[提要]在工业化、城镇化发展进程中, 被征地农民养老保险一直是社会关注焦点。随着新型农村社会养老保险试点工作在全国10%的县(市、区、旗) 展开, 新农保将面临一系列与被征地农民养老保险的衔接问题。处理好这些衔接问题有利于新农保体系的制度构建, 从而为农村社会养老保障制度的进一步完善提供政策依据。
[关键词]新农保|被征地农民养老保险|制度衔接
在城乡统筹和公共服务均等化的发展框架下, 国务院办公厅于2009 年9 月发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》( 简称《意见》) , 决定从2009 年起开展新型农村社会养老保险( 简称新农保) 试点。2009 年试点覆盖面为全国10% 的县(市、区、旗以后逐步在全国普遍实施。由于农村社会养老保险制度一直滞后于农村人口老龄化的发展, 且农村社区养老服务尚处于起步阶段, 因此, 随着“新农保”政策的全面实施, 新农保体系将面临一系列与农村社会保障制度的衔接问题。特别要指出的是, 在一些地区, 早在新农保推行前就出台了被征地农民养老保险制度, 根据新农保要覆盖失地农民的指导思想, 两种制度的衔接成为完善新农保制度过程的一大难题。
为此, 笔者以广州市萝岗区农村进行实地调查为基础, 结合其他“新农保”试点地区的实施情况, 对“新农保”与现行被征地农民养老保险制度如何衔接进行尝试性探索, 从而为农村社会养老保障制度的进一步完善提供实证基础。
一、被征地农民养老保险及其衔接的相关研究
被征地农民养老保险是在城市化进程较快地区针对因国家征地而失去土地保障的一类特殊群体居民, 为解决其老年生活、维护其合法权益而建立的一种社会保险制度。从1999年开始, 国土资源部先后在浙江、福建、广东、上海、江苏等省选择了9个城市进行征地制度改革试点, 通过划地安置、住房安置、建立社会养老保险等多种途径, 探索解决失地农民就业和社会保障问题的具体方法。笔者在大量阅读近年来相关文献资料基础上, 发现随着建立被征地农民养老保险制度必要性得到各界共识, 国内学者对被征地农民养老保险焦点主要集中在以下两个方面。
(一) 现阶段被征地农民养老保险的一般性研究
李长远等(2007) 指出, 由于目前各地针对失地农民实施的社会养老保险制度, 没有统一的制度作为行为指导, 各地所进行的实践和探索随意性大, 有些名不符实, 只能看作是一种生活保障0, 起不到真正的养老保障作用。史先锋等( 2007) 认为, 养老保险政策缺乏一定的强制性, 导致失地农民参保率低。另外, 对失地农民的养老保险制度还表现为个人缴费比例过高, 保障水平过低； 保险层次单一, 满足不了失地农民不同层次的保险需求。目前各地养老保险大都缺乏层次性, 致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保, 部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。冼青华(2006) 也指出, 我国现有的失地农民养老保险没有完善的制度, 没有形成规范管理, 可操作性差。在试行的制度中, 有的规定一次性交清保险费； 有的按年交。由于个人出资金额多, 若一次性交费, 大部分人交不起； 若按年交费, 人们或者持不信任态度, 或者收入不稳定, 交费持续性差。另外, 在制度中大多规定, 缴费年限须达15 年后才有资格领取保险金这样很多人就无法获得养老保障。黄智饶( 2008) 也认为各地失地农民养老保障发展不平衡。
由于各地区的经济发展水平、财政收入、集体经济、农民收入相差较大, 甚至在同一地区亦存在较大差异。按目前的养老保险费缴纳水平, 农民所享受的养老待遇确实较低。
(二) 被征地农民养老保险与城镇基本养老保险的衔接研究
王莉丽( 2007) 提出, 现有失地农民养老保险缺乏灵活途径与城镇养老保险衔接。失地农民养老保险与城镇养老保险制度之间应有相通性或兼容性, 以保证农民户口转为城镇户口的失地农民养老保险的过渡。两个不同养老保险基金的相互隔离, 使失地农民养老保险基金资金规模小, 运行范围有限。为确保失地农民养老保险制度与城镇职工养老保险制度的对接和统一, 何磊等( 2009) 认为应当把失地农民与城镇居民一样平等纳入城镇职工养老保障体系。温乐平指出, 失地农民应与城镇职工一样享受同等的养老保险权益且同样具有缴费的责任和义务。温乐平( 2009) 还指出, 鉴于目前经济发展水平, 失地农民的养老金可以介于“低保”与城镇职工养老金平均水平之间, 以后逐步过渡到同等标准, 形成相对独立的养老金保障制度。
综上所述, 已有的研究成果一方面集中在如何建立被征地农民养老保险体系上, 围绕各地区被征地农民养老保险制度特征和在自身建设中存在的问题来进行论述, 旨在形成一套独立的完整的被征地农民养老保险制度模式； 另一方面是针对被征地农民的特征将其纳入城镇基本养老保险体系, 探讨两者如何对接和统一。笔者认为, 无论是将被征地农民养老保险制度自成体系还将其纳入城保体系, 在新农保制度的试点以及全面推行阶段, 首先应考虑农村养老保险制度的完整性和统一性, 特别不能忽略被征地农民养老保险与新农保的衔接问题。然而, 各地区对被征地农民养老保险制度与新农保的衔接问题研究目前还处于空白阶段。因此, 笔者借鉴被征地农民养老保险制度实施的经验和与城保衔接的办法, 对还未实施新农保的广州地区来进行两种制度衔接的尝试性探讨。
二、广州市被征地农民养老保险制度的实践
广州市处于改革开放前沿, 工业化、城镇化发展居于全国前列。随着工业化、城镇化快速发展, 大量农村集体土地被不断征用, 出现大量失地农民。为了缓解被征地农民数量猛增和征地后土地保障功能减弱的矛盾, 广州市开始了以养老保障为主的被征地农民基本生活保障制度的探索。
2006年7月广州市就出台了《广州市农转居人员基本养老保险办法( 试行) 》, 采取社会统筹和个人账户相结合模式, 养老保险费由集体经济组织、个人合理负责、政府适当资助, 养老金与缴费挂钩, 实现了农转居人员与城镇职工养老保险体系的无缝连接, 全市近57 万农转居人员包括全征地农民)“老有所养”的问题从制度上基本得以解决, 属于重点保障对象的“中老年人”已基本纳入了养老保险的范围。
为彻底解决被征地农民的养老保险问题, 2008 年4 月, 广州市还出台了《广州市被征地农民养老险试行办法》( 简称《办法》) 。该《办法》充分发挥政府资助的扶持和导向作用, 政府的资助比例最高达到参保人个人缴费的100% 。据测算, 未来4 年内, 政府将为此投入亿元；实行“即征即保”机制, 确保被征地农民的合法权益。办法规定:征地主体必须按第三档以上的缴费标准, 将缴纳15年养老保险费所需费用(含参保人、经济组织缴费和政府资助一次性预存入劳动保障部门开设的“收缴被征地农民社会保障资金过渡户”, 劳动保障部门待预存资金到账后开具证明, 国土资源部门再审批征地。目前, 广州市有被征地农民23万, 主要分布在从化、增城、花都、番禺、萝岗、南沙和白云等七区(市)。从2009 年2 月起,广州市首批被征地农民领取到养老金。
尽管被征地农民的基本生活保障得到一定解决, 作为农村居民不得不面对广州市随后实施的“新农保”工作。“新农保”如何与被征地农民养老保险制度衔接, 制定政策时应予以考虑。
三、被征地农民养老保险与”新农保”制度衔接的基础
(一) 参保范围的衔接
《办法》对被征地农民做了具体界定, 指具有本市户籍、享有农村集体土地承包权的在册农业人口中的以下两类人员: 在城市规划区内( 含县城、镇政府所在地) 因征地失去1”2以上农用地的人员； 在城市规划区外经征地后, 被征地农户人均耕地面积低于所在区(县级市) 农业人口人均耕地面积1”3的人员。《办法》规定年满16周岁-60周岁、未参加城镇企业职工基本养老保险的被征地农民才能参保。这正好从属于《意见》的参保范围。
(二) 筹资模式的衔接
被征地农民养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴三方构成。新农保基金同样是以个人、集体、政府三方筹资的模式构成, 也分为五个缴费档次, 因此, 从筹资模式上两种制度是可以完全重合的。
但是, 由于两种制度的分档缴费的额度标准和政府、集体资助标准不同, 直接造成在养老待遇上存在一定差异, 这将是被征地农民养老保险制度和新农保对接中的一大隐性障碍。
(三) 基金运行模式的衔接
两种制度均采用完全积累的个人账户模式, 将个人缴费、集体补助和政府补贴全部记入个人账户。这种基金运行模式, 实账管理, 政府、集体、个人三方责任清楚, 养老金计算办法简单明了, 农民随时可以了解到自己账户情况, 看得见、摸得着, 符合农民的思维方式, 农民容易理解和接受, 并且有利于两种养老保险制度的互相贯通和转移。
(四) 养老金待遇的衔接
参保的被征地农民达到60周岁, 并缴费累计15年以上, 享受养老金待遇, 月领取养老金按个人账户的金额除以139。对于达到60周岁、缴费年限累计不满15年的, 可一次性领取个人账户储存额, 同时终止养老保险关系。也可选择继续按月缴费直至缴费年限满15 年止, 且同样享受政府补贴, 次月起领取养老金。
新农保中, 养老金待遇领取条件也是缴费累计不少于15 年, 但是养老金待遇却由基础养老金和个人账户养老金构成。一是中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准；二是个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以。
新农保养老待遇中存在基础养老金, 而被征地农民养老保险待遇中没有这部分养老金, 在两种制度衔接中易引发“是否公平”问题, 如何处理好基础养老金问题是被征地农民养老保险和新农保对接中的一大显性障碍。
四、被征地农民养老保险与新农保制度衔接存在的问题
尽管在制度和模式上被征地农民养老保险和新农保存在一定衔接性, 但上述提到的两大隐性和显性障碍在制度实践中还反映出诸多不协调, 使得将被征地农民养老保险纳入新农保范畴。完善大农保制度, 还将面临一定考验。
(一) 新农保养老金待遇太低
在“保基本, 广覆盖”的导向下,就制度设计而言,按我国新农保的缴费标准,其待遇给付水平是较低的。杨晓蓉(2010)调查发现,山西省2009年60周岁以上老人一年的养老金是360元年提高到660元, 平均每月55元, 比城镇低保低很多, 很难保障农民最基本的生活水平, 影响了农民参保的积极性。笔者在首批新农保试点的广东省韶关市曲江区调查也表明了这一点。
根据现行制度设计, 当地按最高档月缴费额50元计算, 参保人年满60周岁每月养老金也只有元。按广州市目前的农村养老保险办法,个人月缴费为30-110 元五个档次,个人和集体经济组织都缴费的情况下可获得110-330元的养老金待遇。即便广州市实施新农保后在养老金待遇部分加上基础养老金55 元仍低于被征地农民养老保险的待遇水平, 待遇水平的不一致不利于两种制度的对接, 更不利于解决被征地农民纳入新农保后的养老保障问题, 从而影响被征地农民参加新农保的积极性。
事实上,调查中发现,被调查村民中对“老农保”、“新农保”、“被征地农民养老保险”三种政策的参保意愿呈正向转移趋势, 即在提高待遇水平的前提下, 参加“老农保”的村民均愿意参加“新农保”；在问及“如果满足被征地农民养老保险条件时, 是否愿意参加被征地农民养老保险”回答率又是100%愿意；已参加被征地农民养老保险的被调查者82.6%表示“如果新农保待遇水平不提高将不会考虑参加新农保”。由此可见, 大多数农民是希望养老金待遇提高的。由此可见, 广州实施“新农保”后, 其待遇水平将面临更多挑战。
(二) 新农保缴费档次低、差距小
新农保养老金待遇过低的重要原因, 是个人缴费档次不高, 同时各档次之间的差距太小。按《意见》, 缴费档次每年以100为极差, 设100到500元五个档次,最低档次每个月缴费不足10元。
尽管一些试点地区提高了个人缴费档次金额, 但基数仍然不高, 如广东韶关市每月缴费档次为元, 按年度缴费最低120元和最高600元计, 累计缴满15年,个人缴费总额只有1800元和9000元, 加上利息和各级补贴, 60岁后每月可领取67.95元和119.75元, 到70岁后每月可领取元和215.71 元。缴费档次标准普遍不高, 不仅导致养老金待遇水平较低, 还不能满足广大农村居民的参保需求。
从被征地农民养老保险个人缴费档次标准看, 每档均高于农保的缴费档次标准20元。当被征地农民被纳入农保后, 由于缴费水平降低势必导致养老金待遇水平降低,如果想提高养老金待遇只能通过延长缴费年限这一办法, 因此, 调查中大多数被征地农民不愿意转入农保。
(三) 集体补贴缺乏硬约束
新农保试点采取创新型的个人缴费、集体补贴和政府补贴相结合的方式进行筹资。但从试点实施看, 集体补贴普遍缺乏硬约束。在东部发达地区尚有许多村集体经济无力承担“集体补贴”，更不用说中西部的许多农村。并且, 在许多农村, 集体经济逐步萎缩, 难以可持续发展, 将无法贡献“集体补贴”。尤其值得注意的是, 笔者在广东中山市的调查发现, 由于村集体经济基本已经“股份化”到具体每个村民, 采取的是股份“生不增, 死不减”策略。在村民和“股东”重叠的前提下, 集体经济贡献村民或股东养老保险缴费“集体补贴”能得到村民的一致同意。但是, 随着人口“生与死”的结构变化, 村民数量增多,“股东”数量不变, 由“股东”大会决定的村集体经济利益分配决策可能偏离村民的“集体补贴”偏好, 导致利益纠葛, 影响“集体补贴”的可持续供给。笔者在广州市萝岗区的多个村社了解到, 近一半的被调查者表示其参保后没有获得集体经济组织的补贴。
(四) 基础养老金未惠及全部被征地农民
新农保在制度模式上进行了创新, 实行基础养老金与个人账户相结合的模式, 在资金筹集上强化了政府公共财政投入的责任, 政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金是新农保惠普性的主要体现, 但是对于被征地农民来说被征地农民养老保险中并无基础养老金构成, 如果新农保参保人在失去土地后转为被征地农民养老保险, 那么参保人将失去基础养老金, 这与新农保的惠普性相违背。另一方面, 笔者在广东一些试点地方的调查发现, 许多地方将个人缴费设置为享受基础养老金的先决条件, 即参保农民不缴费, 就不能享受基础养老金, 以此激励农民“理性”参保。笔者认为, 新农保制度实行的是“自愿原则”, 并且, 基础养老金的发放对于无力参保的农民来说充当的是“最低生活保障”的作用。对于失去土地又无力参保的被征地农民来说, 他们被限制在制度受惠之外, 将引起社会不公等问题。
五、新农保与被征地农民养老保险制度衔接的思路与策略
(一) 新农保与被征地农民养老保险制度衔接思路
笔者认为, 在新农保推进中, 不应该将被征地农民纳入单独的被征地农民养老体系, 而是将被征地农民养老保险纳入新农保体系中, 建立统一的农村社会养老保险制度。为了体现大农保制度的一致性, 当前的首要任务就是建立两种制度长久有效衔接机制, 在参保对象、筹资模式、基金运作模式、待遇水平等方面做到无缝连接, 特别是在待遇上, 两种制度应采取“叠加”原则, 保证农村居民均能享受到新农保的惠普性福利。
为确保广州市新农保制度的顺利开展, 现阶段的主要任务是加强对农村养老保障制度进行整合与完善。根据前述新农保和被征地农民养老保险制度的衔接分析中看出, 尽管两者衔接上存在诸多问题, 需要从制度上和技术等层面进行改进, 但从建立农村社会保障体系一体化的角度考虑要实现大农保, 笔者认为可从以下制度体系着手实施。
(二) 新农保与被征地农民养老保险制度的衔接策略
农村养老保险制度衔接思路由于两种制度均采用完全积累的个人账户模式, 在基金运作模式设计上是一致的, 因而可以直接衔接。但在衔接过程中, 由于参保人的缴费档次存在差异, 以及个人、集体、政府三方筹资模式本身的缺陷而会存在衔接困难, 对于这个问题, 应加强两种制度衔接的技术研究。另外, 为保障被征地农民的权益, 确保两种制度的顺利对接, 还应加紧相关制度的改革与完善。
1.技术层面的衔接方案
首先, 调整新农保的筹资模式。由现行的“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方模式逐渐调整为“个人缴费和政府补贴”的双方模式。集体补助虽然在相关程度上缓解了政府财政资金的不足, 但是, 随着城镇化的推进和农村集体经济的不确定性衰落, 集体补助难于可持续发展, 与其通过转移支付的名义补贴“集体补助”, 不如直接过渡到“个人缴费和政府补贴”的双方模式。同时建立新农保个人帐户, 使得个人缴费和政府补贴全部记入参保者个人名下, 属个人所有, 形成参保人对未来收益的稳定预期。
其次, 整合新农保的缴费标准。将广州市现行农保的缴费标准30 - 110 元五个档次和被征地农保的缴费标准50-130元五个档次采取“择低取高”的方式进行整合, 将新农保分为30元、50元、90元、110元、130元五个缴费档次。同时对有经济能力的参保对象设计与收入挂钩的档, 以满足不同养老层次的参保人的需求, 也为完善新农保筹资需求和待遇需求保留提升空间做到与时俱进。关于政府补贴部分按两种制度的高位进行补贴, 为了不降低参保人的养老水平, 政府同时承担农村集体经济的补贴部分。对于X 档的补贴, 可根据政府按参保人缴费档次补贴的比例差异, 进行1: 1 的补贴。
最后, 统一新农保的基础养老金计发。新农保的参保人全部享受政府的基础养老金待遇。使新农保基础养老金与物价联动, 每年根据物价水平和通货膨胀率调整基础养老金发放水平, 保持待遇水平不降低。
2.改革与完善相关制度安排
要实现两种制度的衔接, 如果没有统一规范的制度做保障, 就难以保证该项目的持续、有序发展, 更重要的是难以确保参保对象的权益受到法律法规保护, 特别是被征地农民在失去或减少土地的情况下, 如何保障其养老权利, 如何同普通农民一样享受政府的惠普政策。因此, 必须完善农村养老保险制度, 从制度上统一农村养老保险模式, 明确中央和地方政府以及个人在养老保险中权利和义务, 同时还要出台相关农村养老保障制度的衔接办法, 使衔接工作有序进行。
另外, 还要完善征地制度、劳动就业制度、农村社会福利制度等相关农村社会保障制度, 为新农保制度创造良好的制度环境。
*本文是广州市社会科学界联合会第十二次( 2010 年) 资助社会科学研究项目” 广州市新型农村社会养老保险调查研究0 ( 项目号10SKLY17) 的阶段性成果。
作者简介: 李倩, 华南农业大学公共管理学院劳动与社会保障系讲师； 张开云, 华南农业大学公共管理学院劳动与社会保障系副教授。
参考文献:
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