【摘要】从土地承包经营权的法理阐释入手,分别阐释了农村土地承包经营权主体的界定、土地承包经营权的占有权、使用权、收益权,生产经营自主权和产品处置权,承包地的征用、占用补偿权,以此来说明土地承包经营的内涵。对土地承包经营权与非农用地和土地承包经营权的公示进行了深入细致的分析。认为需要建立规范的农村土地产权登记制度以完善土地承包经营权,农地权公示也应采取登记生效主义,从而更有利于在制度上保证农地向非农地转换的合法性。从规范土地流转法律和承包费用2个方面完善农村土地的流转:在农地权变动方面,要进一步完善流转的种类与内容,减少流转的非法律形式的限制条件;在承包费方面,应对土地承包费进行规范,以减小因法律空白而造成的发包方与承包方之间的矛盾。
【关键词】农村土地|承包经营权|流转
农村土地承包经营权是农村土地经营的重要法律权利保障。在我国经济发展过程中,无论是在土地经营方面,还是在非农用地方面,农村土地承包经营遭遇土地流转的巨大难题。笔者从土地承包经营权的法理阐释入手,说明土地承包经营的内涵,对非农用地的现象和土地承包经营权的公示现象进行了深入细致的分析,提出了完善土地承包经营的合理建议,以促进农业生产的发展。
1.农村土地承包经营权的法理阐释
农村土地承包经营权是指承包土地的经营权人对其承包经营的耕地、林地、草地以及四荒(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。承包土地的经营权是农村土地承包经营权的权利中心,在《土地承包法》第16条第一项就作了具体的规定:(承包方)依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品[1]。同时,在土地承包法中,还规定土地承包经营权的其他权利内容,包括承包资格权(第5条第1款)、流转权(第5节)、经营权或使用收益权(第16条第1项)、补偿权(第16条第2项)、继承权(第31、50条)、抵押权(第49条)、防害请求权(第53、54条)等内容。
1.1农村土地承包经营权主体的界定
首先,确认承包经营本集体经济组织发包的土地,是该集体经济组织成员的一项不可剥夺的成员权利,人人平等享有。并且,本集体经济组织成员在承包时以家庭为单位进行承包。农村土地实行家庭承包经营,是现阶段农业生产力水平的反映,也是国家政策在农村工作中的体现。将该政策上升为法律进行保护,是农村土地承包经营权物权化的必经之路。承包资格权的法律确认,体现了作为集体成员对集体所有土地的使用权力。承包权的主体是农村承包经营户,作为农村承包经营户,《民法通则》第27条作出了规定:农村集体经济组织的成员,在法律允许的范围内,按照承包合同规定从事商品经营的,为农村承包经营户。农村承包经营户在形式上有两种,《民法通则》第29条规定:个体工商户、农村承包经营户的债务,个人经营的,以个人财产承担;家庭经营的,以家庭财产承担。这虽然是财产责任的原则的规定,但内含了以个人经营和以家庭经营2种形式,农村土地承包法则肯定了承包的主体是以家庭承包经营方式承包土地的农村承包经营户。其次,强调农村妇女与男子享有平等的权利。为克服农村土地承包中重男轻女的思想,消除各种形式的剥夺、侵害出嫁妇女、离异妇女和丧偶妇女的土地承包经营权的现象,在该法第6、30、54条作了特别规定,旨在维护在土地承包过程中,妇女与男子享有一样的土地承包经营权。妇女也是法律确认的承包经营权的主体,剥夺、侵害妇女的土地承包经营权,是一种侵权行为,要承担侵权的法律责任。再次,保护农村土地承包经营权的承包资格权。在农村土地承包过程中,不尊重集体经济组织成员的承包资格权,不平等地对待他们的承包经营主体资格,用不同的方式方法剥夺和侵害其土地承包经营权,都是一种侵权行为,都要依法承担法律责任[2]。
1.2土地承包经营权的占有权、使用权、收益权
农村土地承包经营权的占有权是指权利人对依法承包的农村土地的合法占有的权利。使用权指承包权利人有权依法使用承包地,在承包地上进行农业生产。收益权是指承包人在自己的承包地上获取收益的权利。承包人在承包地上合法收益归承包人所有,任何组织和个人不得侵占和剥夺。
1.3土地承包经权的生产经营自主权和产品处置权
生产经营自主权是指承包方有权自主组织农业生产经营活动,自主决定种植作物、种植面积,或者安排畜牧业项目;有权决定投入多少劳动力和资金;有权决定种植时间、种植品种。只要承包方的生产经营活动不违反法律规定,他人和任何组织就不能随意干涉,更不能违反承包方意愿,强制承包方从事或者不从事生产经营活动。
1.4承包地的征用、占用补偿权
承包地征用是指国家为了公共利益的需要,将集体所有的土地征为国家所有。承包地占用是指本集体内由于公共设施和公益事业的需要,通过办理一定手续后占用承包地。二者使用承包地都是合法使用,作为承包方应当从大局出发,服从国家、集体建设的需要。但是承包方有权要求获得合理的补偿。根据有关国家规定,承包方主要的补偿是地上附着物、青苗补助费。如果承包人是本集体经济组织内的成员,还可以得到安置补助费。
2.农村土地承包经营权若干问题的探讨
土地承包经营权立法完善是我国农村土地制度改革与创新的重要成果,农村土地承包法的实施,从法律上保障了农民的土地权利,也解决了长期以来困扰土地承包经营权的几个问题。一是将债权化的土地承包经营权改造为物权性质的土地承包经营权后,拓宽了土地承包经营权的保护渠道。二是将土地承包期限规定为至少30年,解决了土地频繁调整所带来的不稳定性。三是允许土地承包经营权流转,使土地承包经营权成为一种财产性的权利。但是从实践来看,并非土地承包经营权一经物权改造,原来所存在的问题就会都得到解决。物权化的改造只是相对原来债权保护来说效力更具对世性,范围更具广泛性[3]。而且原来存在如土地承包合同的不平等性、土地承包费过高、土地非法征用等侵犯农民土地承包权问题本身与当地政府和农村集体组织有关,这种侵害与私权侵害相比较而言出现机会更多,危害性也大,通过司法还不宜解决。这种情况下即使土地承包经营权物权化,农民也难以得到应有的救济。因此说明、解释这些与土地承包经营权相关的问题,有助于土地承包经营权在我国民法典中更进一步的完善。
2.1土地承包经营权与非农用地
在土地承包法实施后,法律上确保了农村土地承包经营权的长期性。但是在实践中仍经常出现土地承包经营权被侵犯和土地承包经营权人非法处置土地承包经营权的案例。但相比较而言,无论是债权性质的土地承包经营权,还是物权性质的土地承包经营权,被各级政府和土地所有人所侵害的情况更多,侵害程度也更严重。因为这种侵害是在权力的干涉下进行的,土地承包经营权人在受到侵害时难以阻止,也很难得到法律救济。不是法律不能救济,而是作为农民的承包人很难与政府、集体等单位去抗衡。这种土地承包经营权遭侵害的背后就是土地的非法交易。农村土地的非法交易主要是指未经国家批准和征用而将农村集体土地进行买卖、转让、租赁等现象。宪法、土地管理法、土地承包法严禁集体土地未经国家征用而进入流通领域,严禁土地承包经营权非法流转。但由于利益驱动,土地所有权人以不同的方式侵犯土地承包经营权,土地承包经营权人也在非法利用土地承包经营权。这主要表现在:
(1)直接出卖土地。绕过土地管理部门的审批与征用,集体土地所有人直接把承包土地卖给土地使用人作为建设用地。这样集体所有人可以获得较高的土地款。
(2)非法转让。由于国家对集体土地的转让控制十分严格,尤其对于受保护的基本农田,但由于城市近郊农村土地价格便宜,村集体又怕被国家征用后得到的补偿太少,因此,集体土地所有者将已承包土地的使用权一次性作价转让给土地使用者,期限也一般与国有土地出让相同(50年),只用合同就完成了土地转让手续。
(3)非法征收。目前这种情况相当普遍。当地政府出面,动用各种手段,强行将已承包的农村土地低价征收为国有,然后高价批租后开办各种开发区,绕过土地管理法中的审批制度。
(4)非法出租变更土地用途。一方面,集体土地在所有人手里非法转让出去。不少地方村集体以自办企业为名,将农地非法转为建设用地后,采取自建或者联办的情况将土地使用权进行了出租。另一方面,土地承包经营权人也看到了出租土地所带来的丰厚利润,对所承包土地进行出租。特别是城市郊区,出租土地之后,由承租人自由使用,变更为非农用途。
上述问题中,倍受侵害的是土地承包经营权人,农民在知道无法阻止承包土地被非法征用的情况下,只好退而求其次,希望多得到一些补偿。这样就出现了农民与土地所有者、政府、土地使用者的无休止的讨价还价,多数情况基层政府或村集体通过动用各种方法进行安抚而使农民让步达成协议,但也会有引起农民个别或集体上访的。国家信访局2008年受理土地征用的初信初访4116件,大部分聚焦在失地失业问题上。从地区分布看,浙、苏、闽、鲁、粤5省占41%。这意味着城市化和工业化速度愈快,农民失地失业的问题就愈突出。农业部提供的数据显示,2002~2003年,关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的1/2以上[4]。
无论土地承包经营权如何物权化也挡不住市场对土地的需求,城市近郊的农村土地具有其重要的市场价值。因此要从土地利用制度上进行反思,既然对农地的一再规范不能制止农地的非法交易,那么就应因势利导,改革农地向非农用地转化的土地利用制度。在加强对农用土地的保护同时,最为关键的是改革我国现行的农村土地使用制度。其一,赋予农村集体所有制新的内容,让集体和集体内的成员体现出所有权人利益和责任。这就是在土地征用时给予更多的土地权利,土地卖与不卖、价格多少、有多少补偿要让农民有知情权、参与权和决策权。要界定公益事业和公共利益的内容与范围,堵塞《土地管理法》中的漏洞,防止政府征用的土地用于工商业、房地产来牟利,并将农村土地交易市场化。相关土地出让收入由集体经济组织获得,由农村集体和农民自己来决定自己的土地使用权。在获得较多补偿的同时,农民可以改善自己的居住环境,发展集体事业。其二,实行土地利用总体规划制度。在给予集体土地所有人更多权利的同时,也将所有的土地纳入国家土地利用规划控制之下,使每一宗土地用途都被法定下来,任何人不得随意改变纳入规划土地的使用用途。从而防止乱占耕地、侵害农民土地承包经营权及其权益。其三,进一步完善农村土地登记制度和土地管理制度。对于农村建设用地要制定严格的审批办法,对于由农地转为非农用地时提高土地补偿水平,一方面,给予农民更多的补偿;另一方面也更加珍借土地的利用,不得随便侵害农村土地承包经营权[5]。
2.2土地承包经营权的公示
农村土地承包经营权物权化的一个重要制度条件则是建立物权公示制度。物权公示之原则,为关于物权变动公示之原则[6]。在土地承包法中,对于不同类型、不同方式流转取得的土地承包经营权登记采取了不同的方法。
2.2.1家庭土地承包经营权在设立上采取意思主义(意思表示真实即产生法律效力)。承包合同自成立之日起生效,承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权(土地承包法第22条),登记与否,不影响土地承包经营权的设立。
2.2.2家庭土地承包经营权的物权性的变动(包括互换、转让)采取的是登记对抗主义。土地承包经营权采取互换、转让方式流转,当事人要求登记的,应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记,不得对抗善意第三人(土地承包法第38条)。在这种情况下,是否办理土地承包经营权的登记手续是承包人自己的事情,法律和他人对此无权干涉。当事人愿意办理相应的登记手续,此时的土地承包经营就具有对抗善意第三人的效力;如果不办理相应的权利登记手续,也不影响土地承包经营权人的权利状态。在土地承包经营权的流转过程中,不影响当事人对承包权流转的法律效力,也不影响物权变动所产生的法律后果。但是该法倡导当事人去办理土地承包经营权登记,这样可以降低土地承包经营权的交易风险,因为,未经登记不得对抗善意第三人。一旦一物二卖,未办理土地承包经营权转让登记的受让人就丧失了物权的权利,只有采取债权的方式来请求保护。
2.2.3对于以其他方式承包的四荒地土地承包经营权的设立与变动均采取登记生效主义。不登记不产生物权性的土地承包经营和不生变动的效力。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转(土地承包法第49条)。这就是说经承包方依法取得土地承包经营权证、林权证等证书,才享有物权性的土地承包经营权,也才能对土地承包经营权进行流转。
3结论
虽然说土地承包法规定了比较适宜目前农村情况的登记方式,但从强化土地承包经营权的物权性和加大整个农村土地的保护力度来看,有必要进一步完善土地承包经营权和农村土地产权的登记制度,理应采取登记生效主义。这样一方面以法定形式明确土地承包经营权的归属,并用来对抗非法调整土地、非法改变土地用途的行为,有利于土地征用后的具体补偿。另一方面以法定形式固定土地登记中用途,这将对农村土地使用制度产生积极的意义:农村土地的利用(承包经营权、宅基地、公益建设、采矿取土权)非经登记不生效力;农业用地登记中用途的变更,非经登记亦不生效力,从而完全将土地利用纳入法制轨道。农村土地承包经营权是一种他物权,是一种新型的用益物权。农村土地承包法对其作了物权化的设计与规范,从而使土地承包经营权的内容、流转、效力都有了重大创新。土地承包法中规定了两种不同方式的承包经营权,它们在法律规定上有着不同,在流转的限制上也有区别。在土地承包经营权相关问题上,法律还需要进一步规范。农村土地承包法是一部社会法,是公权利与私权利兼而有之的法律。因此土地承包经营权从民法的物权角度来看,虽具有了物权性,但还不是彻底的民法上的私权利[7]。
应该用农地权代替土地承包经营权,并与基地权、邻地权相配合构建我国的土地用益物权体系;应该界定土地集体所有制法律内涵和村民的成员权,这对于农地权的物权化是非常重要的。民法典中的农地权要按物权的理论结构去设计,并应与农村土地承包法相协调。在农地权变动方面,要进一步完善流转的种类与内容,减少流转的非法律形式的限制条件。应对土地承包费进行规范,以减少因法律空白而造成的发包方与承包方之间的矛盾。农地权公示也应采取登记生效主义,从而更有利于在制度上保证对农地向非农地转换时的合法性,使民法中的农地权充分体现物权法的原则,并将其塑造成一种民法上的私权利和平等的财产权。
参考文献
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