【摘要】：农村土地承包纠纷问题是公共政策需解决的“公共问题”，健全农村土地承包纠纷解决机制是保护农民土地权益、实现农村和谐稳定发展的重要措施。现行土地承包纠纷解决机制的问题主要表现为土地承包仲裁行政化问题、土地承包诉讼重负化问题和仲裁与诉讼的衔接问题等方面。因此，应当明确农村土地承包纠纷解决机制的价值目标，坚持便民原则、土地权利依法保护原则和妥善解决纠纷原则，实现土地承包纠纷解决机制的多元化与协调，核心在于以当事人意思自治原则构建选择性仲裁制度和仲裁裁决终局性制度。
【关键词】：公共政策；土地承包；纠纷解决机制；土地仲裁
一、农村土地承包纠纷问题是公共政策需解决的“公共问题”
公共政策是指以政府为主的公共机构利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡和协调社会公众利益的公共管理活动过程［1］。公共政策关心公共问题，即是“在现实的社会生活中客观存在的，相对于一定空间、一定层面上的社会公众来说是不理想、不规范和不能令人满意的某种社会状态”［2］。农村土地承包经营权是农户基本权利，土地更是农民的“命根子”，随着国家农村经济政策的调整和农村土地承包的利益化显现，在土地承包和流转过程中的纠纷日益增加，矛盾日益激化，影响农村问题和发展。这主要是由于对承包经营权的保护力度不够、农户之间土地流转不规范、以及纠纷不能及时解决所导致的。并且农村土地承包的纠纷问题具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大的特点，引起政府和社会公众的广泛关注，成为三农问题中的重要内容。笔者认为，健全和完善农村土地承包纠纷解决机制是保护农民土地权益、实现农村和谐稳定发展的重要措施，多元化、协调性、针对性的纠纷解决机制是需要长期构建和完善的公共政策。
2003 年3 月1 日施行的《农村土地承包法》标志着农地承包经营权及其流转权首次获得专门法律的保障，奠定了中国农地制度的实体法基础。同时，《农村土地承包法》构建了调解、仲裁和诉讼的农村土地承包纠纷解决机制的框架，明确了农村土地承包纠纷的诉讼与非诉讼解决方式及其基本定位。最高人民法院在充分总结土地承包诉讼的实践经验和多层面分析论证的基础上，于2005 年3 月29 日出台《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，对土地承包纠纷的仲裁与诉讼的关系进行了明确，是对《农村土地承包法》关于土地承包纠纷解决机制的细化和完善。2010 年1月1 日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为维护农民土地承包权益提供强有力的法律保障，而且在事实上扩充和完善了土地承包权的救济机制。
二、农村土地承包纠纷解决机制的冲突凸显
从我国现行立法和实践看，农村土地承包纠纷解决的方式是多样的，包括协商和解、民事调解、土地仲裁和诉讼，前两者属于合作性解决方式，后两者属于对抗性解决方式。而仲裁与诉讼之间的关系体现出选择性的特点和司法终局性，即“一裁二审”制度，这种纠纷解决机制出现以下三个主要的问题需要探讨。
1 .土地承包仲裁行政化问题
土地承包仲裁行政化主要体现在以下几个方面：其一，在机构设置上，《土地仲裁法》第12 条规定：“农村土地承包仲裁委员会，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立”；“农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担”，土地承包仲裁委员会成为政府的下属机构，其人员编制、经费等方面都受制于政府，行政性不可避免；其二，在裁决效力上，《土地仲裁法》第48 条规定：“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”，土地仲裁虽然与劳动仲裁等相区别，不是诉讼前置程序，但没有终局性，仍是诉前程序；其三，在受理范围上，立法者受土地承包关系�主要是发包方与承包方�具有行政性特点的潜意识影响，或多或少地将其视为行政性关系，将土地仲裁作为行政执法的方式，这也是土地承包无法脱离行政性的深层原因。
我们认为，土地承包纠纷本质上是一种平等主体之间的民事法律关系，土地承包仲裁行政化显然与此不合。“仲裁机构集行政管理权与仲裁权于一身，既是国家行政机关又是仲裁机构，既具有行政权又有准司法权，其仲裁员或办事人员还是国家行政机关工作人员，影响仲裁的独立性、公正性”［3］。同时，土地承包仲裁裁决的非终局性也弱化了仲裁的功能与作用，必然与劳动仲裁一样无法得到当事人的重视，农村土地承包纠纷仲裁的快捷性、经济性、专业性和灵活性等优点没有得以真正的发挥，无法有效保护农民的合法权益。
2 .土地承包诉讼重负化问题
随着“送法下乡”的深入，诉讼解决争端体现出强制性、法定性、严格性和公正性的优势，但土地承包诉讼重负化也是基层法院的写照，这可以从当事人诉讼成本与法院讼累两个角度解读。当事人诉讼的成本包括显性成本和隐性成本：其中显性成本包括诉讼费、律师费等实际开支，而隐性成本则更广泛和复杂，“息讼”的心理传统被逆行；熟人社会的人情被冲淡或异化；法律知识上的障碍增加了心理负担。同时，受“司法最终解决原则”的深刻影响，大量的案件涌入法院，无论是否有诉讼成功的可能性，当事人在土地仲裁裁决都会充分利用诉权，仲裁裁决只是一张随时被否定的“宣言”，而实践中法院对绝大多数仲裁裁决的支持却又说明了重复劳动和紧缺的诉讼资源浪费，并且延长了纠纷解决的时间，增加了当事人解决纠纷的成本。
3 .土地承包纠纷解决机制的衔接问题
土地承包纠纷仲裁与诉讼之间的衔接关系到事实的认定和法律适用的统一性，更关系到纠纷解决的效率性和公正性，现有解决机制的衔接不一致问题主要表现在几个方面：�1�受理范围不一致，诉讼受理范围因受立法限制相对比较狭窄，主要是承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷，对于承包经营权的确认纠纷则不予受理；而土地仲裁的受理范围有灵活性和广泛性，不仅包括确认农村土地承包经营权发生的纠纷，还规定了“法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”兜底条款。在这种情况下，就会出现仲裁裁决后法院不受理的情形。�2�适用法律不统一，土地仲裁可以依据法律规定，也可以依据承包经营权相关政策并结合历史因素裁决，而法院判决只能依据有效法律规定和相应司法解释定案；同时，仲裁裁决是否应遵循最高法院的司法解释呢？如对于弃耕抛荒问题，最高人民法院《解释》第6 条规定强调对连续二年弃耕抛荒的承包地收回重新发包，而《土地承包法》没有此规定，这些会导致法律的不同意。�3�证据收集与保全、执行等程序困难，一些土地仲裁的证据保全、先予执行及调查取证需要申请法院办理，但实际中得不到法院重视和支持；仲裁部门依农业管理职权所获取的证据在诉讼中因证据规则限制不能作为定案依据；生效的仲裁裁决在实践中得不到法院的落实有效执行也成为不可回避的事实。可见，土地仲裁与诉讼的衔接“瓶颈”需要构建和完善仲裁与法院的有效沟通机制。
三、农村土地承包纠纷解决机制构建的基本向度
我们认为农村土地承包纠纷解决机制的构建应当充分发挥各种纠纷解决程序的基本功能，并结合社会主义新农村建设的需求明确基本价值目标，主要包括解决纠纷、权益保护与和谐农村等。
1 .解决纠纷
解决纠纷是首要功能，所谓“解决”指的是化解纠纷、平衡利益和实现公正。“定纷止争”要求各种土地承包纠纷的有效解决和执行，从而及时化解矛盾。纠纷的解决机制包括自力救济、公力救济和社会救济。在现代社会中，纠纷解决的方式呈现多元化趋势，在法院诉讼方式解决的基础上，替代诉讼的纠纷解决方式“A R D ”�A lternative D ispute R esolution�日益得到重视。
2 .权益保护
从实质上看，纠纷的产生来源与法律权利和利益的冲突，因此私法上的纠纷解决机制正是通过解决纠纷来实现个人权利或维护实体私法体系。所谓“实现”的意义正在于把当事人之间围绕土地承包的权利义务关系明确下来，保护农户合法的承包经营权，通过纠纷解决来实现和保护土地承包的各项权益是健全纠纷解决机制的基本目标。
3 .和谐农村
“和谐社会”成为当代社会的核心价值观念和价值目标，我们要构建的社会主义和谐社会，需要有效调节各方面利益关系和健全社会体制，实现社会稳定有序并充满活力。就农村和谐而言，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包纠纷解决机制正是对农村最基本的经济关系的再分配政策，是利益调整和社会稳定的基本方式。可以于是说，纠纷不可避免也不可怕，可怕的正是纠纷不能及时有效解决所导致的秩序混乱和价值观泯失。因此，通过保护土地承包权利、维护社会公正，构建“和谐农村”是健全农村土地承包纠纷解决机制的终极目标。
因此，农村土地承包纠纷解决机制应当符合正当性、迅速性和效率性的基本要求。作为纠纷解决机制首先要考虑的是“通过解释使具体的解决方法与既存的法律体系和法学理论相符合来达到获得正当化的目的”［4］，正当性意味通过程序保障和依法原则保障土地承包的各项权益。迅速性则要求在法定的与合理的期限内为当事人提供纠纷化解的平台，确保农村土地承包纠纷的及时解决。效率性体现出成本收益关系，纠纷解决的成本不仅在于诉讼费、代理费等经济成本，还在于各种社会成本甚至隐性的心理成本。“由于经济的社会的文化的原因，现代法律及其相关制度很难进入农业社会、熟人社会中有效运作”［5］。因此，在传统的农村社会及其变迁过程中，需要通过有效的宣教、便利的机制和妥善的解决，在节约资源的同时公正处理纠纷，增进农村社会的和谐发展。
四、土地承包纠纷解决机制的多元化与协调
1 .以便民原则为基础充分发挥土地承包纠纷非诉讼解决机制的作用土地承包纠纷是中国农村现阶段的主要纠纷形式，呈现出纠纷主体的多元化、纠纷类型的多样化、纠纷动因的利益化、是纠纷群体的弱势化等特征［6］。无论是诉讼还是非诉讼纠纷解决机制都是相辅相成的，没有主次优劣之分，这需要根据不同纠纷的特点和农民的偏好合理选择。诉讼作为最重要的方式体现了法治和公正的价值目标是必不可少的，但其严格的程序性和裁判的刚性并不能获得农民的青睐，特别是诉讼的周期长、排斥民间法等因素使农民多有忌惮。而调解、仲裁等非诉讼解决方式具有灵活性、快捷性等特点，充分体现出及时、便民、利民的原则，其解决纠纷的成本低�甚至没有�、解决纠纷的效率高的优点更有利于纠纷的妥善解决和农村的和谐稳定。因此，一元化纠纷司法解决模式和思路需要改进，完善多元化的土地承包纠纷解决机制，“使简单的案件可以真正简易地处理，破传统上程序的严格要求，增强纠纷解决机制内部的多元性和灵活性”［7］。应当充分发挥土地承包纠纷非诉讼解决机制的作用，弱化程序和法律适用的严格性，使当事人充分参与解决纠纷的过程，提倡通过和解的方式解决纠纷，在保护农民合法权益的基础上不仅有效解决纠纷，而且让当事人获得法律教育和熏陶，在降低纠纷解决成本的同时获得更多的社会效应。
2 .以意思自治为核心确立土地仲裁与诉讼的分工与相对独立性
仲裁与诉讼土地纠纷解决方式之间的合理界定的核心问题是仲裁与诉讼的管辖和仲裁裁决的法律效力问题。《土地仲裁法》规定当事人可以仲裁或诉讼，对于仲裁裁决不服可以再提起诉讼，这导致仲裁功能的弱化，也无异于诉讼负担的减轻。我们认为，应当以当事人意思自治原则构建选择性仲裁制度和仲裁裁决终局性制度。
�1�以仲裁协议为依据确定仲裁与诉讼的管辖
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第2 条规定“当事人自愿达成书面仲裁协议的，受诉人民法院应当参照最高人民法院《关于适用�中华人民共和国民事诉讼法�若干问题的意见》第145 条至第148 条的规定处理。当事人未达成书面仲裁协议，一方当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，另一方当事人提起诉讼的，人民法院应予受理，并书面通知仲裁机构。但另一方当事人接受仲裁管辖后又起诉的，人民法院不予受理”。
《民诉意见》第145 条规定“依照民事诉讼法第一百一十一条第�二�项的规定，当事人在书面合同中订有仲裁条款，或者在发生纠纷后达成书面仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院裁定不予受理，告知原告向仲裁机构申请仲裁。但仲裁条款、仲裁协议无效、失效或者内容不明确无法执行的除外”。我们认为，最高人民法院的司法解释是可取的，当事人在解决纠纷前或发生后可以选择土地仲裁或者诉讼，二者只能选其一，如达成仲裁协议则通过仲裁解决，不能达成协议的通过诉讼解决。
�2�对于依仲裁协议依法作出的仲裁裁决应当具有终局性
土地仲裁应该在不完全排斥政府机构的支持作用前提下，保持仲裁机构契约性、民间性、中立性性质，确认仲裁的“一裁终局”效力。当事人对仲裁裁决不服的，法院应只对仲裁程序进行监督，如出现仲裁协议无效、仲裁机构无权仲裁、仲裁案件中存在徇私舞弊等严重违背仲裁程序的情形，人民法院可裁定不撤销裁决书并由当事人另行约定仲裁或诉讼。这有利于节省司法资源和当事人处理纠纷的成本，也避免仲裁完全成为纠纷解决的“中间环节”。我们认为，明确仲裁的独立性与一裁终局效力，正是健全土地承包纠纷解决机制的关键所在。
3 .以承包经营法为基础完善土地权利保护法律体系
农村土地承包纠纷的实质是农村土地权利的保护问题，而现行土地承包权的立法呈现框架性和粗线条的特点，导致诸多土地权利不能得到救济和保护，土地纠纷得不到有效解决。我们认为，依照“有权利即有救济”的法治原则，应当健全立法的同时，统一裁判依据，扩大争端解决的受理范围，灵活运用习惯法和民间法，最大程度上满足纠纷解决的法律需求。
�1�扩大土地纠纷仲裁和诉讼的受理范围
最高人民法院《解释》规定的受理范围是比价狭窄的，虽然《土地仲裁法》规定的兜底条款，但由于受法院受理范围的限制而在无法展开。实践中承包地界四至不清纠纷、新增人口要求调整土地纠纷、集体经济组织之间发生的土地权与使用权纠纷，特别是农村集体成员资格确认等纠纷事关农民的切身利益，应当纳入土地仲裁和诉讼的受理范围。
�2�法定法与民间法之间的协调
农村纠纷的解决不仅仅在于如何决定更为公正、更符合规则的问题，还在于是否符合当事人的心理和道德感满足，农村政策、历史因素、公序良俗和乡规民约在土地纠纷解决中扮演重要的角色。因此，在不违背强行法的前提下，应当适当认可民间法和习惯法的效力。土地纠纷解决机制需要科学协调土地管理法、土地承包法等立法与农村客观状况、传统风俗之间的关系，既有效实施国家实定法，又能够运用民间习惯法灵活解决问题。
4 .以妥善解决为目标健全纠纷解决机制
为解决农村土地承包纠纷“村级组织协调难、政府部门调解难、法院不予受理”的“三难”境地，应当以妥善解决纠纷为目标建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，并充分发挥调解作用。做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，需要促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展。人民法院应当发挥主导作用，发挥审判权的规范、引导和监督功能，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效。加强与农村土地承包仲裁机构的沟通和协调，妥善处理农村土地承包纠纷，努力为农村改革发展提供强有力的司法保障和法律服务。
参考文献：
［1］严强，王强.公共政策学［M ］.江苏：南京大学出版社，2002 .7 −8 .
［2］胡宁生.现代公共政策学―――公共政策的整体透视［M ］.北京：中央编译出版社，2007 .197 .
［3］史卫民.农村土地承包纠纷仲裁制度探讨［J］.华南农业大学学报・社会科学版，2009，�3�.
［4］［日］谷口安平.王亚新，刘荣军译.程序的正义与诉讼［M ］.北京：中国政法大学出版社，2002 .41 −42 .
［5］苏力.送法下乡［M ］.北京：中国政法大学出版社，2000 .8 .
［6］茂林，蒙晓毅.新农村视野下纠纷解决机制研究―――以纠纷解决的成本为视角［J］.广西民族大学学报・哲学社会科学
版，2009，�9�.
［7］刘佳.农民对纠纷解决机制的选择偏好及成因［J］.西部法学评论，2009，�5�.
