土地，是不可再生的资源，是民生之本，是确保国家粮食安全、经济安全，促进经济社会全面协调可持续发展的重要基础，关系国家改革发展稳定的大局。为了加强土地管理，2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），2006年，下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），2008年又下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发〔2007〕71号。通过努力，土地违法行为在一定程度上得到遏制，土地市场秩序有所好转。但土地违法行为仍然存在，在一些地方还很严重。深入分析研究土地违法犯罪的深层次原因，并努力解决这些问题，对于我们不断提高土地管理利用水平大有裨益。    一、土地违法犯罪的形式    1．将国有土地无偿交由其他企业使用，并向企业收取相关的税费。    土地管理法规及国有资产管理法规明确规定，国有土地交由其他单位使用的方式包括划拨与出让两种。划拨的方式一般仅适用于国家机关和国家事业单位，对于其他企业而言，则只能通过出让的方式，而且就土地出让而言，土地必须予以评估之后作价。但是，目前有的政府部门为了使本地的财力大幅度增长，将当地的土地资源无偿交由他人使用，且使用的年限一般都比较长（40年左右），这实际是以国有资产的无偿出让，来换取当地经济总量增长及经济收入的一定量增长。可见，损失由国家承担，而经济收入则由地方政府予以收取，从而营造了虚假的繁荣景象。     2．压低土地转让价格，招商引资。    土地是一种基本的生产资料，企业、事业单位从事任何经营性活动，都离不开土地，而且土地自身是有使用价值的。在经济运行活动中，土地的使用价值可以以价格的方式表现出来。在任何一个国家或地区，地租都是生产成本的重要构成成分，它将以价格的构成因素从消费一方完整地收回。为了降低生产成本，生产者千方百计地降低各方面的成本，当然也包括了地租成本。从这一层而言，地租价格的降低确实有助于招商引资，但是，对土地使用者和土地所有者而言，国家和集体的利益则受到较大的损失。    3．改变土地性质，将较好的土地作为较差的土地予以转让。    土地包括耕地、非耕地、林地、荒山等多种土地形式，因土地性质不同，土地的价格也有所不同。此时，各方为了自己的利益，为了将地价降低，从而改变土地的性质，将好地段的土地改为较差地段的土地，从而将土地的使用权低价出让。    4．为了地方经济的发展，对荒地、滩涂违反环境保护法规进行使用。    湿地、滩涂、荒山，对于环境的稳定与改善，具有重要的作用。因此，对其使用时，应当予以全面而详实的环境影响评价。但是，为了地方经济的发展，有的地方政府往往将各种土地作为招商与开发的条件，交由外地客商或者其他企业进行选择，如果不满意，甚至按外地客商要求重新划定土地，从而使环境受到较大的消极影响，另一方面，也使城市的土地使用规划受到一定程度的破坏。    5．以土地作为原始资本，一旦获得使用权，即予以长期闲置，或者等待有开发能力者予以开发使用。    对于土地开发而言，使用者应当是有能力开发者。但是，有一些实力不足的企业则采取先取得土地使用权，然后再与其他企业联合开发等方式，以土地作为投资而获得超额的利润。在这一过程中，有的已获得土地使用权的企业，如果未能与其他企业联合或者合作开发，则土地长期闲置。有时为了规避法律规范，则采取先挖土地或者其他相关方式，表明已对有关土地进行了使用，实则使土地长期得不到有效使用。有时则表现为取得土地一方对土地使用权的再一次出让，或土地使用权人采取联合开发等方式与其他单位或者个人共同开发土地。但是，在经营过程中，土地使用权人采取退出联合体的方式获得先期利润，然后由合作方继续开发使用土地，这实质上是对土地使用权的再一次转让，而国家只收到了一次土地转让金，使国家利益受到重大损失。    6、“以租代征”土地违法    为发展和壮大农村经济，各乡、镇、村纷纷实施招商引资政策吸引企业入驻，各类大中型企业出于生产成本的考虑也开始向城市郊区和农村转移，同时各类本土乡镇企业也谋求不断发展和扩大。这给我县农村的经济带来了强大的活力，但也为各类土地违法行为的发生埋下了伏笔，特别是“以租代征”土地违法行为。    在查处的案件中，我们发现很大一部分属于“以租代征”土地违法行为。主要可以分为两种类型：第一种是单位或个人直接与村委会签订协议租赁农用地进行非农建设；第二种是单位或个人直接租用村民的承包地进行非农建设；    此类案件的特点是：一是因为违法主体大多是各类企业单位，所以涉案的土地违法面积比较大；二是此类案件的发生多数与案发当地的一些管理部门有千丝万缕的联系。    “以租代征”违法行为，不仅违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划，而且规避了农用地转用和土地征收审批，规避了依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费，规避了依法进行征地补偿和安置，规避了用地单位履行耕地占补平衡的法定义务。不仅给土地管理工作带来了不便，更对科学合理利用土地的总目标带来危害，值得我们深入思考研究这一复杂问题。    7、以“新农村建设”为名，实施土地违法行为    “三农”政策出台以后，农村问题得到不断解决，新农村运动在各地展开，农村展现出一片欣欣向荣的景象。但另一方面，土地违法数量也随之增多，情况也更加复杂。    在我们查处的案件中，一些基层单位组织以“新农村建设”为名，以兴建各种农家乐、休闲农庄等形式，非法占用农村集体土地，破坏耕地；还有一些案件是关于新农村整治的，新的规划点还没有批准的情况下已开始建设，旧的也没拆，不能做到及时复垦农村建设用地，造成对农村土地资源的极大浪费，而且这种案件查处难度较大；甚至更为严重的以新农村建设为名村级组织私下买卖土地的问题在个别乡镇的村也同样存在；这些违法行为的存在，对我们实现保护耕地的目标造成了很大的威胁。    8、建新不拆旧现象还普遍存在    土地管理法，农村宅基地审批制度规定农民一户只能拥有一处宅基地，对申请新址宅基地建房的农户，必须拆除旧宅。在日常工作中，我们发现我县农民“建新不拆旧”、“一户多宅”的现象仍然存在。造成这一现象的原因有很多，随着城市化进程的加快，农民的生活方式不断改变，农村人口不断向城市迁移，但主要原因是农村宅基地管理制度的失灵，没有有效的抓手；政府部门之间真正联合执法的有效机制尚未完全形成。二、土地违法行为存在的主要问题及原因分析    尽管土地违法与犯罪的表现形式是多种多样的，但是从深层次进行分析即可发现，其原因表现为以下几个方面：    1、违法成本太小――违法者无视法律法规    数据显示，近年来各地查处的违法用地案中，单位或企业的违法用地占了很大比例。某省国土资源厅公布的数字显示，2006年立案的土地违法案件中，企事业单位违法占用的土地占涉案总面积的六成。我国建立了世界上最严格的土地管理制度，并且《刑法》也设立了土地违法犯罪的相应罪名：非法转让、倒卖土地使用权罪；非法占有农用地罪；非法批准征用、占用土地罪；非法低价出让国有土地使用权罪。然而对照《刑法》这些规定，若企事业单位占用的不是耕地，而是待批的建设用地，如通海公司案一样，那么其行为责任上升不到《刑法》的位置，多是行政处罚。违法者钻了这个空子。    对于企事业单位违法占用土地的，《土地管理法》第七十六条规定，根据不同的情况，可以“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”，“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，“对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”，情节严重的，还可以追究刑事责任。按说，这些规定只要执行到位，必然能够对违法者起到震慑作用。现实却并非如此。    据有关部门公布的数字，2006年全国处理结案的90340件土地违法案，涉及土地面积近7万公顷，共拆除构建物近5500万平方米，没收构建物5700万平方米，收回土地1．15万公顷。粗看这些数额，拆除与没收的面积不小，但与涉案土地面积相比，收回的土地仅七分之一强。更何况，违法用地形成既成事实后，情况更加复杂，在实践中要真正执行没收地上建筑物或者拆除地上建筑物恢复土地原状的处罚，并不容易，因此往往退而求其次选择了处以罚款。2006年，全国收缴土地违法罚款总额34．5亿元，均摊到每宗违法用地上，还不到4万元。拿辽阳通海公司来说，该宗违法用地土地管理部门罚款3．97万元，相关部门的罚款合计不过20万元，但与其利润相比，违法者仍然有十足的动力和胆量无视法律法规。    2、“罚后转正”――为违法者留了后门    前期制止不了，看来只有靠最后的防线――拆除违法建筑、退还非法占用的耕地，罚款或没收非法建筑物。然而，这一看起来可以让违法者血本无归的规定，在不少地方仅仅停留在一纸决定上。    官方数字显示，去年全国共发现土地违法行为131077件，涉及土地面积近10万公顷，处理结案90340起，涉及土地面积近7万公顷，其中耕地4．3万公顷。然而，最后仅收回土地1．15万公顷，即使收回的全是耕地，仍有3．15万公顷的耕地没有退还。    对于这种情况，或许从某省的两个案例可以看出点门道。2004年3月，某省国土资源厅公开曝光了一批土地违法案件，其中有两起政府参与的“以租代征”案。事隔3年，对这两起案件进行回访时发现，在一片处罚声中，两个涉案项目均已投入营业。2006年，中原某市因非法圈地建大学城而被查处。今年4月中旬，记者在该市采访，被一“宏大”的建筑工地所吸引，遂问同行的人。当地的同志说这就是某某大学城。“这不是被国务院查处了吗?怎么还在建设?”同行者对记者这个问题报之一笑。    3、执法手段弱――难以对违法者形成威慑    对于土地违法行为的查处，法律赋予土地执法部门的是责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上的建筑物，并没有赋予强制拆除权，强制拆除必须申请法院强制执行。进入司法程序后，一个简单的问题就复杂化了，涉及行政行为合法性审查等，往往一拖就是数年。当按法定程序走完之后，违法建筑物恐怕早已拔地而起了。有关专家曾呼吁，应赋予土地管理部门对违法占地建筑的“先行拆除权”，看来不无道理。    自1998年《土地管理法》修订以来，社会环境不断变化，在有的地方违法占地少则几十亩多则成千上百亩的严峻现实面前，法律赋予土地管理部门的执法手段，难以对土地违法犯罪形成强有力的打击和惩罚。有一组数字或许可加以佐证，2006年，全国因为土地违法被处理的有3593人，有501人受到刑事处罚。单看这两个数字，或许会觉得这么多人受到查处，力度确实不小，但若与全年查处结案90340件土地案件相比，个人受处理率则不到4％，而刑事处罚率更低，仅为0．5％。    面对18亿亩耕地红线，如何强化土地违法查处手段，加大土地违法处罚力度，真正提高土地管理制度及法律法规的威慑力，应该是《土地管理法》再次修订不容回避的问题。    4、守法成本高――一些违法占地者铤而走险    有专家认为，一些企业、单位之所以敢于边报批边用地，与高昂的行政审批成本不无关系。国家行政学院教授杜刚建接受媒体采访时表示，中国是全世界行政成本最高的国家。行政审批制度是造成高成本的主要原因之一。繁琐的行政审批程序使政府机构臃肿，人浮于事，不仅直接导致开发商行政效率低下，更因行政经费开支庞大而带来了行政效益的降低，而且还容易滋生腐败。    就房地产开发，有业内人士介绍说，从立项到住宅交到业主手中，前后有多达30余项的行政审批，即使是前期的开工建设，也有20多项审批内容，涉及发改委、计委、国土资源、规划、建委、环保、文化、地震、园林、水利、人防办、公安消防、公安交警、教育、城管、环保局、园林局、文化局等十几个部门。前不久，一房地产开发商向媒体坦言，开发商建设一座楼盘获得的利润，有近一半被相关职能部门“层层消化”。这种“消化”，当然与各部门设立的审批权限密切相关。    “不是我们不想按程序办事，只是走程序周期太长，成本高昂。”不止一个违法用地的当事人抱怨。当行政审批的成本高到让人望而却步时，当转瞬即逝的商机等待不了层层审批的时耗，当最终的违法成本还要小于行政审批成本时，违法用地或许就成了一些人一个迫不得已的甚至可能是最佳的选择。     5、显性经济成果与隐性成果在经济领域的不平衡性。    显性经济成果是指能够直接用经济系数表示并能为人们所感知的经济成果；隐性经济成果是指客观存在的，不能用现有经济系数揭示出来的经济成果。    目前，显性经济成果可以直接用统计数字表达出来，领导及机关都能够清楚地感知到经济成果的存在，因此，为显性经济成果作出贡献的单位、领导，均容易得到肯定性的评价。鉴于此，人们愿意追求显性经济成果，甚至愿意放弃隐性经济成果。就隐性经济成果而言，尽管其在经济领域广泛存在，而且这种存在对各方面显性经济成果均有积极作用，但是因为其不为人们所重视，因而绝大多数领导都希望将隐性经济成果转化为显性经济成果。    就土地而言，其自身的存在就是一种隐性经济成果，它因人类活动的附着而日益显现出明显的经济效果，如果没有人类活动的附着，则其经济价值就不能被体现出来。因此，为了取得显著的经济成果，有一些政府、机关就采取忽略或降低土地价值，而引入其他经济活动的方式从事大量的经济活动，从而导致土地违法与犯罪行为的发生。    6、现行法律规范存在一些盲区，为土地违法与犯罪的存在提供了可能性。    就现行法律规范体系的内容而言，对于土地使用者取得土地后应当如何进行使用及应当在什么时间内使用，都有明确的规定。但是，对于土地使用过程，法律规范没有制定出使用土地的时间表，因而相当一部分土地使用者就利用已在土地上实施了一部分使用功能的方式，使已被征用、划拨的土地长期不能发生效益，不仅如此，甚至还不能使本欲引入的经济活动产生经济效益，从而造成更大的损失。就土地转让行为而言，土地法律规范虽然设立了每一次转让均应当收取转让费的规定，但是对于以合作为名，实施转让土地使用的行为，法律规范均未能有效设立阻碍性措施。因而，这类土地违法行为依然存在。    7、各部门各司其职，各尽其能，未能予以广泛联系与合作，使一些土地违法犯罪行为不为人所发现。    目前，行政执法机关在履行职责时，都是立足于本职工作的要求，但是对于工作中发现的其他违法犯罪行为，如果与自己的职责无关，则不能引起充分的重视，也无法与其他部门充分地交换意见，因此，相当一部分违法犯罪行为都得不到及时处理。就土地违法犯罪而言，相当一部分都可以在工商、税务等行政执法行为中发现，但是因这一内容不属其职责范畴，故未予以充分重视，从而使其得不到纠正处理。
     三、土地违法犯罪的对策    1、继续深入持久地开展土地法律法规宣传    一要加大对乡（镇）、村级基层领导干部有关土地管理法律法规的教培力度，确保其牢固树立科学发展观，具备切实保护耕地，依法用地管地，节约集约用地的意识。二要进一步提高企业负责人和村、乡群众的法律意识和法律水平。在正面宣传教育的同时，结合反面案例宣传违法土地管理法律法规的危害性和后果。    2、强化执法意识，在查处违法上要有新力度。    由于土地管理行政执法权的有限性，决定了土地执法是一项全社会的“系统工程”，特别是中央根据我国特有的土地制度、特殊的国情和特定的发展阶段，作出了运用土地政策参与宏观调控的重大决策。面对当前以政府违法为主的土地违法行为比较严峻的形势，仅靠国土部门孤军作战，其效果必定是孤掌难鸣。因此土地执法要“借力壮己”，要建立和完善土地违法案件查处协调机制，依靠公、检、法、司、纪检监察、城管执法等部门的支持，形成合力，这样才能发挥执法威力。要坚持有案必查原则，敢于执法、敢于动真碰硬，对发现的土地违法违规行为必须严肃处理。对重大土地违法违规案件要公开处理，公开曝光。要坚持查事和查人相结合，对应该给予行政处分的，要严格按照有关规定给予处分；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任，不以罚代纪，以罚代刑，以纪代刑。切实加大土地违法案件的查处力度，确保国家宏观调控决策落到实处。    3、坚持不懈地抓好土地动态巡查工作。    国土资源执法监察部门施行的动态巡查制度是及时发现和制止土地违法行为，降低执法难度，变土地执法被动为主动的有效途径和方式。    4、建立多部门协作配合的联动机制。    5、强化多部门联合预防与制止土地违法的职能。在党委、政府的统一领导和协调下，公安、检察、法院、监察、建设、规划、城管、电力、工商、银行和国土资源部门相互配合，共同制止违法，全面贯彻落实国办法〔2007〕71号文件内容。在未取得合法用地手续前，建设部门不予核发建设许可，工商部门不予办理经营执照；对发现的土地违法违规行为，国土资源部门下发《责令停止违法行为通知书》，同时通报建设、城管、供电等有关部门，建设部门不予核准开工许可，电力部门不予供电，银行不予贷款，共同防范和打击土地违法违规行为。同时，国土、法院、检察、公安、监察等部门单位加强配合，对已经发生的土地违法违规案件依照法定程序及时移交法院、检察、公安、监察等职能机关部门。各部门广泛联系，建立工作情报互通的网络，将自己工作中发现的有关问题及时向有关部门予以通报，便于对各种违法犯罪行为的有序查处。    5、加强执法监察队伍建设与改革，加大对土地违法案件的查处力度    加强国土资源执法检查机构和队伍建设，使装备、人员进一步得到充实。加强对执法监察人员的法律知识的培训和考核。同时，科学设置行政执法强制程序，赋予乡镇政府和部门对违法占地建构筑物的“先行拆除权”，以有利于将违法行为及时消除在初发阶段。    6、确立全面而有序的经济评价体系。一方面充分重视显性经济成果，另一方面确立评价隐性经济成果指标的体系，将本地区的土地保护、使用情况与周边地区的土地使用、保护情况有机联系起来，综合进行评价，这既能保护耕地及土地的有序、合法使用，也能更进一步为转移支付的请求打下基础。