编者按：2011年4月8日，第二届民商法学博士生学术论坛在中南财经政法大学隆重开幕。本次论坛讨论主题为“农村集体经济的有效实现及其农民权利保护法律制度研究”，其是中南财经政法大学陈小君教授主持的国家社科重大招标课题“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”的一部分。与会的专家学者将对会议主题进行热烈而深入的探讨。图为高飞副教授做报告。高飞副教授做报告  高飞副教授：谢谢大家！今天我报告的题目是：《我国农村集体经济有效实现的实证研究论纲》。事实上我是代表课题组做的报告，我报告的内容分为7个小点，因为农村集体经济不仅是我国公有制经济的有机组成部分，而且是促进社会主义新农村建设、加速现代农业发展、保持农民持续增收的物质基础，所以在我们的课题中，应该说是把握这样一个精神来进行论证研究的。农村集体经济包含的内容非常多，我们在这个课题的设计过程中，就像我刚才谈到的提纲一样，有五个结构，相当于是用五个子课题来进行支撑的。实际上这是一个理论的论纲，大家应该拿到了一个材料，《私法研究》（第9卷）上有比较详细的介绍。我在这里主要是想谈一下，在我们调查的过程中取得的实证方面研究第一手材料，也就是刚才陈小君教授谈到的，我们取得的有收获性的材料，现在来与大家共享。 今天来讲这样一个实证研究的材料，主要的还是基于我们在去年暑假，也就是7月份到8月份，花了整整一个月的时间，在湖北、山东、黑龙江、山西、陕西、河南、四川、贵州、广东、河北、安徽、江苏这12个省72个村进行调研的情况。在这12个省中我们调查的有36个是全国的名村，是从全国的300名村中选出来的；另外作为对照，选了36个普通村。收回有效问卷是432份，整理访谈笔录是72份，而其中基层政府管理人员的访谈笔录是36份。我下面主要是以这些材料为基础进行的分析。 第一个方面，农村集体经济实现的法理基础考察。因为农村集体经济有效实现不仅是一个经济问题，而且是一个比较复杂的或者说极其复杂的法律问题。农村集体经济的发展壮大，需要有健全的法律制度为它保驾护航。所以在这种情况下，我们首先关注的是，目前在农村集体经济有效实现过程中，各省、市当然也包括中央的政策，以及各省、市的地方性法规对这个方面做出了哪些规范、受访的农户对这种规范的了解程度。在我们的调查过程中发现，事实上这12个省都先后制定了如《农村集体经济资产管理条例》和《集体经济组织管理办法》之类的地方性法规。在了解的过程中，受访农户都比较关注这样一些地方性法规以及相关的中央政策，也知晓了一些地方性法规和政策性文件。实际上，对这些法律规范不知道的农户只有极少数。并且从近几年的发展状况来看，受访农户对这些地方性法规的执行情况是满意和比较满意的，不满意的比例非常的低。另外这里也涉及到一个问题――农户对农村集体经济组织的村委会的关注问题，在这方面的理解和设计上是存在分歧的。为什么我们涉及到这样一个问题呢？因为在很多省出现的地方性法规中，有些是明确规定要建立一个独立的农村集体经济组织。但事实上在我们调查的过程中，很少有独立的，只有在广东省有97.2%的受访农户表示有独立的农村集体经济组织，因为广东省以前股份合作社比较多，有比较健全的独立集体经济组织。但是对于其他地方，集体经济组织和村委会基本上是没有分开的。尽管没有分开，我们还是从县、乡干部，受访农户和村委会的一些成员来了解，事实上他们还是认为，至少应当把农村集体经济组织里面的经济职能和社会职能区分开来。在不能够设立独立组织的情况下、在村委会体制下，也应该由专人来负责集体经济的发展，这是一个普遍的共识。另外，尽管农村集体经济组织普遍不具有独立性，但是现在村委会在代行农村集体经济组织职能方面，事实上是比较积极的，而且这种情形也得到了受访农户的普遍认可。但是，在一些方面农民自己期盼村委会做出的工作和他们认为村委会应当做出的工作还有一定的差别，这主要是在对失地和无地成员的适当补贴，为集体成员提供社会保障、资金，本地为集体成员提供就业机会等问题上还是有相当差距的。另外我们还调查了关于乡村道路建设、水利建设、饮用水的建设等，事实上在这样一些公共事业方面，农户还是基本上比较满意的。另外，法律制度要不断完善。因为它不仅能够巩固农村集体经济发展的已有成果，而且能在现在的基础上进一步推动农村集体经济的发展。在这样的一个过程之中，受访农户希望在发展农村集体经济的过程中应该要完善一些制度比较多，比如说集体组织的形式的问题、现实保障财产权特别是集体财产权的问题都是必须考虑的。当然近几年以来，对集体财产权的保护有些忽视，基本制度上可能比较重视，但在实际操作中可能并没有得到应有的重视。而且还有的谈到，既然是发展集体经济，应当在法律中明确对集体经济的税收优惠。并且在调查的过程中我们发现，受访的村尤其是普通村基本上都是有债务的，并且没有偿债的能力。这些对集体经济的有效实现或者说农村集体经济的发展是有一定的障碍的。 第二个方面，简单介绍一下关于农村集体经济有效实现的主体制度考察。在农村集体经济的有效实现过程中，必须通过一定的主体才能得以实施。而且主体在农村集体经济有效实现的过程中是一种能动的力量。主体制度以及与主体相关的一些政策制度实施的效果，对农村集体经济有效实现是至关重要的。从我们前几年的调查来看，应当说政府对村委会的一些干预比较多，也就是说政府要体现在村委会的行政职能或者说村委会的行政职能是比较重的。但是从这次调查之中发现，基层政府减少了对村委会的不当干预，这种情形对于目前村委会在发挥职能的过程中起到了一个积极的作用。但我们在调查中发现，这种减少对村委会的干预主要是在农村税费改革之后，也就是说农业税费减免之后，这种情况发生了根本性的转变。之前我们的调查中，村民对村委会的不满意要多一些，主要涉及到税费收集的过程中一些不当行为造成的影响。现在这种情况已经得到了改变，在这次的调查中，农户对集体经济组织应当享有的权利和义务有一定的认识，并且都我们提出来的村委会享有的权利和义务也有一定的认可。农民作为集体经济组织的成员，其应享有成员权。通过成员权的正确行使，参与集体的决策、分享集体的收益。所以，成员权是我们这次调查的重要方面。其主要考虑的是村民在什么情况下享有成员权，什么情况下丧失成员权。通过考察发现，户籍仍然是农村地区确定村民成员权的标准。不过除了户籍之外，村民的民主意识有所提高，开始认可在民主决策的基础之上，赋予一部分外来人员以成员资格。在这里有一点要特别提出来，村民资格和成员权在村民看来两者是不统一的。有农户认为享有村民资格和成员权是分开的，两者不是一回事，享有村民资格的不一定能够承包土地。在整个成员权之中，村民应该享有哪些具体权利，实际享有哪些权利，村民对此也做出了自己的表达。通过比较发现，除了选举、监督和罢免经济组织管理者这一项之外，村民认为其他权利实际享有的和应当享有的存在差距，主要是应该享有的还存在不足，也就是说没有得到真正的、确实的享有。 第三个方面，谈一下农村集体经济有效实现的财产权制度的考察。财产权是农村集体经济有效实现的重要的物质基础之一。在调查中，我们发现农村集体经济组织的财产权的种类是非常多的，除了土地之外，还有房屋、建筑物、水利设施、企业财产、股权、有价证券等等，形式是比较多样的。但是最重要的财产仍然是土地财产或者说是以土地财产为主的。 大家可能更多的是关注企业财产，但是土地财产是更为重要的一个财产类型。但是，目前的土地财产权属登记做的不好，绝大多数应当登记也有必要登记的事实上没有登记。在目前要大力推广土地财产所有权的登记。除了个别省份，如四川省做得比较好以外，其他省份很多认为自己登记了，但是我们这次调查时要求拿出登记证书，没有登记证书只是认为已经登记了不能作数。导致这种状况的原因是认识上存在误差，他们可能把经营权等其他权利的登记与所有权登记相混淆了。目前，还是要加强权利登记方面的工作。受访的农户把对集体经济有效实现的期望都集中在集体所有的土地财产上。虽然有些农村办了一些集体企业，但是现在他们大多已经不属于集体企业了，都进行改制了。在改制的过程中有部分集体经济组织通过集体来收取一定的租金，所以他们还是把集体经济有效实现的经济来源放在土地上。相当部分的农户，包括企业比较发达的名村，他们都认可土地使用的时候土地所有人能够收取一定的租金。在收取租金的时候应当采用民主的形式，而不是哪一个领导或者政府来做出决定。我们这次还首次对地役权问题进行了调查。地役权的问题是一个普遍的问题，有百分之六十多的人在行使地役权的时候是交了租金或费用的，但是他们没有明确认识到这是地役权。同时，对公共地役权村民也意识到存在一些问题。在集体经济组织的公共地役权受到国家压力时，他们对村集体经济组织寄予厚望，认为村集体经济组织应当有所作为。他们的理由是土地本来就是集体的，集体应当有所作为，集体有义务维护自身的利益。这是我们这次调查过程中一个比较新的发现。另外在调查中发现农户认为应当由集体经济组织对征地补偿享有一定的利益，不应当全部由土地承包经营权人享有。有一半的人认为应当由集体经济组织享有一部分，因为集体经济组织是享有所有权的。土地发展权也是第一次调查，在这次调查中发现，农民虽然不知道什么是农地发展权，但是在跟他解释了土地发展权的内容之后，他们对以法律形式明确土地发展权是拥护的。因为土地发展权对集体经济的实现、对集体经济组织的发展、对农民利益的实现都是有正面影响的。这也是需要在法律中明确的问题。另外，我们在访谈中了解到，承包地和宅基地未充分利用的问题是较少存在的。因为农村的土地资源非常紧缺，这种情况较少出现。在普通村，外出打工现象会对这个问题有些影响，有宅基地没有得到充分利用或者承包地没有及时流转出去，可能也存在部分抛荒现象，但是这种情形实际上非常少的。 第四个方面，是对农村集体经济有效运作的一个考察。在农村，集体经济组织的财产权主要有两类：土地权益和集体企业的财产权。土地经营可以统一经营或者分散经营。事实上还是以分散经营为主、统一经营为辅。统一经营的情况虽然比较少，但是名村有些还是采用统一经营的形式。这种情况在我们今后的研究中是不应忽视的。我们以前只注重分散经营，没有注重统一经营，实际上这种经营不能够被忽视。另外在1978年以后，土地资源主要由村民委员会和村民小组的方式进行管理的，尽管可能还有其他的一些管理形式，但既然这种管理方式为多数村民或者说大多数村民接受的，只有少数的形式在其他地方可能实验过或者有的试点过。但是，在这里要指出一点，保持现状也应由村委会来经营土地，是不少村民赞同的。村民也认可把土地资源量化，享有一定的股份，也就是我们之前说的股份合作社。但是在调查中发现，村民对土地股份合作社的真正内涵不是很清楚，他们在这种所谓的股份合作中，实质上可能相当于我们说的出租将来要收取租金。另外在经营集体企业资源的多种形式中，集体独资企业是当前的一个主要形态，但是也有农户认为可以采用或者说最好的形式是股份合作制的形式。他们对股份合作制企业的权利与义务关系也不是很清楚，所以今后如何对这个问题进行研究，也应该是一个重大课题。 第五个方面，谈一下对配套制度的考察。配套制度我们了解的主要有几个方面：财政金融、土地管理、社会保障。大多数农户对国家财政支持农村发展都给予肯定，但国家财政对农村集体经济发展发挥的作用和受访农户的期望应当说还是有一个差距，希望国家财政要加大投入。另外农村经济发展需要金融支持，但金融支持目前力度有限，在名村和普通村之间存在不平衡。尤其是普通村在贷款的过程中存在贷款难的问题，即便是名村在发展企业比较好的在贷款的过程中也不同程度上存在贷款难的问题。但是从我们了解来看，如果一个农村的集体经济强大以后，它确实对农户发展农业是一个强大的后盾。在农业保险方面应当会有所体现，农村集体经济组织发展比较好的，在农业保险方面集体给的补贴也相对多一些。另外在土地管理方面，农户对严格管理耕地，宅基地都是支持的。对于建设用地使用权的法律规范，现代的法律走到了农户需求的后面，他们对这个方面提出了一些要求，由于时间的关系我在这里不具体说了。他们在怎么在建设用地方面进行完善方面有一些要求，但是我们的法律在这个方面没有作出完善。另外跟前几年课题组对此的调查相比，农民对土地征收的敏感度上升了，要求也更加积极了，而且他们在征收制度完善方面也提出了一些具体要求。另外，农村集体经济有效实现对社会保障体系的建立是有积极意义的。这在我们调查过程中一般情况下就是说集体经济发展好的，社会保障由集体来出资或集体部分出资分布的面就广一些。另外还有一个农业支付款政策问题，这也是考虑在农村集体经济实现的过程中能不能把农业支付款一部分或全部付给集体，由集体负责经营，因为支付款对农户来说是比较少的，但是补到集体就是一大半。这在调查过程中是有农户提出的这个问题之后我们进行了一个跟踪调查，后来作为一个正式调查问卷下去调查以后把这个问题调查了一下，其实绝大多数认为部分补给集体，由集体来发展集体经济他们是赞同的。 对于结论我就不讲了，就是我刚才说的都已经作出了一个结论，但是我还想做一个补充。我们在2010年12月27号到2011年1月14号寒假期间，课题组在黑龙江，山东，河南，河北，山西，湖北，四川七个省八个村庄也开展了调研，算是暑期调研的一个深化的调研，这个可以说是这个课题的第二次大规模的调研，要求对每个村庄至少要驻村七天进行调研。这次调研主要是根据所有村庄的特点研究主题来进行这样的一个调研，每个小组对实际情况设计调查问卷和访谈提纲，在当地有关部门和调研的村庄干部群众的支持之下，调研队的队员的努力之下，调研开展的非常顺利，现在调研成果在进一步总结，我们已经有了调查报告，结论还没有完全出来，但是出来之后，我相信会对我们前面的暑期调研会有一个更深入的一个认识，也是一个更重要的补充。我就讲这么多，谢谢大家！