摘 要：农村社会保障体系建设的不完善，使其没有完全取代土地对于农民的保障功能，导致现阶段我国土地流转存在着诸多阻碍因素，始终不能顺利进行。各级政府应结合实际情况想方设法加大农村社会保障资金投入，努力提高农村社会保障覆盖面和保障水平，逐步建立城乡统筹的社会保障体系，并认真贯彻落实新农合、新农保及农村最低生活保障等制度；同时还应加强法律保障和监督机制。只有形成完善有效的农村社会保障体系，土地流转政策实施才会顺畅，我国的农业生产力才会更快发展。
关键词：土地流转，农村社会保障，建议
土地流转是指土地使用权流转，其含义是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。我国土地流转的实践和制度创新最早发生在农民种地的比较收益降至其成本以下的时候。2002年《中华人民共和国土地承包法》以立法的形式赋予了农民土地承包经营权流转的合法性。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多重形式适度规模经营”，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”通过土地流转实现土地适度的规模经营，对于促进农村经济社会发展具有重要的意义。
一、土地流转对农村经济发展的促进作用
目前国内分散农户仍然没有能力对土地进行大量长期的投资，无法改善生产条件，致使农业产品普遍科技含量低，土地不能被充分利用。实行土地流转可以激活土地这一关键要素，使土地资源能够得到优化配置，促进农村经济发展。首先，土地流转机制能够使土地集中到种田能手或者经营大户处，提高土地使用效率，实现土地规模化经营；其次，土地流转制度使得乡村集体有可能将农民抛荒的耕地集中起来统一开发经营，这样不仅能够增加农户个人收入，而且还可以提高集体经济实力，同时促进农村产业结构的调整，加快农村产业化的进程；再次，土地流转有可以让不愿种地的农民从土地上分离，从事其愿意从事并且能够创造价值的行业，体现以人为本的理念；最后，土地流转政策能够吸引那些想搞农业经营却没有土地的投资者投资经营，使得农业发展更加遵循市场经济规律，在缓解农业基础设施建设资金不足的矛盾的同时，扩大农业经营范围，发展特色农业，吸纳多元化资金建设新农村。
二、对现阶段土地流转不利的社会保障因素分析
（一）我国土地流转不顺畅的主要因素是农村社会保障制度的不完善
土地是农民的“命根子”，在物质和精神两个层面上对农民的生活都具有决定性的影响作用。党的十五届三中全会决议指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”。因此，土地流转政策一经出台，绝大多数农民就迫切要求承包土地，广大欠发达地区这一现象尤为明显。因为在农民看来，我国现行的农村社会保障体系并不健全，农民教育、就业、养老、医疗等问题仍然没有得到妥善解决。由于传统观点与自身素质的束缚，绝大多数农民不愿意放弃承包土地，即使是出外务工的农户，家里也要留份土地作为预防万一的保障。
（二）土地转入者迫切需要健全的社会保障制度作“避风港”
一般情况下，土地转入者都只会在转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和，且超出部分（即纯收入）能够满足维持家庭正常运转所必需的货币支出时，才发生土地转入行为。由于担心转入经营效益前景，目前多数转入者不敢大规模对转入土地进行投入开发，他们害怕经营效益不佳而导致破产，给自己家庭带来生存危机。因此，多数人转入后仍然经营传统农产品种植，没有形成规模经营和高回报率。从这个角度看，转入者也希望建立健全的农村社会保障制度作基础，使得土地转入者解除后顾之忧，放心大胆地对土地进行开发，形成规模经营，获取高额经济效益。
三、当前我国农村社会保障体系不完善的表现
从前述分析中可以看出，当前我国农村土地流转阻碍因素主要集中在农村社会保障这一焦点上。解决农村社会保障问题是顺利推动土地流转的关键所在。十七届三中全会《决定》指出：“要加快健全农村社会保障体系，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，这一决定将农村土地流转过程中农民的社会保障问题推到了一个新的历史高度。笔者认为，现阶段我国农村社会保障体制不完善主要表现在以下三方面：
（一）城镇和农村社会保障体系发展不均衡
城乡经济发展的差距决定了城乡社会保障体系建设的不均衡，城镇基本已经基本建立起了一整套比较完整高效的社会保障体系，而农村社会保障体系的建设相对城镇来无论在水平上还是在效率上都要低得多，总体表现为保障程度低，覆盖范围小。政策上分配的不均衡造成了城乡居民在资源分配上的不平等，有人曾经做过统计，我国占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障，占人口89%的农村居民享受的社会保障仅11%，90%左右的农民不享受任何医疗保险。广大农民在教育、医疗、就业、住房和养老等方面享受不到应有的待遇，如果这种反差长期存在必将引发一系列的社会问题。
（二）农村社会保障三项基本制度贯彻落实困难
1、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。面对资金短缺与需要救助的对象数量巨大两方面的压力，最低生活保障制度目前只能按照最低标准提供，在一些经济欠发达地区甚至连最低标准都难以真正落实。
2、新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。就目前实施状况来看，农民对于这种医疗保障政策的认识不深，管理操作起来比较困难。同时，“新农合”制度本身也存在一些尚待完善之处，如报销程序复杂、不包括意外伤害而导致的医疗费用等。
3、新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。这项政策的实施过程中遇到了许多问题，如宣传力度不够、农民投保意识不强、保险层次低、保障性差等，而且现阶段“新农保”实施更偏向政策试验，是否能真正解决农民养老问题还有待检验。
（三）农村社会保障法律配套体系建设滞后
现阶段我国农村社会保障法律制度不健全表现为四个方面：一是立法层次低，法律体系不健全；二是现行社会保障法规、规章适用范围窄；三是实施机制弱、缺乏法律责任机制；四是缺乏法治环境，维权意识差。由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”等形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等。可以看出，我国现行农村社会保障法律制度建设严重滞后。
四、完善农村社会保障体系的几点建议
（一）加大经费投入，扩宽资金来源
当前我国农村社会保障基金主要来源于国家财政、集体、社会和个人四个部分。由于受到各种客观因素的限制，现阶段这些基金来源渠道均不是很畅通，农村社会保障资金严重缺乏，资金问题已经成为困扰农村社会保障制度建设的瓶颈问题。根据目前实际情况来看，解决这一问题不能依靠单一力量。一方面，中央和地方应调整财政支出结构，适当提高农村社会保障基金比重，加大对农村社会保障经费的投入；另一方面，各级政府和相关部门应想方设法多渠道、多形式筹集资金，可以借助国债收益或者农业税转移支付支持，可以借助级差地租补贴，甚至可以采取发行农村社会保障彩票等形式从社会上广募资金。
（二）扩大覆盖面，提高保障水平
在解决保障资金投入问题的同时，还应该着力完善，并认真贯彻落实农村社会保障三项基本制度（新农合、新农保和最低生活保障制度）。除了在政策上向农村倾斜外，也可以考虑从现有农民结构出发，利用政策灵活性和激发农民自身潜力两方面共同努力来扩大农村社会保障覆盖面，切实提高保障水平。土地流转后我国现有农民大体分四类：农民工、农业劳动者、失地农民和困难农户群体。针对不同类别的农民可以采取不同的保障方式。可以考虑将农民工纳入城镇社会保障体系，减轻农村社会保障负担；各级地方政府应认真贯彻落实土地流转政策，鼓励农民在土地流转中充分发挥自身与土地潜力，提高农业生产水平；进一步构建城乡统筹的社会保障体系，逐步缩小城乡差距，为农业劳动者和失地农民提供有力的教育、医疗、就业、住房及养老方面的保障；根据社会经济发展水平逐步提高最低生活保障标准，解决困难农户群体基本生活问题；另外还应该大力倡导和发展农民知识技能培训工作，帮助贫困农民获取一技之长，从真正意义上摆脱贫困。
（三）增强法律保障，强化规范监督
建立健全农村社会保障法律制度具有重大意义，完善的法律制度是建立健全农村社会保障体系的前提和保证。应尽早建立专门的农村社会保障法，以法律为依据强化相关政策的制定与落实，土地流转过程中任何违反法律的行为要承担相应的刑事、民事和行政责任。另外，法律建立同时应配以职责范围明确、监督程序规范的农村社会保障监督管理机制，成立由国家权力机关、行政主管部门、司法机关、金融机构和农民代表共同组成的监督管理委员会，负责监督法律的具体实施，发挥“制度监督”的优势；同时要发挥新闻媒体和人民群众的“舆论监督”作用。只有这样，土地流转实施过程中的每个环节才会职责明确，监管程序才能规范和有法可依。同时，各级地方政府在法律建立和实施的过程中应始终保持积极支持态度，尽全力为农村、农业和农民的发展创造和谐环境和有利条件。
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