一、基本国情与最严厉的农地管理制度 我国农地资源十分稀缺，农地保护面临的形势十分严峻，农地资源状况呈现以下几个明显的特征：一是人均耕地少。按详查数据，截至2005年底，我国人均耕地仅为1.40亩，与世界人均耕地2.4亩的水平相差近一半。二是耕地质量较差。在现有耕地资源中，中低产田比例很高。并且分布在山地、丘陵和高原地区的耕地占69.27%，分布在平原和盆地的仅占30.73%，而且有4200万公顷左右的的坡耕地，这直接促成了近年来退耕还林、还草工程的实施。三是耕地退化严重。据第三次全国荒漠化和沙化监测结果显示，截至2004年，全国荒漠化土地为263.62万平方公里。工业“三废”、生活垃圾对耕地的污染也越发严重，每年都有大量的耕地因污染而减产甚至绝收。四是耕地后备资源不充裕。目前未利用土地中，适宜开发为耕地的后备资源只有1.07亿亩,而且多分布在边远地区。 中国要以世界不到10%上的耕地养活占世界上22%的人口，人地矛盾特别突出。而且随着经济社会的发展和人口的增加，耕地仍在呈现减少的趋势，粮食安全问题也将越来越重要。因此，为了子孙后代的生存发展，为了实现“中国人自己养活自己”的战略以及社会经济可持续发展，我们必须采取世界上最严厉的管理方式，通过土地管理制度的变革，保护好农地，尤其是十分有限的耕地资源。 二、西方农地管理法规与制度分析 农地法规和制度建设与农地数量、质量变化及土地利用方式的变革紧密相联。因此，西方国家都在探索适合其国情的法律体系来保护农地所有权和使用权，以确保其稀缺的农地资源得以最有效配置与保护。农地资源越是稀缺的国家，其农地法规制度则越是严格。西方国家的农地保护法规制度主要有：区域规划、土地合并、农地拥有和使用制度、农地租赁等 （一）区域规划 区域规划法是农地保护法规中最重要的一项法规。西方国家的农地保护都离不开区域规划。各级政府制定农地政策都是以区域规划为依据。 区域规划的约束作用非常显著。荷兰《区域规划法》规定，地方土地利用规划具有法律效力，它可以通过建筑和建设许可制来约束各级政府以及公民的土地利用行为。比利时也有《区域规划法》，它明确规定各个区域的不同用途。 丹麦政府为防止城市蔓延占用农地，制定了《城市与乡村规划法》，把整个国家分为城市、郊区和农村，明确规定农村不得从事居住、工业以及娱乐项目的开发；开发建设和改变土地用途必须经过州立法委员会的批准。 新西兰《城镇和乡村规划法》则要求各级地方政府分别制定区划方案。地方规划把土地划分为不同用途，明确规定每个区中什么活动是允许的，什么活动是不允许的。 在土地稀缺的国家，当开发对土地形成较大压力时，农地保护规划尤其重要。例如加拿大的不列颠哥伦比亚省就通过立法授权建立农地储备，严禁其非农利用。 如上所述，区域规划和区划法规限制着农地非农开发，并且有助于保护土地的农业利用。 （二）土地合并 土地合并也是保护农地的重要法规。许多欧洲国家制定了相当复杂的法律来管理和规划土地合并过程（亦称土地开发或土地重划）。 土地合并是通过调整农村部分土地，提高其农业生产效率以及改善其农业生产环境，从而促进农地农用的过程，它还可以通过改革土地所有权形式，把分散的农地合并起来形成一定规模并且改善其中的道路、沟渠等农田基础设施，以提高农地质量。 土地合并过程通常是由公共行政管理机构管理，由政府当局在经过调查和听取公众意见已经进行了各项效益成本分析后作出决策。土地合并的第一步通常是规划范围内的农业工程进行评估，为合并后土地的重新配置提供依据。 另外，土地合并还要与区域规划密切配合。规划费用应由政府和那些得益于土地合并的所有者共同承担。 （三）农地取得和使用制度 1、农地取得限制 有些国家采取行政管理措施限制农地的取得，没有正式的政府许可证就不能取得土地，当预期的土地取得或利用不会令人满意时（从国家政策分析），政府也决不发放许可证。例如在挪威，大多数情况下人们购买任何不动产都需得到国王的特许，这一限制不仅可以控制农地出售而且能够确保农地有效利用。 2、耕作要求 政府除控制农地的取得外，对农地利用也有控制。如要求农地必须农用，从事耕作的农民必须有执照。在法国，农民必须持证上岗。挪威的农地数量极其有限，因此它规定农地必须用于耕作，如出现农地非农利用，州政府有权收回土地。意大利法律也要求农地必须分配给能够承担耕作义务的土地所有者。 3、先买权 某些情况下，政府、准政府或个人可以取得农地先买权。这项法律通常也用于农地保护。例如挪威，当土地所有者与预期的购买者签好合同时，州或市政府可以行使先买权以确保将这些土地转让给农民。在德国，土地不允许转让，但可以授与土地财产公司优先购买权，当农业结构急需调整时将这些农地分给农民，法国同样有这种由政府控制的非盈利性的公司，它可以自由购买农地并控制农地市场。 （四）农地租赁 农地租赁是农业结构中的一个重要组成部分，它不仅有利于农地数量的保护，还有利于农地质量的提高。然而，要鼓励农民合理用地，不仅必须改善农地经营、提高资本积累，更应当为承租人提供使用权担保。尽管西方国家普遍运用短期租赁，但其法律反映了使用权担保的重要性，而另外一些国家则运用法定最短租期以确保使用权的安全。 综上所述，西方国家为制定农地制度和法规采用了大量的方法，也取得了相当多的成功经验。实践证明，这些经验对保护农地是卓有成效的。 在农地保护法律体系的建立和完善过程中，每个国家都面临许多相似的问题，例如土地产权问题、农地开发利用问题等等。然而，土地所有关系和国情不同，法律实施的侧重点和需要关注的问题也必然不同。为此，我们应当借鉴西方的先进经验，建立有中国特色的农地保护和管理制度。
三、中国农地保护与管理制度建设 要制定和执行世界上最严格的土地管理特别是耕地保护制度，必须从耕地保护的各个方面入手，强化国家的宏观调控职能：建立具有中国特色的农地复合产权制度；加强土地利用总体规划的整体控制作用；完善土地用途管制制度，严控农地非农化趋势；积极推行土地整理，挖掘土地潜力。 （一）农地复合产权制度 产权，是指当事人对财产的一组权利，主要包括所有权、使用权、收益权及处置权，产权的界定与农地保护密不可分。产权的明确可以引导农地的积极使用，提高农地的配置效率，减少农地资源的浪费，从而实现农地保护这一政策目标。 目前，中国土地制度存在的主要问题是地权关系混乱，经营分散，规模较小，土地使用权、收益权、处置权界定不清、主体不明，从而集体和农民的利益都得不到制度保障，相互侵权，混乱的产权关系不能形成有效的产权激励机制，造成农民土地利用行为短期化，导致土地质量下降，笔者受西方农地相关法律法规中先买权、土地合并以及农地租赁等制度的启发，结合中国实际，提出了“国家+农民”的复合产权结构模式。 ⑴国家和农民是土地产权的双重主体，国家主体是第一性的，而农民主体是第二性的。 ⑵土地产权的界定。在现有的以家庭经营为主体的土地承包经营格局上，将土地最终处置权和宏观配置权转归国家，把土地的微观使用决策权、收益权及一般转让权划归农民，取消土地集体所有权，并用法律形式加以确定，从而形成“国家+农民”的复合产权结构，国家有权决定土地利用方向或土地用途；而农民只有权利决定其具体经营方式或耕作方式等。这样，农民就无权自行决定把农地转作非农地利用，只有权利通过对土地不断追加投入而获得更多的收益，从而能有效地配置和保护农地，实现耕地总量动态平衡。 ⑶建立农用地市场，实施土地产权证制度。在限制农用地用途改变的同时，应赋予农用地所有权和使用权在不改变用途的前提下的交易权。目前，农用地所有权和使用权所包含的交易权有承包经营权，而对国有农用地和农村集体农用地是否可以转让、置换和抵押则另有规定。为克服供求双方盲目、无序转让，有必要改革现有农村土地管理制度，允许土地使用权以出租、抵押和入股等形式自由流转，参照国有土地使用权出让、转让方式制定农村集体土地使用权出让、转让方式，界定转让双方的权利、义务，建立集体农村土地使用权的入市规则，合理评估地价，加强土地流转管理制度。土地使用权就可以完全按市场原则流动，在市场化的流转中实现土地的规模经营，提高土地产出率和经济效益，实现土地资源的保值增值，并在土地流动基础上建设私有、联合或者股份制的农场，荒山、荒坡、荒沟、荒滩或季节性沙洲、河滩地可以采取拍卖、租赁土地使用权，鼓励种草养畜和发展生态林，既长期维护经营者的合法权益，又充分利用了闲置土地资源以及保护生态环境，做到了一举三得。土地产权证是产权制度的法律凭证，政府应通过产权证制度，明确国家和农民对土地的权限和职能，即为农地保护提供法律依据，从而使土地产权交易以及用宏观手段处理产权纠纷得以顺利进行。 ⑷实现国家土地产权需建立两种制度：A.建立土地税制度。为节约交易费用，理顺经济关系，国家应建立统一的土地税制度，并改变现行的农地税收制度，实行租税合一。B.建立完整的土地管理制度，国家对土地所有权进行管理，除了自身拥有土地产权外，还拥有行政管理权利，两种制度的建立实现了国家对土地的集中统一管理，土地管理机构必须具有权威性、独立性和层次统一性，实行国家和省（市）两级管理，省级以下垂直领导的管理体制。强化了土地的国家管理职能，有利于农地保护目标的实现。为适应发展社会主义市场经济的要求，应明晰租、税、费关系，明确各产权主体的产权边界，以科学合理的租、税、费标准和水平调节土地利用方向，协调土地利用中各产权主体的关系，切实保障农民利益，促进土地资源利用效率的提高。 （二）土地利用规划制度 土地利用规划制度是土地管理的依据。要采用世界上最严格的管理方式来保护耕地，则首先必须制定和执行世界上最严格和权威的土地利用规划。 中国耕地面积大量减少，其中最重要的原因之一即为土地利用规划管理薄弱。其薄弱环节主要表现在：⑴土地利用规划缺乏明确的、权威的法律地位；⑵土地利用规划编制的科学性和实用性有待于提高；⑶土地利用规划体系仍偏重于各类土地利用数量指标的编制和自上而下的指标控制；⑷土地利用分区在土地利用规划中尚未得到应有的重视；⑸规划对经济发展的区域化、专业化趋势估计不足，造成土地用途管制在许多地方的实施难度很大；⑹土地利用规划的实施缺乏必要有效的手段。 针对土地利用规划的不足，认为应做到以下几点： ⑴土地利用规划工作必须法治化，中共中央[1997]11号文件已经指出：“土地利用总体规划一经批准，就具有法律效力。”这就为土地利用规划法治化提供了良好的基础。我们应参照西方《区域规划法》，结合中国国情，着手制定专门的《土地利用规划法》，其中还应纳入西方颇具优越性的规划公示制度，从而从法律上保证土地利用规划的编制、实施与管理，提高规划的权威性。 ⑵土地利用规划修编必须增加其科学性和实用性，要结合区域规划，进行专门的区域研究。土地利用规划修编必须具有科学性，在修编过程中，首先应注意规划与区域研究相联系，要充分考虑区域经济发展对土地利用规划的影响，分析区域未来土地利用的数量及其结构特征，尤其是经济发展速度快的沿海省区要充分考虑其未来发展；同时应分析现代企业制度改革对土地利用规划的影响，以及产值增长对耕地的需求等。其次，应高度重视高新技术的应用，以建立一个科学实用的土地利用规划管理信息系统。 土地利用规划修编还必须具有实用性。首先应通过区域研究调动相关部门的积极性，科学地将各项规划纳入土地利用总体规划的范畴，提高土地利用规划的地位，增加其实用性；其次，土地利用规划修编还必须体现定性、定量、定位、定序的要求，以保证其切实可行。定性是确定土地的用途，在明确土地用途时，必须从中国特殊的土地国情出发，严格遵循保护耕地原则、节约集约利用原则以及因地制宜原则等。定量是在定性的基础上确定每项用途占用多少土地。在进行定量时，首先要牢固确立耕地总量动态平衡的目标，保证耕地总量只能增加不能减少，并努力提高质量；其次要控制建设用地规模，立足内涵挖潜。定位是土地利用时的空间定位。首先划定各类用途区，其次制定各用途区的管制规划，最后明确管制区内各地块的用途，作好《土地用途许可证》（或《基本农田占有许可证》、《开发利许可证》）的发放。定序就是规定地块何时利用，主要是规划的时间安排与期限的问题。 ⑶严格土地利用规划的实施。用途管制是土地利用规划必不可少的部分，规划实施必须以许可管制为手段，因此必须制定一系列的制度，如规划许可证制度、项目预审制、动态监测制以及占用耕地与开发复垦制度挂钩制度等等，以改善规划实施不力的状况。做到五个落实，即规划的法律地位落实，规划的管理组织落实，规划管理的内容落实，实施用途管制的措施落实和土地利用利用监测落实。 （三）土地用途管制制度 中国现行土地管理体制是用地分级限额审批制度。由于土地利用的经济势差，地方政府受经济利益的驱动，普遍采用化整为零和下放土地审批权进行非法批地，以致于在上世纪末和本世纪初耕地总量出现了锐减的态势，上一轮土地利用规划的指标严重超支。为解决以上问题，中央文件曾明确指出，“必须对农地和非农地实行严格的用途管制”。根据国外的成功经验，实行这种制度，首先要以土地利用规划为基础，其次是实行非农建设开发和农地用途转用许可制；三是通过立法来制定与此相配套的法律制度。 土地用途管制要根据土地利用规划的目标和内容，划分各种利用区域，确定其利用方向。结合中国实际情况，把土地分为农业区、建设用地区和未利用区，在此基础上参照国家土地分类标准和逐步划定耕地、林地、园地等各类农业用地以及道路、乡村、城市、独立工矿企业等建筑用地范围，最终落实到每块宗地；同时应制定各用途区管制规划，明确制定允许做什么，不允许做什么；最后再用文字标明各级土地利用分区图上每块宗地的用途，并以此作为实施土地用途管制的依据。 土地用途管制的重点是控制农地的非农利用，因此必须实施建设开发和农地转用许可制。首先应对农地进行分等定级，可参照国外经验，把所有农地分为上、中、下三等，明确规定上等农地原则上不许转用，劣等农地可以转用，中等地要在劣等地转用时有困难时才能转用；其次，建立土地用途转变许可制度，并依据规划转变土地用途，必须经过审核、批准，发给许可证，目的是保证年度土地实用计划的执行，避免利用规划缺陷，搞各种变相转变土地用途。对于那些确实需要占用农地经营的建设项目，必须符合土地利用规划的许可，以及用途区管制规划的要求，即经过农地转用许可后方可开发建设。 完善土地用途管制制度还要通过立法保证实施。国家以土地所有者的社会财富、自然产品的享用者、分配者身份，对濒于危急，处于警戒线以下的土地资源，以强制手段，采取保护、救助之策的用途管制是符合社会公共利益的，体现了社会在土地上的内在权利具有重大社会价值，应尽快制定出台《土地用途管制法》、《耕地保护法》以及《土地收益分配方案》等法律法规。通过这些法律制度建设，对耕地采取特别的保护措施，调整土地收益分配关系，减少大量占用农地的经济诱因，把土地收益用于土地的开发和复垦，从而实现耕地总量动态平衡的宏伟目标。 充分调动地方各级政府的积极性，是土地用途管制能否成效的关键。首先要转变旧的用地观念。变“千方百计占用耕地”为“想方设法保护耕地，合理用地”，变“要我保护耕地”为“我要保护耕地”。只有当保护耕地、保护农用地成为地方政府的自觉行动时，耕地、农用地才能真正保护住。 在土地利用规划制度和土地用途管制制度基础上建立土地用途变更监测预警系统。（1）开展经常性的土地用途变更调查和土地变更登记。继土地资源调查、土地初始登记后，应将土地变更调查和土地变更登记作为日常工作来抓，而不应事隔若干年后搞突击调查，并每年公布土地用途变更状况；（2）建立全国航、卫片监测网络。在全国典型基础若干航、卫片监测网点的基础上建立全国土地利用监测网，跟踪土地用途变更状况及其对生态环境造成的影响；（3）建立耕地保护预警系统。研究制定我国人均耕地警戒值，而不是盲目套用人均0.8亩这一数值，同时研究制定科学、规范的土地质量评价标准，为土地质量保护提供依据。 （四）土地整理 土地整理已是世界上，特别是发达国家土地管理保护的重要内容，并且效果显著。归纳西方国家土地合并的经验，结合对中国土地的整理的调查研究，给出以下政策建议： 1、将土地整理纳入土地利用规划体系 土地整理应以土地利用规划为基础，有计划、有步骤的进行。一是要把土地整理作为一项长期战略任务，作为重要内容纳入各级规划之中，在规划工作中，确立土地整理的目标和指导性意见；二是使土地整理成为促进土地用途管制的有效措施，对现状不符合规划所确定用途分区要求的要优先整理，调整用途；三是土地整理应纳入计划管理。各地要因地制宜、量力而行，分年度逐步实施土地整理；四是建议以土地整理为核心，加快建设土地利用规划的实施体系。 2、市地整理与农地整理统一、协调进行 从各地整理的经验看，中国土地整理内容还仅限于农地，至多拓展到小城镇用地。然而，若不能将市地与农地整理统一协调进行，就难以阻止市地扩张对农地的蚕食，无法保护农地整理的成果。而中国地政管理的薄弱环节就在于市地，市地整理潜力很大。有关资料显示，现阶段城市土地闲置很严重，而且城市土地利用也存在布局不合理、土地利用效益不高等问题。因此市地整理应与农地整理协调进行。 3、土地整理是一项系统工程，应重视相关配套政策问题 土地整理中所涉及的不仅仅是土地本身的问题，还涉及农业政策、产业政策、户籍政策、行政体制等社会经济多方面的问题，这就需要土管部门与农业、公安及有关行政或企事业单位协同进行，政策必须相互配套，这样才能保证整理工作的顺利进行。 4、以价值为核心，科学确立土地分配及利益调整机制 中国土地整理是按土地的实用形态重新进行土地分配的，即实物整理。然而，对于用地关系复杂的地域，实物整理则不可行。因此应参照西方土地合并的经验，对土地整理前、后参加者的土地价值进行评估，并按土地价值来确定参加者应分的土地，这样就使土地整理更具有科学性，从而明确土地整理过程中的土地分配及利益调整。 参考文献 1.刘书楷.国外和台湾地区土地使用管制和农地保护.北京：北京大学出版社，1997 2.王小映.论我国农地制度的法制建设.中国农村经济。2005（2） 3.陈红生.土地用途管制的难点和对策研究.中国土地科学.1999（7） 4.余艳琴.论我国农地产权制度的持续创新.农村经济.2006（1） 5.李仁方.浅谈农村土地制度中存在的问题及对策.农村经济.2002（1）
