引言：我国自1980年代初期实行家庭联产承包责任制以来，农民的生产积极性得到了高度的调动，农村土地的生产经营也取得了飞速的发展，粮食产量稳步上升，土地利用率提高，农民收入得到改善，农村经济得到长足发展。但是根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，土地承包经营期限为三十年。那么最早一批承包土地经营的农民现在就面临土地承包经营权到期的问题，这些农民应该何去何从，这样的制度安排在现在这个商品经济社会是否还适应？笔者以为非常值得探讨。

一、农村集体土地所有权和使用权制度的历史由来

我国是社会主义国家，物权的所有权制度安排不同于其他资本主义国家。国家的根本大法《宪法》第十条第二款旗帜鲜明地规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。《物权法》第五章也明确构建了国家所有权和集体所有权、私人所有权的所有权体系。而86年通过、并于98年、04年修正的《土地管理法》第二章第八条与《宪法》关于农村土地所有权的规定完全一样。这样的上下位法的设计是构建、安排我国特殊国情下孕育的所有权体系的选择，同时除了立法活动，司法活动和公民的行为同样必须遵守这样的制度安排和法律规定。

财产除了确权之外，其最重要的经济价值在于使用、收益和处分的权能，同时这也是大陆法系国家受到英美法系现代财产权观念冲击而反思、重构的一种财产权制度思路。在我国的法律体系中，农村土地的经营、使用问题规定在《民法通则》和《土地管理法》中，《土地管理法》中规定比较明确、详细：第九条规定，农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这些规定明确了农村集体土地的经营、管理权属于村集体经济组织或村民委员会、村小组以及乡（镇）农民集体所有，也就是与所有权相对应的三级制的经营、管理权。

二、农村集体土地所有权和使用权制度的现状分析

纵观我国关于农村土地所有权及使用权的法律规定，从逻辑上来说是上下位法配套齐整的，但是仔细分析这些法律规定的形式和内容，不免让人产生一些疑问。首先，关于农地的所有权主体问题，我们知道物权法第一位是讲究“定分止争”，也就是所有权确权问题，这个问题涉及到所有权的归属及主体明确，明确的主体是一个权利，特别是所有权良好行使的前提，而我国对农村土地的所有权主体似乎不愿意规定的太明确。各部大法均规定农村土地属于“农民集体所有”，“农民集体”究竟是是个什么法律概念？它是民事法律主体么？目前官方法律文件中并没有对此作出统一规定，而现实运行中也没有一个政府、组织或个人对此“较真”，所有权似乎并不重要，而承包、经营、管理的权利才是实实在在的权利。实则不然，承包、经营、管理等这些使用权其实是所有权权能的表现，其权源在于高度浓缩而又极度核心的所有权，所有权不能明确主体，则所有权权能并不能名正言顺地有效行使、维护，并且从现实运行来看特别容易受到公权力的干涉和影响，因为没有一个真正合法而完整的主体来代表农民集体抗衡公权力及其他私权利的威胁。现行法律对于国家征收征用土地给予了强有力的支持，在现行公权力仍处于强势地位的情况下，农民集体的土地权利被侵害是很普遍又很经常的，这必然对确权提出了更迫切、更严格的要求。

其次，关于农地使用权的现实运行情况。《民法通则》第七十四条规定集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理；《土地管理法》第十条对此做了更为详细具体的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。按此规定，我们可以得出结论，对应所有权体系，现行农地的经营、管理权同样分属于三个层次的主体，一是村集体经济组织或村民委员会，二是村内农村集体经济组织或村民小组，三是乡（镇）农村集体经济组织。根据法律规定可知一般情况农地的使用权属于村集体经济组织或村民委员会，而在农地所有权分属两个不同集体时归各农村集体经济组织享有，属于乡（镇）农民集体时归乡（镇）农村集体经济组织。

在这里同于所有权的情况，一个最重要的问题是什么是农村集体经济组织？一个法律主体首先我们应该把它归入现代民法对民事主体的分类之中再作研究，而不同法律主体其形式、特点不同，以至于其权利、法律地位和法律限制也不尽相同，从农村集体经济组织享有的权利和承担的义务来看似乎应该肯定其应为法人组织，但是目前没有正式的法律文件对其组织形式、责任能力等作出规范和说明，如此重要的一个主体但是法律概念却如此模糊实在不可思议。此外，法律规定农村集体经济组织常与村委会或村民小组并列为主体的可选项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。质言之，村委会更多的表现为一种公民的政治自治功能，而让其承担经济职能从现行法上并不能找到根据。村民小组来源于人民公社化改革后的生产队，是政社分离以后农村基本的生产单位，它基本继承了生产队的建制和经济功能，其与村委会的关系类似于生产队和生产大队的关系。但是村民小组更多的是一种历史意义上的概念，而在现代民法中亦无法对其归类，则其形式、特征、责任能力等无从下手定性和研究。一个是政治性的组织，一个是法律内涵不清不楚的组织，从理论上说，这些如何可以与农村集体经济组织平行享有农地的使用权（经营、管理权）？但是根据东北调研的实地考察，由于农村集体经济组织这个类概念在现实中并没有对应的实体与之对应存在，农地的使用权其实绝大部分掌握在村委会手中，而村民小组则是执行村委会指令、进行生产的基本单位，所谓的“农村集体经济组织”其实是一个虚概念而已，而村民小组也只是生产单位，并不享有完全的经营、管理权。一个纯粹的政治性组织掌握经济权利，承担经济职能显然不符合现代法治权力架构的要求，为公权力泛滥及私权利受损提供了方便之门。

三、农村集体土地所有权和使用权的明确配置

家庭联产承包责任制建立在所有权和使用权权能分离的理论基础之上，包含所有权属于农民集体所有，而使用权则分离给集体经济组织或农民个人享有以更有效率地配置和利用土地资源，激发农民的生产积极性。在其长期的运行过程中，确实起到了其预期的经济作用，乃至其政治作用，为农业发展、农村建设及农民增收给予了制度上的高效便捷的支持，体现了高超的法律和政治智慧。但是随着市场经济在中国的建立和逐步完善，中国市场与国际的接轨也正高速推进，要适应全球一体化和市场经济就必须率先构建起一个同时符合正义与效率原则的法治体系，大力倡导和建设私权利，平衡和抑制公权力，这是解决中国历史结遗问题，真正能够使中国成为全球市场经济一员、建设现代意义国家最重要的环节。农业问题关切着一个国家的生存之本，而基于我国的国情，农村及农民问题更是我国长治久安、社会稳定进步的核心问题，因而在新的经济及世界关系情况下，农地法律制度建设必须能与时俱进，并且也需要大胆的创意和突破。

笔者认为在现行法律制度框架内，我们应该从梳理农村土地所有权及使用权的关系下手，依循物权法的最基本的思路――确权、用权――明确农地所有权主体，明确农地使用权主体。第一，坚持所有权与使用权分离的理论，继续实行统分结合的经营方式。就我国国情及现行状况看，我国农村土地依然适合承包到户、责任到户的经营方式，因为我国除东北、中原等部分地区具备大型机械作业的条件外，很多农村土地都是小块经营，小本买卖，使用权的高度统一不利于农村土地生产效率的发挥与提高，并且我国农业生产水平，尤其是农业科技很多仍然依赖外国，特别明显的一个例子是东北黑土地上基本覆盖的都是美国或德国生产的大型联合收割机，我国的自主技术和设备不能满足现在的农业生产需求。

第二，明确农地的所有权主体，明确农村集体经济组织的法律内涵。定分才能止争，才能谈及物尽其用的程度，改编一句法律名言，无恒产者无恒心。学者谏言，官方应尽快出台法律文件明确农村集体经济组织的法律内涵和组织形式，除去罩在这个类概念上的暧昧面纱，从法律层面引导这类组织的建立和完善。

第三，剥离村委会的经济职能，明确集体经济组织的使用权主体地位。我国是一个公权力空前发达的国度，公权力无孔不入，无时不刻不在限制与威胁着私权利的生存与发展，各国的现代经济发展史表明只有市场经济才能最大限度地激发市场主体的生产积极性，而与市场经济对应的法治社会就是一个私权利发达，公权力受限的私法社会，理性人的选择与市场机制的互动是市场经济运行的基础，宏观调控应当作为一种协调和补救工具出现，而不应作为主导手段。具体到农村，村委会履行自己的政治职能足矣，法律规定上就应当剥离村委会的主体资格，明确集体经济组织的主体地位。

四、农村集体土地所有权和使用权的一种观点

第三次《土地管理法》修改涉及众多重大问题，土地利用总体规划、农村建设用地、宅基地等重大及敏感话题都将被提上议程，这些都是因为中国及国际形势变化及社会经济发展所带来的新挑战，而农地的所有权及使用权制度的安排则是上述所列问题的前提性问题，先确权，后使用，故而针对涉及家庭联产承包责任制在内的土地所有权及使用权的制度安排尤其值得重视。 于建嵘 教授有一篇文章叫做“土地应真正成为农民的财产”，笔者以为其间的观点特别正确。 于 教授同样针对现行土地制度的不合理性和暧昧性指出“对农民而言，土地不应仅仅是一种生产资料，而应真正成为他们的财产”，“如何让农民真正拥有自己的土地和房屋，并享受到因土地增殖所获得的收益，不应只是一个经济问题，它应是有关于农民作为公民的基本权利。”[i][1]笔者以为土地究竟应该如何利用并不是政府官员说了算的，也不是专家学者说了行的，其应当符合现代市场经济的发展要求和现代法治国家的制度要求，应当真正实现土地的经济价值而非固守某些传统价值需求及政治需求，特别是要将土地的经济价值转变为农民的财产增加，给予农民更多的意思自治的权利，毕竟这些土地本就属于他们。

参考文献：

1于建嵘.土地应真正成为农民的财产/R_P_Show2.aspx?News_PI=2241.中国农地法律网. 2011-6-29

2李静.我国农村集体经济组织法律地位分析.山西农业大学学报（社会科学版）.2009年05期

3杜国明. 农村集体经济组织的法律地位辨析.生态经济.2011年03期