一、 城市土地储备制度在我国土地制度中的定位
（一）城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的要求
1979 年的《中外合资经营企业法》开启了国有土地有偿使用制度的先河。依该法规定，中外合资经营企业的中方合营者以场地使用权为出资的，应向当地政府缴纳场地使用费; 中方合营者不以场地使用权作为出资的，由合资企业向当地政府支付使用费。1982 年，深圳开始征收城市土地使用费，抚顺、广州于1984 年试行征收土地使用费。1987 年深圳市率先试行土地使用权出让，上海、厦门、天津等城市先后跟进。1988 年宪法修正案修改，明确“土地使用权可以依照法律的规定转让”，《土地管理法》于同年作了相应修改。以1990 年国务院发布《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》为标志，国有土地有偿使用制度正式确立。1994 年颁布实施的《城市房地产管理法》将城市国有土地有偿使用上升到法律的层次。
计划经济时代，城市国有土地全部通过行政划拨取得。在迈向市场经济的过程中，部分国有企业处境艰难，其占用的国有土地因企业无力补偿地价而难以流动。部分单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，形成隐性土地市场，导致国有土地收益流失。城市建设需要用地时，政府掌握的土地有限，只能依靠增加征收城郊耕地的办法来解决［1］。
绝大多数新增建设用地采取协议出让和“毛地”出让方式，复杂的拆迁工作由开发商主导解决，这既容易诱发土地出让过程中的腐败现象，又容易激化社会矛盾，影响城市建设的进行。
推动城市困难企业占有的划拨土地更加有效的利用，推动建设土地使用权以拍卖、招标等信息更透明的方式来出让，维护国有土地收益，加快城市发展的速度，促进土地市场健康发展，需要一种新的机制。在这样的背景下，城市土地储备制度应运而生。
1996 年11 月15 日，上海成立全国首家土地储备机构―――土地发展中心。其主要任务是盘活城市存量土地，优化土地资源配置，提高政府宏观调控土地市场的能力。1997 年8 月，杭州市成立了土地储备中心，最初的业务以收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地和收回违法用地、闲置抛荒土地及无主地为主。后来逐步扩大到市区需盘活的所有土地和新增建设用地中用于商品房开发的土地。对进入储备库的土地完成拆迁与前期开发后，实施“净地”出让。1998 年6 月，国土资源部以内部通报的形式，向全国转发了杭州和青岛的土地储备经验，全国大小城市的土地储备机构纷纷成立。
( 二) 城市土地储备制度的定位
1． 土地储备与城乡规划。
城乡规划是实施规划区内建设的基本依据，也是城市土地储备的基本依据。城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。《城乡规划法》第三十八条和第三十九条构成国有土地使用权出让和在国有土地上从事建设项目的强制性规划约束。首先，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。其次，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。再次，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。最后，对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件; 占用土地的应当及时退回; 给当事人造成损失的应当依法给予赔偿。土地储备作为城市建设的一项工作，必须遵守城市规划。在一定意义上说，土地储备就是落实城市规划的手段。
2． 土地储备与土地利用总体规划。
《城乡规划法》第五条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》第四条第四款规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。由此可见，城乡总体规划与土地利用总体规划之间的关系，从土地利用区域的角度来看，是点与面的关系。从两个规划的空间范围来看，是局部与整体的关系［2］。这二者都是城市土地储备必须遵守的强制性规范。同时，国家对土地储备实行计划管理，土地储备年度计划还应根据土地利用年度计划来制定。
3． 土地储备与国有土地使用权出让。
我国现行土地储备制度包括三个环节，收购或收回存量国有土地进入土地储备库( 土地的取得) ;储备土地的前期开发与临时利用( 土地整理与储备) ; 出让国有土地使用权( 土地供应或处置) 。政府收购或收回土地使用权后，将该幅土地纳入土地储备库，通过招标、拍卖、挂牌的方式出让作经营性使用，实现了土地一级市场的透明化运作。在这个意义上，可以说土地使用权出让制度是国有土地有偿使用的第一次革命，土地储备制度则是国有土地有偿使用制度的第二次革命。然而，土地储备制度的目标并不仅仅是为了实现国有土地的有偿出让，更重要的是实现政府对土地市场的有效调控，保证房地产市场的平稳运行。
总之，城市土地储备制度的创立，是国有土地使用权制度完善的一个重要措施，是落实城市发展规划、城市土地利用计划的重要手段，是提高城市土地使用权交易的规范化、透明化水平，促进城市政府对建设用地的供给能力，盘活国有土地存量资产均发挥了重要作用的制度保障。
二、 城市土地储备的法律依据
土地储备不是单一的法律行为，而是多种法律规范的有机组合，既有土地储备的机构设置与职责权限等方面的行政法规范，又有土地收购、收回与出让等方面的民商法规范，还有土地收购储备融资与出让资金监管方面的金融法规范。在法律与行政法规层面上，土地储备的法律规则散见于《土地管理法》、《国有土地使用权出让与转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《担保法》、《物权法》中。这些法律、行政法规分别规定了集体土地征收为国有土地的规则; 国有土地使用权有偿收购或强制收回的规则; 市、县人民政府土地管理部门优先购买国有土地使用权的规则; 国有划拨土地使用权进入市场的规则; 国有土地使用权出让、转让、出租、抵押的规定，等等。这些法律规定构成了土地储备制度存在的法律基础。
国有土地收购储备是地方政府的一项制度创新，创新之处在于它将相关的规范整合为一个完整的制度，填补了现行土地管理的制度缝隙。地方政府发布的规范性文件和地方政府规章是城市土地储备最初的主要依据。地方性的做法很快被国土资源部作为改革经验在全国推行，城市土地储备的基本原则随后得到国务院的首肯。2001 年8 月8 日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》( 国发68［2001］15 号) 强调，“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府要依法提供信贷支持”。2005 年5 月9 日《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》( 国办发［2005］26 号) 指出，“要进一步完善土地收购储备制度，积极引入市场机制，进行土地开发整理，降低土地开发成本，提高普通商品住房用地的供应能力”。由此可见，中央人民政府对土地储备的基本功能定位是确保城市政府对建设用地集中统一供应，增强政府对土地市场的调控能力。
在具体操作方面，强调利用市场机制来进行土地的开发整理，以降低土地开发成本。土地开发成本降低之后，政府将有能力保证普通商品房用地的供应，从而稳定住房价格。
财政部、国土资源部2007 年2 月27 日公布的《土地储备资金财务管理暂行办法》( 财综［2007］17号) ，财政部2008 年8 月19 日公布的《土地储备资金会计核算办法( 试行) 》( 财会［2008］10 号) 和国土资源部、财政部、中国人民银行于2007 年11 月19 日联合发布实施的《土地储备管理办法》( 国土资发［2007］277 号) 是部门规章层面的土地储备规范。《土地储备管理办法》全面系统地规定了土地储备的基本目标，土地储备机构的性质和任务，土地储备的计划与管理，储备土地的开发与利用，储备土地的供应，土地储备资金的管理等方面的问题，发挥着城市土地储备基本规范的作用。
在《土地储备管理办法》出台之前，许多城市的人民政府制定了适用于本地区的土地储备管理办法，一些省份制定了土地储备的地方性法规。这些规范性文件在结构上基本相同，但在管理体制和具体的操作规范上存在较大差异［3］。
三、 城市土地储备制度的理论基础
城市政府储备土地的正当性一直引起人们的热议。理论界对这个问题的回答有截然不同的两种意见，一种认为土地储备制度是土地使用制度的“第二次革命”，有利于加强政府对土地市场的调控能力，有利于城市的可持续发展; 另一种意见认为土地储备制度会加剧土地出让中的腐败，损害农民集体的利益，造成城市房地产市场中的泡沫。总结起来，为城市土地储备制度提供正当性论证的主要是三种学说: 公共利益说，经营城市说，国际通例说。下面分别加以分析。
( 一) 公共利益说
最常见的为城市土地储备制度立论的根据是公共利益说。依《土地管理法》第43 条，除兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》一再重申，国家为了公共利益的需要，可以依法征收集体所有的土地。这一方面反映了城市土地集约化经营的思想，为非公共利益目的征收集体土地设置了制度障碍; 另一方面也将城市建设用地全部纳入了“公共利益”的范围。公共利益说因而成为土地征收的理论基础，维护社会公共利益因而成为建立城市土地储备制度的正当理由。纳入土地储备范围的主要是城市国有土地，也包括已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地。
后者逐渐成为城市储备土地的主要来源之一。据调查，东部某县土地储备中心自1999 年以来，共储备土地4873． 3 亩。其中收回国有建设用地1183． 6亩，占储备面积的24． 3%; 征用集体建设用地74． 5亩，占1． 5%; 征用集体农地3614． 4 亩，占74． 2%。
2001 年以前的土地储备还是以国有土地使用权收购或收回为主，国有收购或收回与征用农地的比例为85． 6: 14． 4，到2002 年，征用集体农地成为入储土地的主要来源。国有收购或收回的土地与征用农地的比例变为11． 7: 88． 3［4］。
“公共利益”在土地征收的实践中没有得到认真执行。经常被批评的是，政府征收集体土地后迅速出让给开发商获取巨额土地出让金，被征地农民得到的补偿与此相比显得微不足道。政府在征收集体土地时依据的是行政命令，而在以出让方式供应土地时采取的是彻底的市场化策略，这样做的结果是农民集体利益的被剥夺。
有人认为，城市土地储备制度在以下方面有助于推进公共利益: 促进城市土地出让的公平、公开，杜绝不规范的交易行为; 保障城市地价平稳，通过调节地价控制房价; 增加城市政府的财政收入，减少国有资产的流失; 落实城市规划; 盘活城市存量闲置土地，保护郊区农地［5］。这些多元化的目标之间有的完全一致，有的则可能存在冲突。在实际执行过程中，有的目标实现较为彻底，有些目标落实则会大打折扣。这主要取决于决策者的价值取向和实现目标所需要的客观条件是否充分。
( 二) 经营城市说
所谓经营城市，“就是把市场中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设中，全 面归集和盘活城市资产，促进城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断地扩充城市建设的资金来源”［6］。2000 年左右，69中国城市政府正式提出经营城市的理念，以政府作为市场主体，经营国有土地使用权、市政设施产权或经营权、公共设施冠名权、路牌广告权，全面推进土地资源向土地资本转变［7］。在土地储备的问题上，“经营城市”的理念要求政府不仅成为城市土地的管理者，还要成为城市土地的经营者，通过土地资产运营，实现土地收益的最大化。政府经营城市的结果是，政府从市场的监督者、管理者转变成为市场的积极参与者，城市政府成为垄断性的商业地产经营者。
城市土地的国家所有权构成政府取得城市土地收益的民法基础。从私法的角度来看，财产所有权人追求财产价值的最大化没有什么不妥。然而，政府是社会利益的代表者。土地是必不可少的生产资料和生活资料，作为土地的所有权人，政府在保障人民建设用地、维持国土资源的可持续利用、土地市场的健康有序发展方面负有不可替代的责任。国家土地所有权是为克服土地私有制的一系列弊端而存在的。城市土地的增值大体来自于以下原因: 城市基础设施建设的公共投资、城市房地产开发投资、住宅和工业用地需求增加引起的地价上升、城市规划条件改变带来的地价上升、土地投机。严重的土地投机行为是法律打击的对象。除土地投机和土地使用权人进行投资引起的地价上升之外，其他原因带来的土地增值应归社会公共所有，这就是所谓“土地涨价归公”的理论。“土地涨价归公”正是政府获取土地收益的理伦基础，国家所有权是其法律表现形式。
在所有权与利用权相分离的情况下，土地储备制度的意义在于，依法收购( 收回) 违法利用或低效利用的国有土地使用权，以城市规划为先导重新出让，实现资源的优化配置; 同时，国家拥有一定数量的已开发土地，以求实现调节土地供求关系的目的。
( 三) 国际通例说
城市土地储备制度的建立依据，经常提及的论据是该制度属于“国际通例”。城市土地储备制度于1896 年发端于荷兰的阿姆斯特丹市，随后在众多的欧美国家实施，其目的是通过土地的事先收购储备，抑制土地投机和地价增长，为城市市民提供廉价的住房和配套完善的城市生活环境，从而提升社会福利并促进社会经济的均衡发展［8］。“历史上，荷兰、德国、美国、瑞典、法国、英国、加拿大、澳大利亚等不同程度地开展过规模比较大的土地收购储备，以服务于大规模的土地开发和城市建设，其中比较著名的土地收购储备和开发建设项目有荷兰的围海造田、德国的鲁尔工业区改造、美国麻省的军事废弃地改造等等。”［9］从现有资料来看，不同国家城市土地储备制度产生的原因与制度设计目标各有不同，具体实施办法也有较大差别。在城市土地储备的制度设计和操作环节方面，国外的经验仍可给我们许多借鉴。在制度背景上我国与别国存在两大不同:
一是中国实行城市土地的国家所有制，二是对土地一级市场在法律上实行国家垄断。落实国家对土地一级市场的垄断是许多城市土地储备制度的重要政策目标之一。
四、 土地储备制度的运行效果
（一）地方政府获得丰厚的土地收益实行土地储备制度以来，城市政府通过城市建设用地使用权全面招标、拍卖、挂牌获取了丰厚的土地出让金。旧城改造和城市基础设施建设的资金瓶颈得到很大缓解。地方政府土地出让金收入的增加是多种因素作用的结果，土地储备制度对此产生了很大的推动作用。
首先，地方政府在国有土地出让金收入分配的政策博弈中取得全面胜利。《土地管理法》第五十五条规定: “以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费， 30%上缴中央财政， 70%留给地方人民政府，都专项用于耕地开发。”2006 年12月17 日，国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》( 国办发［2006］100号) ，规定: 从2007 年1 月1 日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。
其次，“熟地”出让代替“生地出让”带来巨大的经济效益。2003 年2 月，重庆市地产集团成立，储备了西部新城区的10000 亩土地，如果按生地直接出让，只能获得20 亿元的土地出让金; 重庆市地产集团在土地整治后出让每亩出让金达到60 万元，除收回基本设施建设的投资成本外，还获得了20 亿元的增值收益［10］。
再次，地方政府在土地供应中具有绝对的垄断优势和信息优势。在市场需求一定的情况下，供应量越少，市场价格越高。地方政府有获取高额土地收益的动机。土地使用权市场总是表现出供应不足的态势。市场化的土地供应方式，不断引发“天价地王”。即使在政府供应充分的情况下，超过市场需求的部分立即被房地产开发商巨头储备起来，因为只有后者有实力在地价竞争中胜出。
（二）城市住房价格持续高
自1998 年中国城市住房制度改革以来，商品房价格持续走高。其原因是多方面的，如城市居民收入水平的提升带来的有效住房需求上升，快速城市化进程中人口增长带来的刚性需求，城市建设导致的房地产自然升值，房地产市场投机因素的推动，土地价格的上升，建筑成本的上升，等等。土地储备制度对房价的影响也是通过土地出让价格的高涨间接作用的结果。有学者指出，出让土地的程序越是市场化，有能力从政府获得土地的开发商的数量就越少; 一个市场化的房地产行业内在地倾向于寡头化，消费者的可选择范围日趋缩小。政府对城市土地的供应垄断，间接导致了商品房供应的开发商垄断［11］。
地价上涨的结果是房价上涨。因为开发商必然会把获得土地使用权的成本转嫁给消费者。那些以较低价格获得土地使用权的开发商在地价上涨时也会以土地市场价格出卖房屋，住房价格随即全面上升。出于地价持续走高的预期，房地产开发商储备土地的动机极为强烈。据《财经》杂志获得的数据，至2004 年年初，上海市闲置土地达3600 公顷，仅中心城区的闲置土地就达到800 公顷之多。与3600公顷闲置土地相对应，上海公开进行招标拍卖的土地数量逐年下降。一部分开发商求地若渴，一部分开发商圈地不让，造成土地市场供不应求，必然推动地价的快速上涨［12］。建设银行研究部的一份报告指出，2001 年年初至2007 年5 月份，房地产开发商累计购置土地面积21． 62 亿平方米，实际开发完成12． 96 亿平方米，不足购置面积的60%。相当数量的土地被囤积和倒卖［13］。
( 三) 没有实现调控市场的预期
政府调控土地市场的基本目标之一是保持土地使用权价格的相对稳定。以土地储备制度为手段，当市场过热时，增加供应量以平抑地价; 当市场低迷时，减少供应量以刺激市场。政策目标的实现依赖于两个条件: 地方政府拥有充分的土地; 它能对市场作出准确的判断并能适时地作出反应。事实上，这两个条件都很难具备。一来土地储备机构缺乏充分的资金来获得足够多的土地; 二来当自身经济利益最大化的动机与社会效益最大化的制度目标发生冲突时，后者往往不占优先地位。根据国土资源部调查，2003 年年底，国家土地储备170 万亩，在开发商手中就有70 万亩，另外还有许多存量划拨土地违规进入市场; 全国各类6000 多个开发区，经过清理整顿虽然已经撤销了一半多，但占有土地面积仅9000多平方公里，占开发区总面积比例不到30%。可想而知，与存量土地持有者特别是与开发商相比，政府通过土地储备获得的土地收益其实是很小一部分［14］。
( 四) 储备土地融资的风险很大
土地储备中心的运作程序通常是，收回或收购土地→以土地使用权抵押融资获取土地前期开发所需的资金→生地开发为熟地→出让国有土地使用权→获取土地出让金并全额上缴地方国库→地方财政返还土地储备成本→新一轮的土地收购、储备。这一循环的完成既是土地使用权的流转，更是巨额资金的流转。土地储备中心的融资信用，表面上看是资产信用，实际上是以政府信用为基础的。在一个较长的周期内，土地储备中心要负担较大的贷款利息。在城市规划发生变化的情况下原定的土地出让计划可能变得利润下降甚至没有利润。受经济形势和国家土地调控政策的影响，当土地使用权价格发生波动时，以土地使用权融资带来的还贷风险就会显现出来。有学者将此总结为城市土地储备过程中的四大风险: 资金风险，经营风险，政策风险，财务风险［15］。一些地方采取市场化的方式来解决这些问题，取得了一些经验。北京市“通过招投标确定企业，并由企业自带资金进行一级开发，企业获取不高于8%的利润回报”［16］。重庆市采取信托贷款和发行企业债券的方式来取得前期开发的资金，但是信托贷款仍然是以地方政府的财政担保发行的，企业债券虽然是无担保的信用债券，但是仍然离不开政府的财力和政策支持［17］。
结语：城市土地储备制度适应我国国有土地使用权制度改革的需要，为土地使用权交易市场的透明化、规范化提供了制度载体。政府的土地收益借此得到了保障，城市规划和土地利用计划借此得到落实。然而，有以下问题仍然值得进一步研究: 如果严格限定征收集体土地的“公共利益”条件，城市土地储备是否还应坚持“一个龙头出水”的政策? 城市土地储备机构是政府部门的代表或受托人，可以直接进行也可以委托企业进行储备土地的平整和基础设施配套等前期开发事宜。土地储备机构委托企业进行土地前期开发时，作为受托人的企业能否参与该宗储备土地的招标、拍卖、挂牌交易。土地储备机构持有的国有土地使用权应否受《城市房地产管理法》第26 条的限制？以储备土地融资应受到何种限制?
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