2007年10月1日起施行《物权法》规定农村土地权利形式有三种：集体土地所有仅、集体土地建设用地使用权、宅基地使用权。在我国，目前对集体建设用地使用权流转政策是支持的，对宅基地使用权的流转却是禁止的，但是宅基地上所建房屋作为法律保护的私有财产是可以继承的，（《物权法》第六十四条私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权），这样一来，因继承导致的房屋所有权的转移与宅基地使用权不得流转便产生了矛盾。     在现行法律制度框架内，如何为因继承产生的宅基地使用权的处理提供一种可行性渠道，以此平衡房屋继承人对房屋的所有权和集体组织对宅基地的所有权的利益？这个问题值得法律界、土地管理界人士进行探讨。     一、问题提出的法律制度前提     宅基地制度是我国特有的一种关系到中国八亿农民安身立命之所的土地使用制度，是随着我国土地制度的历史变革逐步确立的。中国土地制度变迁走过土地农民所有――土地产出国家分配――土地国家、集体所有――土地使用权回归农民四个阶段。由于我国现实的国情和宅基地的特殊作用，国家对与宅基地相关的权能作出了诸多限制。比如宅基地不能进入市场流通，不得转让、抵押。因为“当前我国农村的土地最根本的功能还是为每一个农村农民提供生活保障和基本福利。     从中央近年来颁布的相关规定和最新的《物权法》来看，国家对宅基地流转仍然持有一种谨慎的态度。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。以上规定表明了国家坚持将宅基地作为单一的农民生活资料，维持其提供基本生活保障的功能偏好。虽然很多经济学界和法学界学者都对此种限制提出了质疑，但是国家自有许多正当性理由来维护其坚持。国家可以通过法律制度禁止宅基地上住房买卖来限制宅基地使用权的流转，但如果宅基地上的房屋因为继承要发生所有权转移，国家就不能直接予以禁止了。     根据我国现行相关法律制度的规定，宅基地和宅基地之上所建的房屋是不同的所有权的客体，是两个分别存在的物。根据我国《宪法》相关规定“宅基地和自留地，属于集体所有。”同时《宪法》第十三条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《继承法》明确“公民房屋是公民个人合法财产，可以作为遗产予以继承”。《物权法》第六十四条也重申“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”也就是说，宅基地和宅基地上所建的房屋之所有权是分离的。“所有权制度是所有制问题在物权法上的体现”，这种分离根源于我国土地公有制的经济基础和社会现实。但是，房屋作为公民合法所有的私有财产，是可以单独作为被继承人的遗产由继承人予以继承的。关键问题是，房屋继承人对宅基地并不必然享有使用权，继承人在行使房屋的继承权后，取得房屋的所有权，宅基地如何办？“家宅是最典型的人格财产，它是自由、私生活和结社自由之间的道德核心地带”。国家如果为了禁止宅基地使用权的流转，硬要对房屋继承设禁，无异于公权力对私人财产的直接剥夺，更是与我国的现实境况相背离。    二、问题提出的现实背景    随着社会经济的发展，农村人口的流动日益频繁，农村集体经济组织的成员资格在形式上和实质上都出现了不稳定性。主要表现在以下三个方面。    1、农村集体经济组织成员的子女在城市完成了大学学习，留在城市工作、定居，户口也从农村迁往城市。这些子女如果继承父母在农村的房屋，他们是否有资格使用宅基地？是否应受到限制？    2、农村集体经济组织的成员外出务工，户籍仍然留在农村，但在城市已经安居立业，其已经不在集体经济组织内部共同劳动，实质上已经脱离了集体经济组织。没有了共同劳动共同生产的前提，他们是否还可以基于共同分配而享有宅基地使用权？据统计，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68％、80％和50％。在新增产业工人中，每新增3人，便有2个来自农村。在大量外出务工的农村劳动者中，能够在城市安家立业的少之又少，更多的民工则是希望赚足自以为足够的钱后回乡定居。所以，即使在集体经济组织内部，单纯地按照户籍反映的成员资格来确定其是否能继承宅基地使用权也可能违背宅基地仅提供基本生活保障的目的，产生不合理性。    3、集体经济组织内部一户分为几户后，子女独立成家，新申请了宅基地使用权，子女如果继承父母的房屋是否可以一并继承宅基地使用权？如果继承了，不又违反了“一户一宅”的宅基地使用原则，并且在平等的集体组织成员之间出现了不公平现象。    把以上三种情况归结为一个问题就是：在保障宅基地使用权基本功能的前提下，如何平衡继承人对房屋的所有权和集体组织对宅基地的所有权之利益？    三、房屋继承权行使与宅基地集体所有冲突情形    现实生活中，农村宅基地使用权的继承允许与否，应考虑以下四种不同的情况：    1、与被继承人共同生活的本集体组织成员对于被继承人宅基地使用权的继承；    2、不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；    3、不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；    4、非本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人的宅基地使用权的继承。    对于第一情况，在被继承人与继承人为同一集体经济组织的成员且共同生活的的情况下。继承人基于与被继承人的身份关系可以继承房屋，继承人依其集体经济成员资格可以继承宅基地使用权，这与我国现行的法律、法规都是相符的，也不会存在继承人继承了房屋却面对得不到房屋所依附的宅基地使用权的问题。这种情况因不存在法律上和权利行使过程中的冲突，不再多述。    对于第二种情形，在准许继承人继承宅基地使用权的同时，应当规定在其继承宅基地使用权后在其他条件未改变的情况下不得再申请宅基地，此系由宅基地分配的身份要求和福利性质所决定。    对于第三种情形，一种观点认为可以继承，因为《继承法》明确规定继承人对被继承人的房屋有继承权，继承人基于继承可获得房屋所有权，而房屋与宅基地具有不可分离性，如果对宅基地使用权不能继承，那么对房屋所有权全部权能的行使便无法实现，从而也就损害了房屋继承人的权益。另一种观点认为，宅基地使用权不能继承，因为宅基地使用权既有取得上的无偿性与身份性，又有功能上的福利性，如果允许继承，则势必损害其他集体成员的利益。笔者认为，既然宅基地使用权作为福利已经分配给一户村民，在该户未消亡之时，其他的继承人虽在理论上享有继承利益，但受限于户内其他成员的生活所需，继承当暂时加以抑制。但又为防止户内生活成员擅自转让宅基地使用权，可在相关登记部门的等级簿上记载。在确实需要转让时，赋予该继承人以优先购买权，并分享前遭抑制的继承利益。
     前三种情节均是继承人系本集体经济组织成员情况下的宅基地继承权的行使。    下面主要针对第四种情况加以分析：即继承人已经失去了集体经济组织的成员资格，其继承房屋后，对宅基地是否还享有权利。    享有本集体经济组织成员资格的被继承人，其对宅基地享有的是宅基地使用权，是基于成员身份而无偿或支付少许价款取得的一种用益物权。因宅基地使用权则是游离于市场体制之外、具有特殊功能的用益物权，其获得与转让均以身份资格为前提。    从宅基地使用权的设定目的看，其是为了给农民基本的生活资料和生活保障。不具有成员身份的继承人就在目的上失去了取得宅基地使用权的正当性理由。如果允许他们根据“地随房走”的原则继承宅基地使用权，则等于不付任何代价而占用农村土地，并且还没有时间限制。长期以往，则会造成农村土地资源的流失。甚至还会在集体组织和房屋继承人之间造成诸多矛盾，比如集体组织要利用该土地时是不是要取得房屋继承人的同意。房屋继承人如果连成员身份的资格都没有，又通过怎样的途径来表达自己的意见呢？成员资格来自集体组织的成员身份。以此为前提，不具备成员身份的房屋继承人是不能依继承享有宅基地使用权的。没有土地支撑的房屋无疑于空中阁楼，房屋继承人依继承获得了房屋，但却面临着无法使用的威胁。这就使得农民的房屋和城市人的房屋受到的是不同程度的法律保护，前者弱、后者强。这不仅不利于农民对自己财富的积累，也不利于农村的稳定，更是农民自身所不能接受的。    通过以上几种情况的分析，继承人对宅基地上房屋的继承并不必然伴随着对宅基地使用权的继承。但是，房屋并不是空中阁楼，它必须依附于一定的土地才能实现其使用价值。为了保护房屋继承人对房屋的有效使用，同时又符合宅基地的功能目标，在现阶段宅基地使用权还不能进入市场自由流通的背景下，法律需要对这些矛盾提供一种指向或者解决途径。    四、问题解决途径构想-----设定限制性宅基地使用权    继承人在继承房屋所有权后，因在形式上或者实质上不再具有集体组织成员资格，而不能继承宅基地使用权时，应该为继承人继续使用该宅基地设定“限制性宅基地使用权”。    
    1、限制性宅基地使用权的权利属性本质上是用益物权，即由房屋继承人对集体所有的土地，在一定范围进行占有、使用、收益的他物权。采取用益物权的设计，可以让继承人对房屋所有权的行使能有足够可靠的保障。首先，用益物权与所有权都属物权类，这就使宅基地使用权与房屋所有权权利性质相匹配，加强继承人行使房屋所有权的基础权利支撑。其次，用益物权是在所有权的基础上产生的。实际上是根据所有权人的意志或者法律的规定在所有权上设定的负担，起着限制所有权的作用。因此在物权的优先效力上，用益物权比所有权具有较优的效力，即继承人优先于集体所有人使用土地。再次，用益物权人可以享有收益权，支持了继承人在暂时不用房屋时可以出租房屋，不用受到土地所有人的阻碍，避免了房屋闲置造成资源浪费。    2、继承人因继承房屋所有权而享有的宅基地使用权应是一种“限制性用益物权”。房屋得以建立的基础前提是被继承人以集体成员资格无偿获取了宅基地使用权。所以，继承人只能享有不同与一般用益物权的限制性宅基地使用权。所谓限制主要体现在以下方面。    （1）继承人享有的宅基地使用权不是基于继承，而应是基于法律的直接规定，具有法定性，这也是物权法定主义原则之体现。    被继承人过世后，形式上或者实质上不具备成员资格的继承人，或者具备成员资格而已经占有宅基地使用权的继承人，对于房屋可以有两种处分方式。一是将房屋折价转让于还没有宅基地的其他村民，此乃最完善之处理。另一种方式是自己享有房屋所有权。在这种方式下，继承人可以依据法律的直接规定，继而享有宅基地使用权。    （2）继承人对宅基地的继续使用应为有偿使用。宅基地具有福利性质，宅基地使用权具有身份依附性。如果不具备成员资格的继承人无偿占用宅基地，就破坏了宅基地制度的设立初衷。为了平衡继承人与集体组织的利益，应由继承人向宅基地所有者偿付宅基地使用费。使用费标准应允许当事人通过合约约定，同时应有第三方（如公权力机构）提供的一个基本标准。防止集体组织在与继承人协定使用费时滥用权利，同时也避免双方协定达不成一致，使法定的宅基地使用权流于形式。集体组织则可以用这笔费用改善村民的福利，或者作为救济基金。这笔资金原则上只能用于村民生活之改善，以此弥补宅基地福利功能受限后对集体组织带来的利益损失。    （3）继承人对宅基地的使用具有目的限制性。不具备成员资格的继承人或者具备成员资格但已经享有宅基地使用权的继承人是基于房屋使用之目的获得宅基地使用权的，所以，在房屋所有权存续期间，继承人不得为使用房屋之外的目的使用宅基地，不得向集体成员之外的人转让房屋、不得用房屋作抵押等等。总之，不能使宅基地使用权流入市场。这也是为了与国家对集体所有土地种种限制相适应。但是，为了物尽其用，应该允许继承人对房屋行使特定收益权。比如继承人可以将房屋出租，不过所获得收益中的一定比例应交付集体作为宅基地使用权的价值体现。    （4）集体组织为了集体的利益，在法定的情形下有权收回宅基地使用权，但对于房屋所有人应给予对价补偿。    随着农村自身发展速度的加快，经营规模、经营体制的变化，整体规划的改变，集体组织为了集体的利益，在法定情形下应享有收回宅基地使用权的权利，无须征得房屋所有人的同意。但是，应对房屋所有人的房屋予以对价的补偿。为了防止集体组织滥用集体利益之名义，所以法律应对具体的情形加以规定，并为房屋所有人设定相应的权利救济途径。    上述构想的最终目的是：在我国现行的农村土地制度框架内，为现实中不可回避的权利冲突提供一种解决途径。期望正在修定中的《土地管理法》能够关注到相关问题，构建符合我国经济基础、贴近百姓现实生活的宅基地使用制度。