【摘要】：农地权利是植根于特定社会的法律制度。基于中国现阶段的基本国情，本文提出了当前农地产权制度创新的基本原则，探讨了现阶段进行农地产权制度创新的战略思路、具体政策选择和相关配套措施。

【关键词】：农地产权制度创新|战略思路|政策选择

　　马克思指出:“社会不是以法律为基础的。那是法学家的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”[1]农地权利是植根于特定社会的法律制度，随特定社会、政治、经济和文化变迁而不断变迁。基于中国现阶段的基本国情，本文提出了当前农地产权制度创新的基本原则，探讨了当前进行农地产权制度创新的战略思路、具体政策选择和相关配套措施。

一、现阶段农地产权制度创新的基本原则

1.兼顾效率与公平的原则

建立社会主义市场经济体制，最基本的任务之一就是为了提高资源配置效率而建立合理的财产权制度。党的十七大报告指出:“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平。”这表明，兼顾效率与公平的原则已经被党和政府所认识、所接受。

就土地制度而言，20世纪80年代以来，世界各国无论土地公有制还是土地私有制及其具体实现形式的选择，其基本价值目标都是为了解决土地制度在社会发展进程中实现效率与公平的统一。这一基本价值判断，推动各国否定传统土地公有制和土地私有制的水火不容观念，导致各国对土地制度的选择从主义之争（社会主义与资本主义的本质之争）回到短长互补，出现兼收并蓄的趋同趋势。各国土地所有制创新趋同的特征，一是公有制中增加私有制成分、私有制中增加公有制成分;二是土地公有制的实现方式多样化。

2.坚持渐进主义的原则

农地产权制度创新必须与我国农村的社会、经济、政治、文化、农民意识等正式制度和非正式制度相吻合，必须尊重农民意愿，坚持渐进式变革模式。正如诺斯所言，“从历史中存活下来的表现为社会文化中的知识技能和行为规范使制度变迁绝对是渐进的，并且是路径依赖的。”“路径依赖仍然起着作用。这也就是说我们的社会演化到今天，我们的文化传统、我们的信仰体系，这一切都是根本性的制约因素。这也就是说，我们必须非常敏感地注意到这样一点:你过去是怎么走过来的，你的过渡是怎么进行的，我们必须非常了解这一切。这样，才能很清楚未来面对的制约因素，选择我们有哪些机会。”[2]

3.发展农民土地权利与社会限制相结合的原则

经过近30年的土地改革，我国农地产权制度已经演进为农村土地集体所有制基础上农民享有农村土地承包经营权的模式。该模式下，有史以来中国农民第一次获得了法权意义上的土地用益物权。但总体而言，这种土地制度上保留的所有权的模糊性、土地权利的不稳定、权能的不完整等缺陷，为各种侵害农民权益的行为仍然留下了空隙，限制了土地资源的进一步合理流转和高效利用。所以，农地产权制度创新必须朝着明晰土地产权、赋予农民更为完整的土地权能这一方向来发展农民土地权利。

但是，发展农民土地权利并不意味着简单地赋予农民“绝对”的土地私有权。现阶段发展农民土地权利，应该采取个人本位与社会本位相结合的指导思想，兼顾个人价值和社会利益，防止从一个极端走向另一个极端。

4.农地产权制度创新必须将改革寓于立法中

改革之初，通过发挥政策的先导作用，有先有后地推动渐进式土地制度改革，以降低制度变迁成本，是必要的。2007年《物权法》颁布之后，农地产权制度创新应该将改革寓于立法中，以立法推进改革。将改革寓于立法中，有两方面的含义:一方面，是将已往存在的、符合发展规律的、尚未纳入法律调整范围的土地占有和使用关系上升为法律关系，即以法律巩固现有的事实秩序;另一方面，直接通过立法或修改法律改变现存的土地占有和使用关系，以形成新的秩序。[3]

在强调坚持将改革寓于立法中这一方针的同时，也要看到，由于中国农村社会转型的复杂性、长期性和艰巨性，政策在社会生活中的先导作用在某些地区或某些特定时期还将广泛存在，因此，农村土地立法要有一定弹性，要给进一步改革留出空间，以避免政策与法律“打架”或频频修改法律的现象发生。

二、现阶段农地产权制度创新的战略思路

1.在坚持农地集体所有的框架下进行农地产权制度创新是近期符合中国国情的、发展农民土地权益的现实路径

（1）中国近期没有实行农地私有化的政治经济基础。我国实行社会主义制度。在基本经济制度和所有制结构方面，“中央决策的精神主要是四点:第一，中国在所有权结构的制度安排上，战略取向是不搞私有化，实行多元化。这很明确，我们不是走私有化道路。第二，中国所有制结构的基本特征是:以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。第三，对各种所有制经济实行“一视同仁”、“规制平等”的原则。第四，国有经济实现形式要实行多样化，国家支持各种所有制经济联合的混合所有制经济的发展”。[4]

1998年江泽民指出:“我们是社会主义国家，当然不能搞土地私有制，我们实行的是土地集体所有基础上的家庭承包经营。一条是不搞土地私有，一条是不改变家庭承包经营，这就是有中国特色社会主义的农业。”[5]

2007年1月30日，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上回答记者提问时说，“讲到实行土地私有化，我想在中国目前看不到这个前景。”他表示，中国的土地所有制制度，不是由政府或者党的部门制定政策的问题，而是中国宪法所规定的。陈锡文说，“中国的土地制度不存在私有制的问题”。由上可见，中国近期没有实行农地私有化的政治经济基础。

（2）集体土地国有化障碍重重。如果中国目前实行农地国有化，该方案面临很大障碍。[6]第一，实现国有化途径的障碍。一般来说，土地转为国有的途径有两条:一是无偿宣告为国有;二是有偿购买。前者将引起农民不满和社会动荡;后者受国力的制约，政府无法提供一笔巨额资金来对农地进行有偿等价购买。第二，农地国有化后土地管理上的障碍。农地国家所有是国家以社会的名义对农地的占有。国家不可能对全国的农地实行国家统一的直接经营，只能采取把土地分配或承租或承包给各个独立的农业经营单位或个人去经营。但是各个独立的农业经营者又都有着自己的特殊利益，形成对土地经营权的垄断，从而在土地经营上有可能发生与整个社会利益的矛盾。具体地说，农地国有化后至少要考虑几个问题:一是社区组织在失去土地所有权后如何存在和运行;二是国家面对众多而分散的农户如何有效地行使它的所有权;三是给缩小城乡差距带来新的困难;四是可能对农民土地权益制造新的侵害因素。

所以，鉴于中国当前的政治、经济和社会等条件，维持农地集体所有权仍然是今后一个时期我们的现实选择。在坚持农地集体所有的框架下进行农地产权制度创新是我国政府当前的政策选择，也是学界多数学者的主张。[7]

2.近期农地产权制度创新的总体思路――直接强化农民个体的土地权能，使农地成为农民个人真正的财产

从理论上讲，一种有效率的农地使用制度必须建立在完善而明晰的土地所有权制度之上，但在我国，由于历史、政治、经济等各方面的原因，集体土地所有权不可能在短期内成为权能完整、界定清晰的权利;我们主张，现阶段通过直接强化农民个人的土地权能，使农村土地成为农民个人真正的财产。理由主要有:

（1）从中国的历史和当前实际情况来看，农民土地权益受到侵害的根源，本质上是由于农民个体土地权利的缺失，而导致集体、国家或其他组织以各种名义合法或非法地对农民进行“剥夺”。要从根本上保障农民土地权益，当务之急必须直接强化农民个体的土地权能。

（2）通过强化农民个体土地权能，才能真正满足提高农地利用效率所必需的对持续过程和现实需要的要求，因为农民个体才是实际的农业经营者和土地利用者。

（3）在不改变集体土地所有权现状的情况下进行土地产权制度创新，改革成本和风险小，且为国家在未来对之适时调控留下了足够的空间。这与中国渐进式改革思路相吻合，可以规避因条件不成熟进行大规模的农地所有权制度改革时给农业发展和社会稳定带来的巨大冲击，同时又能提高集体土地的利用效率，并为以后条件成熟时进行农地所有权制度改革打下基础。[8]

三、现阶段农地产权制度创新的政策选择

1.进一步拓宽土地承包经营权的权能，强化权利的排他性和扩大其流通性

应在《物权法》明确农地承包经营权为用益物权的基础上，进一步拓宽农地承包经营权的权能，强化农民土地权益的排他性和扩大其流通性。具体讲，今后可以考虑通过司法解释进一步扩大农地承包经营权的下列权能:

（1）农地抵押权。现行《物权法》没有肯定家庭承包的土地承包经营权可以抵押，主要是考虑到农村土地承包经营权现阶段承担了相当程度的社会保障功能。但是，要质疑的是，为什么《物权法》允许土地承包经营权转让而不准抵押?其实，抵押后如果到期未还款，产生的结果与转让基本相同。[9]

（2）农地入股权。土地承包经营权的入股指承包经营主体在承包经营期限内以土地作为股份入股经营，通过将农地承包经营权量化为股份，用于出资，实行土地股份合作，从而获得收益。

（3）农地继承权。继承人或受遗赠人有权继承农地承包经营权。当然，继承人或受遗赠人在继承农地承包经营权时，也要承担相应的义务。

（4）农地发展权。农地发展权是指农用地转为非农建设用地的过程中，获取改变土地用途或土地利用强度所带来利益的权利。从发展农民土地权益的角度考虑，土地承包经营主体的农民个体应该享有全部或大部分的农地发展权。

2.明确界定土地征收范围，以“社会公共利益”为目的是征地范围界定的惟一准则

土地征收权是一种社会公共权力，通过政府的强制购买，用以实现社会公共利益。当前我国对公共利益的广义理解直接导致了征地范围扩大到所有的非农建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，歪曲理解了土地征收社会公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益。借鉴其他国家（地区）的做法，我国当前对土地征收范围的界定应该采取列举式和概括式方式加以约束。

3.逐步实现集体土地与国有土地的权利平等，消除土地产权二元分割的局面

一般地，完整的土地所有权应包括以下内容:一是土地所有权受到法律保护和确认，在法律范围内土地所有者对土地的使用和支配是自由的;二是土地所有者对其土地有着严格的垄断性和排他性，排斥其他人对土地的使用和支配，如果其他人要使用或取得这块土地，必须付给相应代价，即地租或地价;三是对土地的自由出让、出租。[10]

从发展过程看，我国国家土地所有权和集体土地所有权都是历史形成的，不存在隶属和派生的关系，是两种具有独立性的民事权利，两者在地位上是平等的。但是我国现行法律却存在明显的倾向性，农民集体土地产权并没有得到平等对待和充分保护。农民集体土地与国有土地在产权上的不平等，现阶段突出表现在:征地时政府单方面规定补偿标准，农民集体根本无法对属于自己的土地谈判定价，政府计算“补偿”时往往低估土地真正的市场价值。[11]因此，要从兼顾效率与公平的角度，在失地农民、开发商和政府之间合理分配农地非农化之后的土地增值。[12][13]

4.总结地方和基层经验，及时探索将关于集体建设用地流转的地方规定上升为国家法律，尽快开通集体非农建设用地产权市场

无论是从保护农民的合法权益出发，还是从促进土地资源的集约、高效、合理利用和推进新农村建设的步伐出发，国家对农民集体建设用地使用权的流转给予积极的法律支持和制度支持，以构建与市场经济相适应的农村土地财产制度，已经成为当务之急。

开放集体非农建设用地产权市场包括集体土地所有权市场和集体建设用地使用权市场。集体土地所有权市场是指集体土地所有者与国有土地使用者在符合土地利用规划和用地计划的前提下，依市场原则将集体土地所有权转为国家所有权，交纳出让金并取得国有土地使用权的过程。集体建设用地使用权市场是集体土地所有者或集体建设用地使用者在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进行交易，允许集体土地所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发的过程。[14]

四、现阶段农地产权制度创新的相关配套措施

1.建立和完善农村社会保障体系，弱化农地的社会保障功能，为进一步提高农地利用效率创造条件

诚然，现阶段农地承担一定的社会保障功能有利于国家和国民经济的稳定，但农地资源承负着本不该其承负的社会保障功能会使农地资源的利用效率大大降低。因此，在加强农地承包经营权制度建设时，应积极创造条件，大力发展包括失地农民专项社会保障、农村社会养老保险、农村最低生活保障、农村合作医疗等在内的社会保障事业，以逐步消除农地社会保障功能对农地制度的影响。[15]

2.完善县乡公共财政制度，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务

为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务，有利于打破国家长期以来在公共产品和公共服务提供上的城乡分治格局，有利于统筹城乡社会经济发展，有利于社会公平目标的实现，因此，国家必须从宏观上调整分配格局，增加对农村的公共投资。同时，要加快建立县乡公共财政体系的步伐，推进财政制度创新。要完善县乡财政体制，调整政府间财力分配关系，真正使财力向基层、向农村倾斜，向农村基础设施、文化教育、社会保障等方面倾斜。[16]

3.完善乡村治理结构，促进农村治理机制的转换现阶段完善乡村治理结构，促进农村治理机制的转换

应该包括:①推进乡镇综合配套改革，促进乡镇政府职能和行政方式的转变。②完善村民自治制度，还原国家与社会的关系。③培育农民利益组织，保护农民权益。[17]

4.加速农村剩余劳动力转移

加速农村剩余劳动力转移，要加强政府对农村劳动力转移的宏观调控，加快小城镇建设步伐，积极推行户籍制度改革，加快农村非农产业的发展，加强农村劳动力职业培训，完善中介服务组织。

5.打破城乡二元结构，逐步落实进城农民工的国民待遇

首先，政府应制定公平的、城乡一体化的就业政策，建立城乡统一的劳动力市场。其次，应逐步将进城农民工纳入城镇社会保障体系。第三，要依法保障进城农民工子女接受义务教育的权利。第四，要加强农民工权益保护的立法。

*本文系国家社会科学基金项目“农地保障功能区域差异下土地承包经营权权能拓展与合理限制研究”（编号:09CJY054）的阶段性研究成果。

参考文献:

[1]马克思恩格斯全集（第6卷）[M】.北京:人民出版社，1961.

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[4]全国人大常委会法工委民法室编著.物权法立法背景与观点全集[M】.北京:法律出版社，2007.

[5]江泽民.全面推进农村改革，开创我国农业和农村工作新局面――在安徽考察工作时的讲话（1998年9月25日）【N】.人民日报，1998-10-05.

[6][7]胡吕银.土地承包经营权的物权法分析[M】.上海:复旦大学出版社，2004.

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[10]丁泽霁.农业经济学基本理论探索[M】.北京:中国农业出版社，2002.

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[13]XiuqingZou，ArieOskam.Newcompensation

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[14]张慧芳.土地征用问题研究――基于效率与公平框架下的解释与制度设计【M】.北京:经济科学出版社，2005.

[15]刘书楷，曲福田.土地经济学（2版）[M】.北京:中国农业出版社，2004.

[16]陈　明.农地产权制度创新与农民土地财产权力保护[M】.武汉:湖北人民出版社，2006.

[17]俞可平.中国农村的民间组织与治理【J】.中国社会科学季刊（香港），2000，（30）.