【摘要】：随着我国城市化进程的不断深入，失地农民的数量也在不断的扩大。但由于农地产权制度、土地征收制度以及社会保障制度的不完善，致使失地农民的财产和财产权利、就业权以及社会保障权遭到了严重的损害。因此，为了切实保障失地农民的合法权益，有必要加快农村土地产权制度改革，完善农地征用制度，健全社会保障制度，建立失地农民就业培训机制以拓宽就业渠道，建立失地农民法律援助制度。

【关键词】：失地农民权益保障|公共利益|法律援助

城市化是现代社会的重要特征，也是我国的必由之路。在我国城市化进程不断推进的过程中，一方面有利于农村经济发展，但另一方面，由于农村集体土地被大量征收，失地农民随之不断扩大，也导致了许多问题，其中失地农民的权益保障问题尤为突出。如何正确对待城市化这把“双刃剑”？如何有效地解决失地农民的权益保障问题？这是整个社会关注的热点问题，也是我国政府迫切需要解决的问题。因此，正视失地农民权益保障问题，寻求并采取行之有效的策略，是消除隐患，建设社会主义新农村，建设和谐社会的当务之急。

一、城市化进程中失地农民权益受损的现状

失地农民是指在城市化进程中，因为城市扩张、城镇建设、经济发展、公益事业等使农业用土地被征用（包括林地、耕地等） 而失去土地的农民[1]。目前，全国失地农民总数估计达4000-5000万人[2]。据国土资源部统计，从1987-2001 年，全国非农建设占用3394.6万亩耕地，如果再考虑违法侵占、突破指标和农村私下卖地等因素，实际征地约4080-4420万亩。按人均占地0.8亩计算（实际上，发达地区人均占地低0.7亩），失地农民在5100-5525万人。按照目前城市化的发展速度，今后每年需征地250-300万亩。若按人均占地0.7亩计算，则意味着每年新增357-429万失地农民，10年后，失地农民总数将达1亿人[3]。虽然我国政府对失地农民进行了补偿，但由于土地产权制度，土地征用制度，社会保障制度不完善等因素的制约，致使失地农民权益受到了严重的损害。

1、财产和财产权利受损。宪法第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”农民失去土地的同时，也失去了与土地相关的财产和财产权利。首先，失地农民的土地承包经营权受到损害。上世纪80年代中叶，我国开始推行家庭联产承包责任制，农民开始拥有土地的承包经营权。我国现行法律确定了土地承包经营权的法律地位，规定承包经营者有生产经营决策权，产品处分权和收益权，转包权，转让权和继承权，也就是说，根据法律规定，土地对农民来说越来越具有财产功能。但是，城市化的推进，使得许多土地在法定承包期内被强行征收，严重损害了农民的承包经营权；其次，失地农民的土地收益权受到损害。“土地是财富之母”，尤其在经济迅猛发展的当代，拥有了土地就等于拥有了较好的预期收益。但是，在城市化的过程中，征地补偿标准偏低，而且分配极不合理，农民仅拿到较少部分，收益权受到极大损害；再次，农民的土地财产权受到损害。随着城市化的发展，土地资源短缺，土地的含金量也越来越高，农民所拥有的土地财产属性和权利属性日益显性化，农民失去土地就意味着失去了土地财产权。在现实的征地过程中，许多地方政府长期低价进，高价出，使失地农民得不到合理的经济补偿，土地财产权大量流失。

2、失地农民数量多，就业困难。农民是以土地为劳动对象的，土地可以为农民提供劳动就业机会，农民失地就意味着失去了劳动对象和工作场所，直接导致农民生产机会的缺失。因此，对于失地农民来说，拥有或获得稳定的就业机会是改善家庭生计的根本途径。在上世纪80年代到90年代初期，我国对失地农民的再就业采取的是“谁征地，谁安置”的原则，强制规定由用地单位安置失地农民。90年代后期直到现今，由于市场经济的发展，市场主导的就业方式使得这种强制就业的方式失去效力。从目前我国失地农民再就业的情况来看，形势不容乐观。主要原因在于：一是由于失地农民人数众多，而且逐年递增，而我国的经济发展规模不大，城镇化水平还比较低，第二、第三产业还无法容纳大量的失地农民；二是由于农民本身的文化素质不高、劳动技能较差，在市场主导的就业形势下，参与市场竞争能力差，对市场应变能力有限。总之，主观和客观两方面的原因，导致失地农民再就业存在较大困难。

3、社会保障权受损。土地是农民生活、社会福利保障的来源，在尚未建立一整套完善的保障农民就业、生活、医疗、养老保险机制之前，失去了土地就等于失去了这一切的保障。目前，广大农村尚未建立完善的社会保障制度，再加上征地补偿标准低，后续安置不到位，对农民来说，失地就等于失去了生活的保障。大量失地农民沦为“种田无地、就业无岗、创业无本，保障无份”的“四无人员”，大部分农民因失地而生活水平下降。

二、失地农民权益受损的原因分析

1、农村集体土地产权归属不明。按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村土地是归农村集体所有的，然而农村集体是一个笼统、模糊的概念，既可以指村、组，也可以指乡、镇，从而导致土地所有权在现实中的归属是相当不明确的。“农村集体”成了一个“抽象的，没有法律人格意义的集合群体”[4]。由于主体多元化造成的产权模糊不清，使得农村土地在现实中被视为公共产品，在征地的过程中不免发生冲突，各个主体相互争夺利益，而没有一个真正的集体组织来代表农民的土地所有权，保障农民的利益。

2、土地征用制度中存在弊端。首先，“公共利益”界定不明确，导致征地范围过宽。按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家有权因公共利益的需要征收土地。但对于什么是“公共利益”，现行法律却没有作出明确的界定。现实生活中，无论是公益性用地还是经营性用地，不管土地被转用的目的是个人利益、公众利益还是公共利益，都以“公共利益”之需纳入征地的范围，扩大了征地范围，严重侵害了失地农民的利益。其次，征地补偿标准低，并且分配极不合理。我国现行的征地补偿标准是按照2004年11月3日国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定的补偿标准，虽然比以前遵循《土地管理法》明显提高了很多，但还是没有考虑土地的预期收益以及经济发展所带来的地价上涨等因素，与土地的市场价格相比，还存在很大的差距，这样的补偿标准不足以弥补失地农民因失去土地而带来的损失。即使是这样低的补偿标准，由于法定的所有权主体的多元化以及法律规定的不合理，又导致征地补偿款被层层盘剥，失地农民权益严重受损。有资料表明，被征土地的收益分配大致为：政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%[5]。再次，征地程序不规范。现行土地征收程序基本上是暗箱操作，在征地过程中，农民几乎丧失了参与、知情和申诉的权利，一切由政府说了算。虽然现行法律规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但在现行体制下，法律没有规定必须与农民进行协商，也没有规定必须与农民签订协议。在整个过程中，国家征地面对的是农村集体而不是农民，农民作为受影响最大的主体，却无法以独立的权利主体身份参与到征地补偿的谈判中来，只能被动的接受。

3、社会保障制度不健全。由于我国实行的是城乡分割的二元经济体制，在社会保障制度的建立方面也体现了这种二元性。所以长期以来，我国的社会保障制度仅适用于城镇居民。目前为止，还没有专门涉及失地农民社会保障的法律法规，一些政府即使出台了关于失地农民养老、医疗等社会保险方面的规定，也只是效力较低的条例、规章等，其覆盖面有限，并不能起到全面保障失地农民权益的作用。同时，各地关于失地农民社会保险的险种也十分有限，并不像对城镇居民的社会保障那样涵盖养老、医疗、失业、生育、工伤等诸多方面，而且即使是同样的险种，其保障内容也不一样，失地农民的待遇要低于城镇居民。

三、失地农民权益保障的策略分析

城市化道路是我国经济发展的必经之路，农民对城市化建设做出了巨大贡献，我们也应让他们分享城市化带来的成果。如果农民因城市化而失去了权利，甚至影响到生存，成为“无地、无业、无保障”的三无人员，那么将影响到社会稳定，也违背了城市化的初衷。因此，我们应采取各种措施增加农民利益、缩小城乡差距、合理调整土地收益分配关系，切实维护失地农民权益，使城市化走上持续、快速、健康的发展道路。为此，主要应从以下几方面改进：

1、明晰农地产权制度。首先，应明确集体土地所有权的主体，明确产权关系，改变农地产权模糊的现状。为此，可以通过对《土地管理法》等相关法律的修改，明确集体土地所有权的主体为村民委员会范围内的全体农民共同所有，并且是按份共同共有，以此来保护农民的土地财产权；其次，依法保障农民的土地承包经营权。现行法律赋予了广大农民对土地的承包经营权，在土地征收时，按照民法“买卖不破租赁”的原则，农民仍然享有承包经营权，这一权利不因土地被征收而被剥夺。因此，对在承包期内的土地进行征收时，应对其承包经营权进行量化，给予一定的补偿。

2、完善土地征用制度。首先，明确界定“公共利益”，缩小征地范围。为杜绝各级政府以“公共利益”为名，滥用征地权征收农村集体经济组织的土地，有必要从立法的角度对公共利益进行明确的界定。可以采取概括式与列举式相结合的办法确定“公共利益”的范围，确保土地征用权只能在列举的范围内行使。对于其他非公益性用地，只能通过市场途径来解决。禁止任何组织和个人以公共利益之名征收农村集体土地，侵犯农民利益。其次，提高补偿标准，建立合理的分配机制。在确定失地补偿标准时，除了考虑现有因素之外，还要考虑土地的预期收益和潜在收益以及失地农民城市化以后所需要的高额生活费用，适当提高补偿标准；在征地补偿费的分配上，要坚持补偿费主要用于失地农民的原则，严禁各级政府的截留。对于农村集体经济组织所留取的补偿费的使用要公开、透明，其使用范围仅限于集体经济组织的公益事业，并要建立有效的监督机制。最后，规范土地征用程序。程序公正决定结果公正。因此，规范土地征用程序是完善土地征用制度的重要举措。为此，建议对有关法律进行修改，建立土地征用的公告和听证制度，充分尊重失地农民的知情权和参与权，成立专门的监督机构，对征地程序是否合法、公正以及征地补偿费的分配是否合理进行监督。

3、健全社会保障体系。建立失地农民社会保障制度是保障失地农民权益的重要途径。为此，必须打破现有的城乡二元结构，为失地农民建立与城镇居民内容相同的社会保障体系。一是要建立失地农民的适当水平的最低生活保障制度，使失地农民的生活有最起码的保障；二是要建立失地农民的社会养老保险制度，使失地农民老有所养，不必为未来的老年生活担心；三是要建立失地农民的医疗保障制度和大病保险制度，使他们病有所医。

4、建立失地农民就业培训机制，拓宽就业渠道。当前影响失地农民就业的因素主要有两个：一是城乡分割的二元体制所导致的就业歧视，二是失地农民自身文化水平低，劳动技能差。因此，要从这两个方面着手解决失地农民就业问题，一是各级政府部门要积极创造条件，消除就业歧视，建立城乡统一的劳动力市场；二是要建立完善的就业培训机制，根据失地农民的不同年龄阶段和文化水平，有针对性地安排不同的培训内容，加大对失地农民的技能培训，提高失地农民的就业能力。同时，要鼓励失地农民自主创业，并在贷款、税收等方面给予优惠政策。

5、建立失地农民法律援助制度。法律援助制度，又称法律救助、法律扶助制度，是国家对因经济困难无力支付法律服务费用的人和某些特殊案件的当事人给予减、免费用提供法律帮助的一项法律制度。它的实质就是国家为一些“弱势群体”的当事人提供减、免费用的法律服务。当前，失地农民就是我国社会的一大弱势群体，他们地位低下，经济能力有限，当他们的合法权益受到侵害时，往往无力负担启动公力救济所需要的各种成本，包括金钱、时间、法律知识等。“物质财富的拥有可以有先后之分，司法正义的获得，不能有先后之别”。这就要求我们要建立失地农民法律援助制度，在失地农民权益受到损害时，为其提供法律援助，确保失地农民合法权益不受损害。

参考文献：

[1]耿相魁.城市化进程中保障失地农民权益的策略选择[J].厦门特区党校学报，2010,(01).

[2]戚小村.缺陷与重构：失地农民权益保障的法学思考[J].湖南社会科学，2009,(01).

[3]宋斌文,樊小刚,周慧文.失地农民问题是事关社会稳定的大问题[J].调研世界,2004,(06).

[4]徐莉.我国现行农村土地产权制度的缺陷[J].农村经济，2004,(11).

[5]荣国萱.城镇化进程中失地农民权益保障的土地政策选择[J].河南农业科学，2008,(06).