解放后的土地改革，使我国彻底打破了由地主垄断土地的格局，农村土地私有制改造为集体所有制，土地归农，集体经营，按人均分。1979 年，十一届三中全会召开，家庭联产承包的改革大潮经“安徽凤阳―困难地区―广大农村”迅速席卷全国。据资料显示，到1983 年底，全国各地包干到户已占国内总农户的94．5%，农村改革取得了初步成果。家庭联产承包制的实行，大大地解放了农村的生产力， 提高了农民种田的积极性，经过20 多年的发展，已基本解决了农村的温饱问题。我们靠搞承包解决了温饱问题，因为一家人种几亩地吃饭没有问题，但是如果一户农民只种七、八亩地，假定纯收入不高，是解决不了小康和富裕问题。[1]如何从温饱向小康和富裕发展，这是今后我国农地制度改革要解决的问题。制度资源与自然资源一样具有稀缺性、有限性、时间性，制度创新者不可能一劳永逸地从一项制度安排中开发出无限收益，一旦现有制度优势资源消耗殆尽，制度衰退就不可避免[2]。家庭联产承包适应了当时农村生产力水平比较低下的状况，经过几十年的发展，我国发生了翻天覆地的变化，农民本身素质的提高，大型机械化的推广，含有高科技的种子和肥料的应用，使从前以家庭为单元的经营模式已成为集约化和规模化为特征的现代农业形成的桎栲，再加上加入WTO 后我们要面对世界农业挑战，所以我国的农地制度要应对现实的变化作出适当的调整。
当前我国农业生产率低，主要受两个因素制约：一是农户生产规模过小；二是农民科学种田的水平偏低。我国目前农村存着大量隐性失业人口，许多地方的农民一年中有60%的时间无事可做，造成劳动力资源的极大浪费。建立农地流转市场就是要优化农村土地资源和劳动力资源的合理配置，发挥土地所有权主体的引导作用和市场机制的调节作用，使农村市场经济得到全面的发展。[3]近几年，农民自发地对现存的农地制度进行了大胆的探索，国家的法律政策也对探索的成果给予了积极的肯定。
一、法律政策的积极肯定
我国1982 年《宪法》和1986 年的《土地管理法》都规定“土地不得出租、买卖或以其他形式非法转让。1984 年国务院《关于农村工作通知》规定，“土地承包期一般在15 年以上”。1988 年，《宪法》修正案删除“土地不得出租”的规定，增加了“土地使用权可以依法转让”规定，为土地市场发展扫清了法律障碍。1993 年，十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“在坚持土地集体所有制的前提下延长耕地承包期， 允许继承土地开发性生产项目的承包经营权， 允许土地使用权依法有偿转让。”1995 年3 月28 日国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出：“农村集体土地承包经营的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，”允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，土地承包经营流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同， 并报发包方和农业承包合同管理机关备案。1996 年1 月21日《中共中央、国务院关于“九五”计划和二○一○年远景目标纲要》中指出：“在完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制的基础上，鼓励土地使用权依法转让，有条件的地方逐步依法推进土地适度规模经营。”进行土地使用权的合理流转。2002 年， 中共十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。2002 年，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，规定农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。耕地的承包期为30 年。草地的承包期为30～50 年。林地的承包期为30～70 年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。承包期内，发包方不得调整承包地。并进一步规定了土地的流转方式。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2003 年，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调，“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制．．．．．．农户在承包期内，可以依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营”。2004 年8 月28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉》规定土地承包经营期限为30 年。2005 年3 月1 日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。2008 年中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。因为自发形成的习惯传统是制度变迁的原始力量，只有那些能够固定下来的规则才能够以法律的形式确立，任何理论上的设计或试图通过法律来强制规定的制度变迁都是难以成功的[4]。法律仅仅是对传统的认可和对规则、秩序的细化。国家的一系列法律和政策都是在不断完善农地制度和拓展家庭联产承包的内涵，以便适应农村经济的发展。但这系列调整和变化都没有脱离家庭承包这一主旨， 只是在统和分上做些调整，在分的基础上更强调统的重要性，但如何来实现这个“分”？就需要放开和完善土地使用权的流转，使土地集中到种田能手和拥有高科技企业手中，以充分挖掘土地的潜能，提高农地生产的效能，“统”的目的使农民成为土地的主人，无论怎么流转，农村的土地所有制性质不能变，农民对土地的使用权不能变。
二、几种农地流转方式的分析和选择
虽这些自发的流转制度创新更符合事物发展的本身规律，但也存在一定的盲目性， 并且在这反复试错中也会丧失很多机会。所以要对我国的农地的流转进行分析和总结，对于效果比较好的流转模式，政府要引导和积极推广。
①目前代耕、转包、互换、转让这些流转制度不过是解决一些农户进城打工，劳动力缺乏和一些农民认为种地不划算，不愿意种地的权宜之计，并且这些流转方式一般是在亲戚、朋友、村民小组成员中进行。转入方无偿的或者以少量的实物从转出方获得土地的使用权，这些转出户和转入户没有签定合同，也没有约定转让的期限，这些流转方式对促进农业增产、农民增收、农村繁荣产生不了根本性的作用，也没形成适应现代化农业发展的集约化和规模化的经营。综观国内外农业发展的实践，农业产业化是提高农业劳动生产率的必由之路，从这个意义上说，实行农业适度规模经营是我国农业实现现代化的根本出路，也是我国加入WTO后提高农业国际竞争力的必然选择。这种规模经营不是简单的在一个村内的流转能够实现的，应该打破现在村民小组与村民小组的界限，实现大村制；也不是在村民之间、村民与邻村村民之间的流转可以实现的，应该在全乡、全县、全省，甚至全国、全世界范围内种地能手和专业的农业公司之间流转。所以我们应该建立这样一种土地流转制度，使农民的土地承包权真正得到保护，使农民的收入增加，使土地能够集中，便于拥有高科技、先进设备的企业能够放心进入农村土地市场，使土地资源的增值潜能得到最大的开发，只有这样才能真正解决农民、农村和农业的发展问题。
②在实践中创造的托管和反租倒包能够适应现代化农业的需求，同时也保证了农民的承包权。但也存在问题。在现行土地制度下，“反租倒包”不失为一种有益的尝试，但要把它作为成功的经验提倡和推广，却是不可取的。这是因为：a.这种土地流转形式在经济上损害了农民的利益，乡政府、村委会之所以热衷于“反租倒包”， 是因为乡政府或村委会转包或倒包所收取的租金远高于支付给农户的租金。b.“反租倒包”是一种不平等、信息不对称的“交易”，不符合市场规则。实践中乡政府或村委会往往利用自己的行政权力把红头文件中“自愿转让”演变为变相的“强行赎买”，农户只知道集体支付给自己的租金数额，不知道集体转包、倒包收取租金多少，更不知道他的“买家”究竟是谁。c.在农民没有真正转变身份之前，“反租倒包”在使农民获得微薄租金的同时剥夺了农民对土地的经营自主权、淡化了农民和土地的关系；农民之所以成为农民源于农民对土地的依附和热爱。d.“反租到包”如果也能被视作一种土地流转“市场”的话，那么这种“市场”的构成实在太单调了，它除了土地使用权的让渡，没有更多的内容，农民在这种“市场”上只能一棵树吊死，他们要么让渡土地使用权，加入“无产阶级”队伍，要么老死田园甘做“小农”，没有别的选择。[5]更严重的是这种“反租倒包”是违背我国现有的法律规定的。《农村土地承包法》规定承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。“托管”和“反租到包”有异工同曲之处，都是把土地集中到一个组织手中，再由这个组织出租给第三者。但“托管”的组织是一个中介机构，按照一定的比例收取中介费，而对农民出租的收益不截留。但采取“托管”的方式，必定要建立一个中介机构，这个中介机构需要专业的人才进行土地的评估、转让的谈判和合同的起草等。在一些发达地区因为有利益驱动自发地建立这类中介机构，对于不发达的地方，本身土地流转的少，或者流转的范围很窄，所以就吸引不了这类组织的建立。但土地的流转是农业发展的必然趋势，有的地方政府顺应这个潮流，在县、乡两级普遍建立了土地流转服务中心，统一设置窗口，统一发布信息，统一流转交易，做到了有法可依、有章可循、有据可查。[6]《农村土地承包经营权流转管理办法》规定承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。实际有些不发达的地方由发包方公布和办理土地流转更切实可行。因为发包方一般是集体经济组织和村民委员会，对土地和承包人的情况更熟悉，由他们对第三人介绍情况更真实可信，但一定杜绝“反租到包”那种剥夺农民收益的情况的出现，有关法律和政策可以规定由发包方从每次交易后提出一定的中介费作为管理费，这个提成比例应由法律明确作出规定，以免发包方以其强势地位索取比较高的中介费。同时在有关政府的网站或当地政府建立专门网站，公布土地流转的信息，来扩大信息的范围，加速土地的流转。
③入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。目前以土地承包权入股的有三个层次。第一种是农民以自己的承包权作为股份，入股专业的农业公司，参与经营或不参与经营；第二种几家农户入股组建生产合作组织，共同生产和经营；第三种是以广东南海县为代表的土地股份制。在土地股份制下，每个农户拥有一定的集体土地的股份， 但此股份并不具体对应某一相应的地块，集体再将土地统一发包给当地或外地的农民。农民的土地承包权益以年终分红的方式得以实现。这种制度下农民仍然有对土地享有承包权，转让的只是使用权。[7]土地的所有权主体、承包权主体和使用者主体明确。
④以上是对经济比较发达地区采取的模式，对于经济相对不发达的地区，我们应该采取循序渐进的方式进行，充分尊重农民的意愿，引导适当的集中。要严格按照依法、自愿、有偿的原则，坚持积极稳妥、因地制宜、规范引导，不搞“一刀切”、一阵风，不下指标定任务，不盲目追求速度和规模，始终保持土地承包经营权流转工作的正确方向。无论农村的土地如何流转，都要在流转过程中遵循以下原则：a.保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯；b.承包方要依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转；c．不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；d．实现农业增产，农民增收，农村繁荣；e．适应现代农业发展的趋势，实现农地经营的规模化和集约化经营；f．应根据各地的经济发展状况，因地制宜地采取相应的流转方式。
注释：
[1]党国英．谈土地流转与农村改革，载于http://www.People.com.cn，2008-10-07.
[2]金太军，汪波．《比较制度优势与模式化悖论―以苏南模式为实例》，载于《江苏行政学院学报》，2007 年第1 期，第60 页。
[3]袁媛淑，陆福兴．《试论建立农村土地流转市场机制的原则和切入点》，载于《行政与法》，2004 年第8 期，第46 页。
[4]熊光清．《当代中国政治发展前后30 年之比较分析： 制度变迁的视角》，载于《社会科学研究》，2009 年第4 期，第60 页。
[5]张德元．《赋予农民土地持有权培育农村土地流转市场》，载于《财政研究》，2002 年第5 期，第49 页。
[6]全省农村土地承包经营权流转工作座谈会在济南召开，http://www.SDNY.GOV.CN，2009-09-07．
[7]姚洋．《中国农地制度―个分析的框架》， 载于《中国社会科学》，2000 年第2 期，第56 页。
