［摘要］“农民流动、土地流转”被视为当下中国农村最富历史性的变革，为充分发挥土地资源的潜能、增加农民的收入，在政府、市场等多种力量的推动下，一些地方的农地流转市场开始形成。其农地流转中呈现出的规模化、市场化、规范化、方式的灵活性和利益的多元化等特点，对新一轮林权改革提供了借鉴。     ［关键词］农地流转特点、林权改革作为统筹城乡综合配套改革试验区的成都市，从2003年10月就开始了城乡一体化发展路径的探索。试验区遵循以“三个集中”为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的基本思路，在全成都范围内进行了大胆探索。在温江区，以农地流转为核心的“温江土改”推动了农业产业结构的调整，实现了产业的集聚发展，促成了多方利益的实现，推动了农地流转的规范发展，并对林权改革提供了借鉴。一、个案生态简介本文的农地流转分析以成都市温江区W镇的H社区为例。近年来，温江为转变农业增长方式，以高科技产业和生态农业为主，依托周边传统的花木种植和地域优势，大力发展花木生产，拥有11万余亩花木，占了全市的1/2、全省的1/3，已形成规模经营、优势突出、特色鲜明的花木生产基地达30多个。H社区位于温江区城北，面积2.5平方公里，土地近3000亩，居民1300多户，人口近3000，居民小组16个。花木生产的发展和规模的扩大有力地推动了温江的农地流转。为发展生态农业，从20世纪90年代开始，温江区就开始引进外来资本和当地的花卉种植大户从事花木生产和销售。为形成聚集效应，政府为花木生产企业或承包大户(花老板①)的土地租用牵线搭桥、提供方便，推动了区内的农地流转。2004年以来，配合成都市“三个集中”的城乡统筹改革发展思路，招商引资和土地流转的速度都得以加快。截至目前②，全区农村土地流转面积达6.43万亩，占农用地面积(18.24万亩)的35.25%，涉及农户2.49万户，占农户总数的32.98%，参与土地流转的业主2872个。其中50亩以上规模流转涉及业主192个，规模流转面积达3.87万亩，占土地流转面积的61.19%。而W镇流转土地2.57万亩，占全镇耕地面积的63.2%，涉及农户9650户，土地规模100亩以上的企业18家，1000亩以上的2家(截至2009年5月，总流转面积估计达到2.8万亩，占全镇耕地面积的近70%)。③本文中资料来自课题成员于2008年11月和2009年5月对温江区H社区④的专题调查，包括H社区近年来的土地流转合同文本，对镇干部、社区(村组)干部、出租土地的农户、租入土地的业主等相关人员的访谈记录等材料。二、农地流转现状与特点分析据调查显示，农地流转最早基本上都出现在1998年，因为随着温江发展生态农业思路的提出，在招商引资方面出台了优惠政策，花木生产开始在温江聚集，加之周边地区有种植花木的传统，花木交易市场初步形成;而H社区离温江城区和花木交易市场很近，交通便利，外地的老板开始落户于此，附近乡镇长期从事花木生产的农户也开始在H村租地，进行规模种植。考察其十多年农地流转的现状，可发现如下特征:1.农地流转开始走向规模化根据社区干部的介绍，H社区近3000亩(上交农业税的面积)土地已经流转近2600亩，除了少数边角地带不适宜规模种植花木和个别农户已栽树或种大蒜外，到2006年基本上全部流转完毕。剩下没有租出去的，要么是位置偏僻，要么是地块太零碎，不利于规模种植。从具体过程看，外地资本和本地的花卉大户开始是少量租地，一般几亩或十几亩不等，然后逐年扩大租地面积，“滚雪球”式地发展，而且刚开始以种花草为主，因为花草周期短、资金回流快，之后用种花草赚的钱来支持树木种植。现在H社区的花老板基本上全是种植树木或盆景，几乎没有种花草的。截止2009年5月，H社区50亩以上的园林大概有20多家，最大的有200多亩。因H社区的土地基本上在成青高速的两边，所以现存的花木园林一般都是大户规模种植，面积几十亩的居多。由于成都平原人多地少，联产承包后户均和人均土地规模都非常小，比较之下，农地流转的规模十分可观(见表1)（见原文）2．农地流转期限逐步稳定并有延长趋势H社区的农地流转以租赁为主，从租赁期限来看，从不稳定开始变得稳定，并有一种逐步延长的趋势。最初10年期的居多，随后从5年到30年期的都有，在各年签订的数份合同中都有一个相对集中的租赁期限。从相对集中的租赁期限来看，租期20年左右的居多，表现出一种稳定趋势;且大多数合同的流转期限都以不超过第二轮延包期的剩余时间为限，即以2028年12月31日为界限(见表2)。当然也有少数合同突破了这个时限，下表中租期为30年和40年的合同，基本上都越过了第二轮延包期的时限，最长的到期日为2049年8月。在合同的执行过程中存在修改租期的情况，但基本上是延长租地时间，比如从原来的10年延长至30年等，尚未发现缩短租期的合同。表2 （见原文）3.农地流转方式呈现灵活性中的单一化我国目前的“农地流转”专指农村土地承包经营权的流转，包括流向农业用途和非农用途，主要指向农业用途的流转。其具体形式有转包、转让、反租倒包、互换、租赁、股份合作等。本文中个案地区的农地流转也出现了多种灵活方式，但实际上以租赁为主。   当地政府把土地集中流转的方式归纳为三种:一是农户间的流转。农户间通过转包、转让、出租、互换等形式将土地集中成片，解决农户生产规模小、零星分散的问题。2005年，全镇农户间流转面积达1.5万亩。二是业主租赁。主要是本村(社区)以外的企业、个体老板、公司等业主对土地进行租赁，全镇这类流转面积达1.05万亩(截至2007年底)。三是入股经营。即农户以土地承包经营权向企业参股，入股土地每年每亩一般按1000斤大米、每公斤按2.4元的保底价进行保底分红(具体金额各组可不同，但相差不大)，以确保农民获取稳定的收益，全镇这种方式流转的土地达1900余亩。⑦调查中发现，H社区的农地流转方式主要为前两种，而且以业主租赁为主。在H社区，进行花木种植的主要是外地来的老板，本地的也主要来自邻近乡镇。由于成都平原人多地少，H社区人均土地面积一般在0.7―1.0亩之间，只有极个别组人均土地面积达到1.1亩左右，加之在住房修建中承包地被不断占用，土地在多次微调中变得越来越细碎，而花木种植又需要规模，所以要发展花木生产，必须租用他人土地。但是从事花木生产既需要技术，更需要资本投入，H社区没有种植花木的传统，历来以粮食种植为主。所以，租用土地进行规模花木生产的要么是外地(外省、外县)的业主、公司，要么是邻近乡镇多年从事花木生产的大户。村民之间租用土地的反而很少，主要是因修建房屋、搞农家乐等发生的小规模土地租用或调换。流转形式看起来比较丰富，双方可以灵活选择，但实际上仍很单一。农户集中选择某种方式，与其现实的承受能力和对土地前景的担忧与未来收益的不确定性有关。4.农地流转促成了多方利益的实现从各方主体对土地流转的主流评价来看，流转实现了多赢。地方政府认为通过土地流转实现规模经营，既提高了土地利用效率，推动了农业产业结构的调整，又促进了农村劳动力的转移，还增加了农民的收入。同时，以花木研发、生产、销售为核心的现代农业的发展，促进了以生态旅游为主导的集花卉生产、餐饮娱乐、历史文化、市场流通为一体的复合型产业经济圈的形成，产生了良好的产业聚集效应。业主通过规模租地，实现产销建一条龙，经济效益显著。在调查的H社区拥有80亩以上规模的五位业主中，有四位默认个人的年纯收入达百万、资产上千万、每年的周转资金在几百万以上。社区(村)干部认为农地流转出去了，农户之间因土地边界和浇灌、机耕等问题发生的纠纷减少了，与土地直接有关的工作大大减少了。同时，村社作为土地流转的中介人、担保人和调解人，凡是通过村委会签订的合同(村委会鉴证，合同在村委会留底)，租地方(业主或花老板)每年每亩地要向村里缴纳一定数额的协调费，2002年前一般为每年50元/亩，之后一般收取100元/亩。村社通过收取协调费增加了集体收入和行动资源，对社区干部的工作起到了有效的激励作用。村民通过出租土地，一是获得了稳定的租金收入。当地租金有两种形式，一种为货币租金，另一种是实物租金，货币租金800元/亩―1200元/亩不等，实物租金1000斤大米/亩―1600斤大米/亩不等，以当年的市场中等米价折合成货币支付。早期的合同中实物租金和货币租金皆有，后面的合同则以实物租金为主，有些还规定了保底租金。租金的实物化使农民借助与市场挂钩的租金收入、粮食消费得以保障。尤其是在确定了保底价格的情况下，土地收益不再受气候和市场波动的影响，变得相对稳定了。二是有机会赚取打工收入。没有了土地的羁绊，出租土地的农民大多选择就近做生意、打工或在花场做零工，非农收入也成为农户家庭收入的主要来源。三是借产业结构调整之机增加了来自土地的收入。在H社区，即便少数没有出租土地的农户，也在龙头企业的带动下调整了产业结构，现在很少有农户从事传统农作物的种植，一般都栽种花木，不种花木的也以蔬菜的种植为主，土地年平均亩产值一般在6000元左右，远超过种植传统农作物的3000元左右。5.农地流转机制逐步市场化H社区的农地流转最初可能源于政府的产业结构调整战略和招商引资政策的驱动，随着外地资本的陆续进入，这一过程逐渐遵循市场自身的规律和机制运行。土地流转的供求逐步市场化。调查中了解到，一部分附近的花老板早期到H社区来租地从事花草种植，多少还缘于与社区干部是熟人甚至亲戚关系或者是熟人及亲戚介绍，要“帮助”社区干部完成招商引资的任务，出于情面来到此地发展。而今，对于租地的业主来说，作为彻底的商人，是否扩大租赁规模或延续合同，完全取决于其花木经营的市场效益。对于出租土地的农户，起初也许是缘于土地的鸡肋效应或是从众行为而出租土地，现在是否出租则需要在自种收益与租金及打工收入之间进行理性权衡。也就是说，无论是土地的需求量还是供给量都基本由市场收益决定，行政的牵引力逐步衰减。土地租金价格市场化。土地租金如何确定关系到流转能否顺利进行。尽管最初的租金水平是双方摸着石头过河的结果，但随着租赁市场的完善和规模的扩大，租金水平则主要取决于流转土地的供求总量。近年来租金的上涨之势，实际上既是可供流转的土地越来越少的必然，也是大米的市场价格逐年上涨的结果。外地资本的进入，增加了对农地的需求，农户的喊价和外来资本的还价，对本村农户之间的土地流转起到了价格显示的作用，使隐藏的土地价值得以显现。农地流转中逐渐形成市场化的竞争秩序。承租方要获得新的土地来源，需要在租金、合同期限和雇工等方面开出让农民满意的条件，而不能单纯借助地方政府的权力和村社干部的说服来强行租用;农户也一样，土地能否租出去，既与土地位置有关，也与要价有关。这些都是供需双方和供需内部市场竞争秩序的正常呈现，而非权力使然。6.农地流转管理逐步规范化在现阶段，由于农地流转市场还处在初期阶段，不完善也不健全，需要予以监管。从温江的情况来看，监管主要通过合同的完善和平台的搭建来实现。从合同格式来看，流转规范经历了一个逐步完善的过程。2004年以前的合同都叫“土地承包合同(协议)”或“承包土地合同(协议)”，还有少量是“租地合同”，合同内容基本一致:甲方为出租土地的某社，乙方为租用土地的业主或公司，具体条款涉及承包面积、租金、承包费支付方式、承包年限、双方权利义务及违约责任的规定。明明是转包土地，但签订的是“承包”合同;土地虽是归村民小组集体所有，但早已承包给了一家一户，可是大多数协议的甲方由组长代为签字，盖社(组)的章，没有涉地农户的签字;有的合同抬头处的甲方甚至为XX村委会而非XX组。2004年，成都市农牧局制定了统一的“成都市农村土地使用权流转合同”，表明流转的是土地的使用权。合同包括“土地流转方式、用途、时限、数量及费用、付费方式及时间”等13条内容，流转时限中明确规定“转让时间不超过第二轮延包剩余时限”，实际合同中的流转方式和用途一般都没有填写;合同涉及四方主体―――出让方、受让方、鉴证机关(规定合同要到乡［镇］农业承包合同管理委员会鉴证，但一般由村委会代为鉴证)、鉴证经办人(一般由村干部代表)。这一合同实践中虽然出让方签字的仍以组长居多，但格式上为户主或法定代表人留下了签字的位置。2004年和2005年实际签订的合同中这种新合同和以前的“土地承包合同”都在使用。从2008年开始，统一使用成都市农业委员会印制的“成都市农村土地承包经营权流转合同”，合同的具体条款和涉及主体与2004年的一致，只是合同要到乡(镇)土地承包流转服务中心鉴证，并由该中心执有一份。实践中仍主要由社区居委会代行鉴证机关职责，居委会干部为鉴证经办人，当年签订的合同格式全部统一。从服务平台的提供来看，在推动土地流转过程中，温江区农发局成立了区农村土地流转服务中心和区农村土地承包及流转纠纷仲裁委员会，全区10个镇(街)、93个农村(社区)分别成立了农村土地流转服务中心和农村土地流转服务站，配备专兼职工作人员123名，聘请信息员1300余名，基本形成了“三级机构、四级服务”的农村土地流转服务网络。健全的服务网络推动了土地流转的规范化。三、农地流转对当下林权改革的启示制度经济学认为，产权的清晰能提高资源配置的效率。在我国的农村改革中，把农村土地的产权分割成了所有权、使用权、处置权和受益权几种权能，30年前的第一轮农村土地承包主要是让农民获得了使用权和部分受益权，这次的土地流转是农村土地制度的第二次变革，农民进一步行使了处置权，扩大了受益权。与此相比，从2003年开始在一些省市掀起的新一轮林权改革起步晚，但改革似乎追求“一步到位”，由此引发了很多矛盾和纠纷，留下了一些隐患。温江的农地流转经验可以为林改提供以下几方面的借鉴和启示:1.改革的原点决定改革的路径。在这一轮农地流转前，广大农村经历了一场土地均分的变革，虽然中央要求15年或30年土地不作调整，但从温江看，绝大多数村庄都针对增人或减人进行过土地微调，即在规模流转之初，农村的土地分布总体上是比较平等的。因此随着土地流转，绝大多数村民都分享了土地增值带来的收益，起点的相对均等增强了变革的可接受性。反观新林改，各地的情况差异很大，有的经过几十年的转包、出租，林地已集中在少数“林主”手中，改革只是进一步固化了既有的利益格局，并没有经历一个“均山均权均利”的起点，多数林农没有得到实惠，如果再“一刀切”地改革，林农便难以接受。2.农民的承受能力决定了改革的渐进性。对我国这样一个几千年来以农立国的大国来说，土地是农民的命根子，即便在工业化和城市化快速发展的背景下，由于社会保障制度的缺乏，土地在某种意义上仍是农民最后的保障和依靠。农民担心土地一旦流转出去就收不回来，所以在众多流转方式中，比较容易接受租赁、转包的方式，相对排斥抵押、拍卖、转让、征用等流转方式。温江的成功在于其流转大多以租赁方式进行，给农民留下了到期收回土地的可能，也让农民可能分享土地进一步增值的收益。反观一些地方的林权改革，其结果是农民失山失林，一下子改得“一无所有”，必然会引发林农与“林主”的矛盾。3.改革需要相应的外部环境和条件。温江农地的规模流转，首先是地方政府调整产业结构的政策指向与温江传统产业的契合。温江及其周边地区有种植花木的传统，有相对集中的花卉市场，这一传统与政府打造生态温江、建设西部花卉交易中心的规划相结合，为资本进入创造了良好的外部条件和市场基础。在这一背景下，外地资本与本地传统花木大户进驻温江，开启了土地的规模流转进程。其次是土地比较收益的存在。相对于种植农作物，土地出租的收益比较高且稳定，这是理性农民愿意出租土地的经济原因。再次是劳动力转移比较便利。由于人多地少，土地已无法容纳新生的劳动力;加之离成都和温江城区很近，交通便利，不少中青年农民已经选择在非农行业就业，土地对他们而言，在某种程度上成为“鸡肋”，土地流转为这些人外出就业解除了后顾之忧。资本下乡了，产业集聚发展了，劳动力被解放出来了，如何为被转移出来的劳动力寻找新的就业渠道、让其通过非农收入来满足社会化消费的支出需要，在一定程度上决定了农地流转的持续性。而林权改革一般在山区，林农都居住在远离城郊或平原的地带，信息闭塞，交通不便，如果林改使他们既不能“靠山吃山”，也没有新的生活来源，资本上山了，林农无业了，改革的推进和持续发展便会陷入困境。4.改革中政府的适时介入和退出。在温江的这一轮农地流转中，政府最开始处于主导地位，通过制定优惠的招商引资政策，吸引外地资本入驻，充当业主和农户的中介人、担保人和调解人，并提供建议性的租赁价格。随着流转规模的扩大和市场的成熟，政府的角色也在不断调整，更多地转向为租赁双方创造条件，制定交易程序，规范合同格式，提供交易平台，完善社会服务，由政府主导走向市场主导、政府规范。新一轮林改也是由政府推动的，这其中政府如何准确定位，做到既不人为干预市场、又要弥补市场的失灵，是推行林权改革的地方政府需要认真考量的问题。注释:①外来或本地在温江从事花木生产的有的是注册公司，有的是私营业主，当地人统称其为“花老板”。②相关资料由W镇政府提供或来源于对H社区居委会相关领导的访谈记录，相关数据截止到2007年底。③相关资料由W镇政府提供。④H社区于2007年由两个村(H村和X村)合并而成，之前为H村，成为社区后其治理结构与村庄并无不同，所以下文中有时仍称H村。⑤相关数据由H社区提供，全社区土地面积3000亩为包产到户后的计税面积，1320户和2943人为2008年底的数据。租地面积根据H村1999―2005年和H社区2008年的土地流转合同整理。H村在2005年前为行政村，2007年与X村合并为H社区，所以2005年前的资料仅为H村的，2008年的数据为H社区的，2006和2007年的资料缺损。⑥数据来源于H社区提供的土地流转合同文本。⑦资料来源:中共成都市温江区委政研室著《W镇统筹推进“三个集中”情况》。