【摘要】：为弥补学界对集体建设用地产权制度研究不足，本文借鉴制度变迁理论，从集体建设用地产权制度变迁的需求动因和供给可能分析入手，对当前制度变迁的进程进行研究，以期对我国农村建设用地产权制度变迁的规律进行总结。
【关键词】：集体建设用地产权制度|路径依赖|制度需求|制度供给
集体建设用地流转是中国农村土地制度利用的又一次重大变革。陈利根[1]、朱木斌[2]和张梦琳[3]等人对集体建设用地流转的社会环境、发生发展历程和绩效进行研究，马凯[4]从理论和实证分析入手论证集体建设用地的市场化逻辑。但已有研究对作为市场流转基础建设用地产权制度研究相对薄弱；杨代雄[5]、李开国[6]立足产权制度现状分别就集体建设用地所有权和使用权进行研究；康雄华[7]分阶段研究并将集体建设用地产权制度变迁界定为国家主导型。上述研究仅对集体建设用地产权制度的一个方面进行论证而缺乏系统性研究，而仅将集体建设用地产权制度变迁归结为供给主导型尚值得商榷。本文从制度需求和制度供给的视角研究我国集体建设用地产权制度的变迁机理，探求在路径依赖下我国集体建设用地产权制度的变迁方向。
一、新中国成立以来我国农村建设用地产
权制度的演进新中国成立以后，农村居民逐步享有较为完整的土地产权[7]。1954年《宪法》赋予农村居民建设用地私有产权，承认了农村工商业主经营性建设用地的私有权。但以1962年《农村人民公社工作条例修正草案》为起点，这种私人所有建设用地产权制度发生转变，“三级所有，队为基础”的集体土地所有制形式逐步在全国范围内确立。[1]其制度运行可分为两个阶段：第一阶段是无偿使用，禁止流转阶段（20世纪60年代初~80年代末）。这种国家行政调控的农村居民无偿使用集体建设用地制度一直延续到上世纪80年代末。第二阶段是有偿使用，探索流转阶段（20世纪80年代末~至今）。在市场经济的冲击下，20世纪80年代后期，开始了集体建设用地有偿使用试点。直到1992初，全国有1万多个乡镇实行了宅基地有偿使用，140多个县市实现乡镇企业用地的有偿使用。同期，建设用地自发流转开始蔓延，并形成庞大的隐形市场。中央政府一方面允许部分地方进行规范流转的试点，另一方面于2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”这无疑为集体建设用地流转提供了有力支持。但集体建设用地流转在法律上并未得到认可。2007实施的《物权法》仍然沿用《土地管理法》对于对集体建设用地限制流转的规定。
对于新中国成立以来我国农村建设用地产权制度演进过程，有的学者仅强调政府单方面主导并归其为国家主导型制度变迁结果。[7]笔者认为这种观点值得商榷，首先，按照马克思主义历史唯物观，物质生产方式是社会发展的基础,各种制度体制都是适应生产力发展需要而产生的。随着社会经济发展，土地等生产要素价格上升，既有经济制度条件下的外部收益就会产生，利益相关方就有了创新土地制度的冲动，这也就意味着包括土地制度在内的上层建筑也会发生变革[8]。当前，我国实行的是土地国家所有和集体所有的二元所有制，集体建设用地产权特征可概括为两个方面：一是“同地不同权”，基于严格的身份限制而导致非流转性；二是“同地不同价”，其进入市场的唯一合法途径是土地的征用或征收，农民为我国工业化作出巨大的牺牲。客观地说，这种制度安排适应我国工业化早期的生产力水平，在没有经济外援的情况下，我们只能采取非均衡的生产力发展模式，走先工业后农业、先城市后农村的发展道路。因此，国家战略目标的制定和实施方式必然从生产力发展的基础出发，我们不能仅仅强调政府主导而忽略生产方式这一根本前提。其次，从逻辑上讲，相对均衡的稳态制度设计必然是制度供给满足制度需求而引致的。比方说，我国农村建设用地所有权范围在1962年发生根本转变，其后更经历逐步调整，其趋势为集体所有者定位下移以及使用者无偿利用。除了关注国家提供制度供给外，我们更应该关注制度需求的动力所在。可以说，正是这种制度需求，才最终导致了中国集体建设用地产权制度变迁。
当然，制度需求和制度供给合力引致制度变迁的过程中我们不能忽略路径依赖性影响，也就是制度过去的安排对制度发展产生重大影响，对既有发展轨迹可能产生闭锁。我国已有的土地制度安排和绩效将会影响未来的选择和我国集体建设用地产权制度变迁的进程，其主要表现为：首先，我国土地制度变革是在坚持农村土地集体所有的前提下进行，这表现出极强的路径依赖特征，如直接申请使用集体建设用地的主体，局限于集体本身及其成员，显示出较强的封闭性，建设用地的流转和抵押必须经过集体土地所有者的同意等；其次，农村建设用地对农民不仅具有生产生活资料的功能，还具有社会保障的功能。这就能充分解释很多农民已在城市拥有稳定的收入和住所，但他们仍不愿放弃农村宅基地住房的重要原因；最后，国家政策的引导是农村建设用地制度变迁的重要环节。对于建国初期我国土地的农民私有制，周其仁认为这是国家组织大规模群众斗争分配原有土地产权的结果，国家将自己的意志铸入了农民私有产权。[9]在计划经济体制逐步确立以后，国家的意志转变和政策调整更是深刻影响我国经济生活的各个方面，这包括我国农村建设用地产权及利用的制度安排。
二、路径依赖下我国现有集体建设用地产
权制度变迁研究当前我国农村建设用地产权制度变迁还将继续进行。笔者拟从制度需求和制度供给入手，对我国现有农村建设用地产权制度的变迁进行论证。
1.集体建设用地产权制度变迁的需求动因。
由于生产力发展导致生产要素相对价格发生变化，既有土地产权制度下便产生了潜在的外部利润，这将大大增强集体建设用地产权制度变迁的需求。
①环境变化导致制度的非均衡状态。一般地，土地产权制度的存续会受到各种因素的影响：基本社会经济制度、以“人―地”关系为核心的经济初始条件、技术因素约束和非正式规则。对于建设用地产权制度来讲主要表现为：以家庭联产承包制度和国有土地的有偿使用制度改革为契机，社会财富迅猛增长，土地的资产功能得以显化；非农产业的发展和小城镇建设，直接导致对农村地区特别是城乡结合部建设用地的巨大需求；社会发展环境的优化，农民权利观念的增强,农民对分享集体建设用地增值收益的意愿强烈；随着我国市场经济体制的完善，集体建设用地流转面临的风险和交易费用在显著降低。
②土地要素价格上升。社会发展需要占用大量的建设用地，而由于实行最严格的耕地保护，我国建设用地供给已经不能承受社会经济飞速发展的压力。这种供需矛盾一方面导致城市建设用地价格日益攀升，另一方面也引发了城市周边集体建设用地大量升值。在广东南海，农户每年人均通过集体建设用地流转分红多达3000元。[3]
③土地外部利润的形成和积累。就农村集体建设用地制度安排来看，土地外部利润表现在规模效应、内化外部性和规避风险等方面。[7]其一，集体建设用地的规模效应。当前，我国已经进入了“工业反哺农业”的新时期，城市资本、城市先进技术和先进的规模管理经验逐步扩散到农村，农业生产现代化、农产工业化和农民生活集中化都需要发挥规模效应，这就要求突破现有的集体建设用地产权制度安排以实现规模积聚效应；其二，集体建设用地产权制度的外部性问题已经很严峻。由于耕地产值和建设用地价值处于严重的不对等，地方政府和各地农民都热衷于将耕地变性为建设用地，特别是基层管理者更是可以利用实际管理者身份和信息优势大量占有土地收益。由此，耕地保护责任所带来的相对损失却要部分民众承担，甚至全社会都可能面对因粮食安全带来的负面影响；其三，许多农民从规避风险角度出发，即使其生存依赖已经脱离农村和土地，但他们依然选择“离土不离乡”。同时，农村集体用各种作价方式出让建设用地使用权，也是其规避用地者私下交易带来的收益损失风险进行的理性选择。
2.集体建设用地产权制度变迁的供给可能。
制度变迁是制度需求和供给共同作用的结果。制度需求如何影响制度供给？有效的产权制度供给是如何产生的呢？
①需求影响供给产权制度的成本收益结构。诺斯认为，国家是产权制度安排的供给主体，某项制度需求能否实现关键看国家的认可程度。但笔者认为，国家终究活动在一个交易费用不为零的世界，国家本身也要服从经济规律，制度设计和制度实施也需要进行成本收益核算。事实上，国家实行“同地不同权”的制度安排和“先征后用”的用地原则，是适应计划体制下国家工业化目标而形成的，但目前已经演化为各级地方政府垄断土地高额级差地租的重要手段,这已经带来了巨大的社会风险[4]：由征地而引发的群体性事件已经严重影响我国的长治久安；政府征用再出让的许多土地并不具有可持续性收益，这可能给地方政府带来金融风险。与此同时，现有“同地不同价”的产权制度安排直接引致农村建设用地自发入市，这更是潜藏着巨大的社会风险：由于缺乏统一规划，建设用地结构和布局十分混乱；由于是私下交易而脱离国家监管，利益相关方恶意共谋，给国家利益带来巨大损失；由于交易没有法律依据，利益方均面临交易风险，这给社会带来了很大的不和谐因素。
总之，国家实施现行土地产权制度是为了集中发展国家工业化，随着利益多元化发展，这种制度安排已经失去了资本积累转移的合理性和现实性，而且社会各方都要为维持这种制度安排付出更多成本，以致现行土地制度安排的成本《收益出现严重倒挂，当国家不愿或无力承担由此带来的利益亏损时，唯一的出路就只能是进行制度调整。
②制度供给的选择集合。虽然我国目前的基本土地制度尚未根本改变，但国家允许部分地区先行试点，总体上，我国农村建设用地产权制度变革主要围绕所有权、使用权和两者相互关联中展开。具体地，各地为国家提供的比较成熟的制度创新主要有：其一，“转权模式”，即就是现行制度安排下合法的流转模式，其主要涉及所有权转移和使用权交易。出于公共利益需要，政府先征用集体土地为国有土地，再通过招拍挂等形式进行使用权转让；其二，“保权转让模式”，即避开所有权问题，围绕建设用地使用权探索资源配置问题，这是当前我国理论和实践中探索最充分的一种模式。
3路径依赖下国家制度供给的目标选择。
①国家相关政策的边际调整。制度边际调整是从地方政府开始的。面对越来越严峻的制度挑战，地方政府往往出于维护当地经济发展或者其他目的，对这些违规采取放任甚至是纵容的态度，这也成为各地产权制度创新探索试点的开端。在各地试点经验的基础上，中央政府支持集体建设用地产权制度创新的制度供给力度也在逐步增强。从2003年的《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》、2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》到2008年十七届三中全会正式提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场......在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”可以判断，国家对集体建设用地产权的限制政策正在做出边际调整和让步，且由单一的经济驱动向经济驱动与正式制度创新相结合进行转变。[1]
②目标选择。其一，坚持集体所有制。笔者认为，主张集体建设用地国家所有或私人所有都不足取，多年以来，我们已经形成了现有的所有权制度设计，而且已经取得了巨大成功，改变所有制设计关乎我国政治经济等方面的“顶层设计”，难度很大，故而坚持集体所有制是能减少变迁阻力和节约变迁成本；其二，完善集体所有权制度设计，明确产权主体。“顺德模式”中“土地股份制”夯实了产权主体，解决了所有者虚位的问题，同时也实现了产权主体多元化，真正实现了内部机制的科学化，是极具推广价值的产权模式；其三，夯实和完善使用权，使集体建设用地成为可交易对象。在现行土地产权制度安排中，集体建设用地初始取得仅限于农村居民，已得建设用地使用权权能被严重削弱，使得基于资源优化的市场交易很难实现。目前各地试点大都围绕使用权展开，在制度框架的缝隙赋予用地者相对完整的使用权以促成交易。很明显，这是路径依赖下最为节约交易成本的一种变迁方式。
三、简短结论
农村建设用地产权制度变迁是制度需求和制度供给共同作用的结果。随着经济社会的发展，我国农村建设用地产权制度变迁的内在需求正日益强化，且各地的制度需求差异也日趋明显。这就需要国家增强土地产权制度供给能力。各地试点也为国家的制度供给提供了多元化的选择，当然,制度变迁不可忽略路径依赖性。随着国家土地产权制度的边际调整，在特定时间和空间内，我国农村建设用地产权制度将会逐步实现需求供给的相对平衡，但是，这种暂时的相对平衡又将为其他因素的积累而打破而处于不平衡状态。
参考文献:
[1]陈利根、龙开胜：《我国农村集体建设用地流转的发展历程及改革方向》，《中国农史》，2008年第2期。
[2]朱木斌：《外部利润制度环境与集体建设用地流转制度创新》，《农业经济》，2008年第6期。
[3]张梦琳：《农村集体建设用地流转：绩效分析及政策选择》，《国土资源》，2008年第11期。
[4]马凯、梁流涛：《我国集体非农建设用地市场演化的逻辑》，《农村经济》，2009年第3期。
[5]杨代雄：《农村集体土地所有权的程序建构及其限度》，《法学论坛》，2010年第1期。
[6]李开国：《我国农民集体所有建设用地使用权制度改进论》，《西南民族大学学报（人文社科版）》，2008年第3期。
[7]康雄华：《农村集体土地产权制度与土地使用权流转研究》，华中农业大学，2006年博士论文。
[8]钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社1999年版。
[9]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）》，《管理世界》，1995年第3期。
