【摘要】农村宅基地使用权流转问题是农村土地流转中的一个主要问题,也是城乡统筹发展面临的重要问题。现行的涉及农村宅基地流转的有关政策和法律,与农业用地、其他非农建设用地相比显得较为薄弱,甚至还自相矛盾。现行农村宅基地制度的根本问题是制约经济结构转型和农村社会经济的发展。本文在对此进行分析的基础上,提出了农村宅基地流转制度的创新思路。
【关键词】城乡统筹发展|农村宅基地|流转制度|创新思路
我国目前已进入城乡统筹发展阶段,这就意味着改造传统农业、解决“三农”问题已经走上了中国特色现代化道路的关键时刻。在城乡统筹发展面临的诸多问题中,农村土地流转是土地产权在不同经济实体之间的流动和转让,是改造传统农业、发展现代农业、统筹解决“三农”问题的一个关键性条件。在这其中,农村宅基地(以下简称农宅地)使用权流转问题又是一个无法回避的现实所在。这不仅涉及到农民权益保护的问题,而且也是当前农村问题的主要方面。
一、现行农村宅基地流转制度概述
土地问题历来是我国农村尤其是农民问题的核心,因为土地承载着农民生活、生产、发展等多方面的权益和保障。在近年来我国农业现代化和城乡一体化过程中,存在的一个突出问题就是土地问题,而且由此引发的社会冲突约占全部农村群体性事件的65%。〔1〕在土地问题中,农村土地流转特别是农宅地流转问题更为引人注目。典型的一个问题就是农村“小产权房”――可以说这是我国现时农宅地流转问题的集中体现。
关于我国农宅地流转问题,其基本制度在我国《宪法》中作了规定,在《土地管理法》和《物权法》中也有相应的规定。在20世纪80年代,为了鼓励乡镇企业发展,国家对农村集体建设用地管理较宽松,乡(镇)村集体建设用地审批权主要在县以下。只要符合乡(镇)村建设规划,就可进行。如果使用原有的宅基地、村内空闲地,只需乡镇人民政府批准,只是在使用耕地时才报县级人民政府批准。农民建宅基地也只是原则性地提出不得超过省级人民政府规定的标准。1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》允许宅基地使用权随房屋买卖而转移,还规定回乡落户的离退休和退职职工、军人及回乡定居的华侨,可以按程序申请使用农村宅基地建房,并发放宅基地使用证明。90年代中期以后,国家加强了农村集体建设用地管制。1993年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理和禁止土地投机的通知》规定,农民住房不能出售给城市居民,禁止批准使用农村集体所有土地为城市居民建房,相关政府部门不应当为非法建筑或者购买的房屋颁发土地证书和物权证书。1999年和2004年又发文进一步重申,禁止城市居民购买农村宅基地。2004年11月国土资源部发布《关于加强农村住房用地管理的意见》规定,严格禁止城市居民购买农村住房用地,并且建立在这种土地之上的房屋不予颁发“土地使用证书”。
2007年中央政府正式叫停“小产权房”的开发。“小产权房”实际上就是指村民在其宅基地等村集体所有的建设用地上建设的房屋。因其未纳入城市统一规划,也未缴纳相关的税费,并向城市居民销售,其产权证不是由地市级政府颁发而是由乡镇政府或村民委员会颁发。但是,大量的证据表明,“小产权房”至少在目前还是很难被禁止的,时至今日“小产权房”的开发从未停止过。〔2〕尽管国家对农村“小产权房”采取禁止的政策,但分析起来,现行的涉及农宅地流转的有关政策和法律,与农业用地、其他非农建设用地相比,显得较为薄弱,甚至还自相矛盾。
第一,农宅地使用权不可转让与农村住房所有权可转让的矛盾。通观农村现有宅基地法律不难发现,对农村住房转让限制较少,而对宅基地转让却严加限制。农民对住房拥有所有权,农村住房可以买卖和出租,根据《担保法》有关农村住房被允许作为获取抵押贷款的抵押物的规定,农民对宅基地只拥有使用权,只有在“住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配的农户”的情况才可以转让。如果允许农户将住房和宅基地转让给本集体内的农户,势必违背了一户一处宅基地且面积不得超标的规定。在村级内不存在宅基地市场需求。如果允许农户将住房和宅基地转让给其他集体经济组织成员和城市居民,这又违反了农村集体土地不得用于非农建设和城市居民不能购买农村住房的规定。依据“房地一体、地随房走”原则,在宅基地不能转让的情况下,农村住房流转市场是无法发展起来的。
第二,农宅地物权与政府公权互相矛盾。农民对宅基地没有所有权,只有使用权,因而《物权法》正式以法律形式恢复了其用益物权的法律地位。然而,从宅基地使用权的实际运行来看,其并不具备物权性质。首先,宅基地使用权以特定行为人为主体,仍然是一种对人权,不具备物权的特征。宅基地使用权的分配必须是本集体经济组织成员,具有严格的身份限制;转让时,其受让主体也是本集体经济组织成员,其他集体经济组织成员只有在其户口迁入本集体时才有资格取得,而且我国司法理论和实践的共同趋势还在强化这种权利。其次,宅基地使用权行使受到来自集体组织和政府部门的限制,农民不具有物权直接利用、控制的特征。《物权法》规定,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力,未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。国际经验也表明,登记制是物权的基本原则,未经登记不发生效力或不得对抗善意第三人。而我国农宅地实行的是审批制,以前需要乡镇人民政府批准。在占用耕地时才需县人民政府批准,现在省以下基本上没有占用耕地审批权。
在行政机关审批之前,农户对集体所有的宅基地并无任何权利。而且审批之后,农民也不习惯于住宅登记。
家庭承包制实施以来,农业用地法律制度变迁的基本趋势是不断增强农民土地权利,从延长土地承包期限到限制土地重新调整,农民土地权利排他性不断增强,而且政府一直鼓励土地承包经营权的流转。可是,农宅地制度创新并无多大进展,基本上未突破1962年《农村人民公社工作条例(修正稿)》的框架。《物权法》吸收了改革开放以来土地管理的成功经验,用专门章节对宅基地使用权作规定。有关农宅地流转的法律规定依然薄弱,基本承袭了以往思路,采取谨慎限制态度。宅基地在本集体内转让要经本集体同意,城镇居民不能购买农村宅基地建房,国土资源管理部门不能为城镇居民在农村购买的宅基地发放产权证。农村宅基地属于非农建没用地,只能由国家征用这一途径才能转化为城市建没用地。可见,农民对宅基地不能随意买变,法律明文禁止不允许宅基地进行抵押,农民没有独立的处分权,也没有规定农宅地是否可以赠与或继承等。
二、现行农宅地制度的根本问题:制约经济结构转型和农村社会经济的发展
现行农宅地制度形成于早期计划经济体制时代,与新民主土地革命的思想一脉相承。1950年《土地改革法》规定,没收地主的土地及其在农村中多余的房屋,分配给农民或收归国有。人民政府向农民颁发土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利。即使在农业合作化运动的初级社和高级社阶段,农村宅基地仍然属于私有,农民拥有自由的处分权。在1956年《高级农业合作社示范章程》和1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中均重复和强调了这些规定精神,并写入了1982年宪法。农民由原来对宅基地享有所有权转化为只享有使用权,在集体土地所有制下,就产生了农村宅基地审批问题。改革开放以来,国家为了克服农村侵占耕地建房的现象对宅基地使用权制度作了调整,但与现行农村宅基地制度及日益完善的市场经济体制还是不相适应。
1.现行的农宅地流转制度缺失,严重制约农村剩余劳动力转移
中外经济发展历史表明,土地流转与农村剩余劳动力转移应该同步。在中国整个封建社会总是会周期性爆发争夺土地的斗争的原因就在于在土地自由买卖的情况下,地主、官僚和商人在积聚了财富后都用来兼并土地,为了解决土地兼并带来的严重经济和政治后果,维持社会的长治久安,历朝开明的君主和政治家都十分重视“限田”。土地兼并只是问题的存在形式,其根本原因在于农村庞大人口无法转移到非农产业。目前,我国正处在工业化与城市化加速发展时期,截至2003年,进城打工的农民已经达到11390万人,占农村劳动力总数的23.2%,其中举家进城的农民2430万人,占全部进城打工农民总数的21.3%。〔3〕这部分农民的生存状况虽然已经与农地有了质的分离,但绝大部分人不能将农村宅基地和住房变现,只能闲置甚至毁坏,导致“空心村”和“空心户”的出现。这既不利于农民权益保护,也造成了有限土地资源的严重浪费。住房是农民最大的资产,如果农宅地和住房可以自由流转,举家外出的农民可能通过转让而筹集一部分进城长期居住的资金,从而加快农村劳动力转移的步伐,中国城市化水平至少可以再提高10%以上。
2.现行的农宅地流转制度缺失,阻碍农村经济健康发展
20世纪90年代以来,我国工业化和城市化的快速推进得益于现行农地制度。首先,政府通过征用农地然后以工业用地协议出让方式来招商引资。为了招纳和留住有实力的企业,有的地方以低于土地成本甚至“零地价”供地。其次,土地出让金成为地方预算外收入主要来源。2000～2003年,全国土地出让金收入9100亿元,2005年达5500亿元。第三,土地融资成为城市基础设施投资的主要来源。在城市基础设施巨额投资中,财政投入仅占约10%,土地出让金约占30%,60%靠土地融资。1999～2004年,四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍,平均年增长超过100%。在个人住房贷款方面,商业银行住房消费担保贷款余额平均年增长近200%。〔4〕
尽管每年国家通过各种支农惠农政策向农村注入巨额资金,但农民存款通过金融系统大量流出,农村一直处于资金净流出状态。据农业部统计资料,2004年中国农业增加值占GDP的比重近15%,但农业在整个金融机构占用的贷款余额不足6%,农民和农村企业从正常渠道获得信贷支持不足30%。农村贷款难的重要瓶颈在于缺乏担保。现行农地法律允许用“四荒地”使用权进行贷款抵押,禁止农民以耕地、宅基地、自留地、自留山使用权进行抵押获得贷款,虽然法律允许农民将房屋进行抵押,银行不大可能愿意接受没有土地作为抵押物的农村住房进行抵押。对普通农民来说,如果在急需资金时不能将宅基地和住房抵押或转让,其结果就是或使农村工作无法展开,或是不得不接受高利贷等非常形式。
3.现行的农宅地流转制度缺失,违背了城乡统筹协调发展
建国初期,为了确保重工业发展和城市粮食供给,国家实施了城乡二元的户籍、就业、养老、住宅等制度,形成了没有自主权的国有企业与集体经济组织。现行的农村宅基地制度形成于20世纪50年代,是与当时的重工业优先发展战略和计划经济体制相适应的。为了保证每户农民都能得到一块栖身之地,国家实行宅基地无偿分配,并且出于保护农民生存权的考虑,禁止农村宅基地使用权流转。随着国家经济发展战略转变和市场经济体制日益完善,农村宅基地制度也必须与时俱进。传统的重工业倾向发展战略自从改革开放以后就不断得到改变,党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”、“多予少取放活”、“工业反哺农业,城市支持农村”的战略目标,工业与城市倾向的发展模式不复存在,城乡分割的二元体制有了实质性突破。例如,少数省份取消了农业户口,更多的则完全放开地市以下户口流动;农村税费改革2003年推开,2006年在全国范围内取消农业税;农村新型合作医疗制度2003年试点,2007年6月已有2429个县,7.2亿人参合,累计受益1.67亿人次;农村居民最低生活保障制度2002年开始探索,2007年6月已覆盖31个省,2068万人。〔5〕由于农村宅基地制度改革还未开展,现行农村宅基地制度变得越来越不合理。
我国的住宅管理制度历来以面向城市国有土地为主,严格限制农宅地流转,实质上是对农宅地权利的歧视。城市居民国有土地使用权有比较完善的登记制度和流转制度,拆迁时有较完善的规定和办法;农宅地的集体土地使用权不能自由流转,拆迁时无章可循,补偿缺乏统一标准。城乡居民住房用地的法律规定存在较大差异,不利于城乡经济社会的协调统一发展。如果说在改革开放初期,土地是农民获取收入的主要来源,那时禁止农村宅基地流转对于维持农民生计还具有一定意义,那么在城乡统筹发展时期,农民的生存主要不再依赖于土地,农村宅基地的财产功能超过社会保障功能,农村宅基地流转变得越来越重要。
三、农宅地流转制度的创新思路
1.进一步完善农宅地流转法律制度
健全和完善土地管理的法律制度是保护农民土地权益的前提条件,而健全和完善土地流转制度是农民土地权益保护的核心。首先,建立农宅地强制登记制度,是农宅地流转法律制度创新的基础性工程。借鉴城市住房国有土地使用权的产权登记制度,尽快建立城乡统一的农宅地登记制度,初始的登记应当是系统化的和免费的,接下来登记以缴费来确保系统的正常运行,农宅地流转未经变更登记不生效。其次,取消农宅地无偿分配制度,剪断农村生产用地与农村宅基地之间的“政治脐带”。这主要是出于以下考虑:中国耕地保护形势十分严峻,农村人口增长已经稳定,且农村存在庞大集体建设用地存量,其中全国2亿亩宅基地中至少有2000万亩处于闲置状态,〔6〕今后农宅地需求完全可以通过现有农宅地流转加以解决。最后,尽快将农村宅基地买卖权和抵押权归还给农民,这是农村宅基地流转法律制度创新的两大内容。农宅地的买卖权和抵押权对于待转移的农村劳动力和留在农业内部的劳动力来讲是很重要的,农村经济的发展客观上要求将这两种权利归还给农民。
2.大力推进新的农宅地立法过程,健全和完善农宅地管理的法律制度
多年来形成的一些观念,已经成为新农村土地制度尤其是土地流转制度创新的阻碍。一是担心在农村社会保障制度不健全情况下,允许农村宅基地流转会导致大量农民无家可归,进而影响社会稳定。二是担心允许农宅地流转不利于耕地保护。但实际情况是,农民在转让宅基地时还是相当理性的,即使法律鼓励流转,一般情况下不会轻易出售宅基地。黄宗智认为,尽管清代土地转让确实在增加,但土地很少出售,农户一般都不愿出卖土地,而是在遇到生老病死或坏年成而缺钱时,将土地典出或活卖,在契约到期无力赎回土地时才被迫把土地绝卖。〔7〕农民的土地情结以至于今天也未发生实质性变化,很多城里有钱人出钱将农村祖屋加以修缮。同时,禁止农宅地流转丝毫无助于耕地保护。1978年后,“农地非农化”的数量急剧增加,仅1997～2003年,全国耕地保有量从19.51亿亩减少到18.29亿亩,人均耕地从1.59亩下降到1.39亩,相当于世界平均水平的40%。近年来,虽然国家进一步加强了耕地保护,全国耕地每年仍然减少1000万亩左右。〔8〕因此,保护耕地的关键在于如何控制一级市场上的农业用地转化成非农建设用地数量。
3.推进农宅地流转制度创新
第一,制定农地分区法,化解农宅地使用权不可转让性与农村住房所有权可转性的矛盾。亚当・斯密指出,政府主要承担三种职能:负责国防安全,提供公共品,保护私有产权。新古典经济学认为,市场与政府是有明确分工的,政府只能当“裁判员”不能当“运动员”。政府管理农地最重要的目标就是维护耕地进而确保粮食安全。近年来,政府加强土地用途管制,上收农地转为建设用地的审批权,这对农村宅基地流转并不利。可以借鉴发达国家土地分区法,将农村集体土地按用途分为农业用地、非农经营性用地、非农公益性用地和宅基地,禁止农业用地向非农建设用地转化。宅基地只要符合政府的土地分区规划,应可自由交易。建议修改“宅基地使用权”条款,允许宅基地使用权与农村住房所有权一起流转。至于农宅地流转可能产生的投机问题,在农宅地流转市场发展起来后,完全可以再加强政府的宏观调控措施。
第二,进行农村集体经济组织创新,化解农宅地物权与政府公权的矛盾。农宅地和住房流转要经集体同意的规定主要是出于其所承担的社会保障功能的考虑。问题在于农地在法律上属于农民集体所有,实际上却变成了集体经济组织所有,有的甚至成了村干部的小团体所有,农宅地流转演变成经村支书同意即可。现在理论界存在这样一个误区,即将村民委员会和村民小组等同于集体经济组织。《村民委员会组织法》规定,村民委员会应尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,这说明村委会并非“集体经济组织”。近年来,在《村民委员会组织法》的指引下,村民自治有了很大发展。完全的村民自治制度实施之后,集体经济组织是否存在、如何存在,都将对农宅地流转制度安排产生重大影响。《农村土地承包法》规定,采取转让方式流转的,应当经发包方同意,采取转包、出租、互换或其他方式流转的,应当报发包方备案。因而,现在农民可以自由地进行暂时性的耕地流转,只是永久性的耕地流转才需集体同意。农宅地所承担的保障功能远次于耕地,因此可以取消农宅地流转要经集体同意的有关规定。
第三,大力推进政府职能的转变。构建分权制衡的现代政府机制,从制度安排上切实保障农民权益。一是政府要从万能、管治型向有限、服务型转变,力推市场、公开、法治、透明的形象,坚持有所为有所不为的原则,市场能办好的就不要再通过政府行为去干预,在市场失灵的地方彰显政府本色。二是构建和完善对行政有效制约的权力制衡机制,强化社会舆论和群众监督,使行政侵权行为及时得到举报和曝光,严厉惩处违法行为,切实保障农民权益。三是考虑建立由政府主导的农村土地(农宅地)流转的指导机构,以促进和引导农村土地和农宅地流转朝着正确有效的方向前进。第四,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿的原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,实现土地流转市场化、法制化运行。包括土地确权登记、价格协商、土地入股(资本化)、土地权益和预期收益的增值等。
参考文献:
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