土地市场需求减弱，“流拍”现象增多，加之政府预计不足，担心收回闲置土地可能会影响当地房地产市场的稳定发展，就更不敢严格执法了。也有一些属于地方政府管理工作上的原因：一是部分地方政府重视审批、轻视供地，导致办理征地手续进展缓慢；二是建设用地征收、供应各个环节过多、程序繁杂、周期较长；三是政策多变、规划不断调整，让用地者无所适从；四是一些项目征地补偿低，拆迁难度大，建设资金不到位，用地申报前期准备工作做得不够细致。从闲置土地处置依据上看，《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》等法律、规章和政策，对闲置土地的认定标准和处置办法已经做出了明确的规定。从处置方式上看，明文规定的就有“无偿收回”、 “收取土地闲置费”等方式；目前在实践中也有采取“督促限期开工”、“有偿收回”和“置换土地”等方式。因此，各级地方政府处理土地“批而不用”问题决不能手软，必须采取严格有效的措施：一是要加大执法力度、严格执法，把“囤地”的成本升高，使得“囤地”开发商的违法成本大于收益；二是要及时向社会公开供地计划、供应结果和实际开发利用情况的动态信息；三是要加快运行建设用地综合监管平台，重点对土地供应、项目用地开发利用等情况进行动态监管；四是要提高规划权威性，不能朝令夕改随意调整；五是在土地审批和土地利用监管两个环节上，政府必须始终坚持两手抓、两手都要硬［13］。只有不断完善土地监管制度，才能真正使闲置土地不再“晒太阳”。

参考文献：

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［2］严政，陈建杰. 立法缺失让闲置地处置陷入困境［N］. 中国国土资源报， 2008-02-21 �6�.

［3］严政，陈建杰. “协议地”闲置现象普遍［N］. 中国国土资源报， 2008-02-21 �6�.

［4］段春华. 怎样认定和处置闲置土地［N］. 中国国土资源报， 2008-01-29 �8�.

［5］王立彬. 全国城镇闲置土地相当于全国一年新增用地［N］. 光明日报， 2008-11-04 �7�.

［6］沙玛建峰. 复垦利用好历史遗留废弃地［N］. 中国国土资源报， 2008-10-21 �3�.

［7］马家龙，等. 昆明再次开展闲置土地清理［N］. 中国国土资源报， 2008-11-25 �6�.

［8］周钰. 昆明清理闲置土地未满两年闲置土地限期开发［N］. 都市时报， 2008-08-08 �3�.

［9］于猛. 土地闲置成当前最大问题［N］. 人民日报， 2010-08-20 �8�.

［10］中华人民共和国土地管理法. 中华人民共和国常用法律大全［M］. 北京：法律出版社，2006. 1314.

［11］宜兴市人民政府：关于进一步明确闲置土地处置若干问题的通知［Z］. 宜兴市人民政府公报，2008 − 07 − 17 / / 索文号：

BC01 − C0000 − 2008 − 095.

［12］邹晓云. 破除囤地须止“额外之利”［N］. 中国国土资源报， 2009-11-13 �6�.

［13］严金明. 清理“批而不用”应保持常态［N］. 中国国土资源报， 2009-11-13 �6�.