各位老师、同学，大家早上好。我发言的题目是“关于土地承包经营权调整的立法思考”，土地承包经营权调整是一个小小的大问题，说它小，是关于我们在研究土地承包的诸多方面是一个很小的问题；说它大，是因为如果处理不好，涉及到土地承包经营权的稳定问题，又涉及到众多无地人的生活保障问题，所以说也是个大问题。我的题目所要表达的观点，可能和目前立法的趋势不太协调，因为从承包法到物权法，基本上都是禁止承包地调整的，在承包期限不得调整收回承包地，中央政策，包括今年的1号文件要严格执行，不得调整承包地的规定，这是在立法和政策上的规制。为什么中央政策说要严格执行不得调整承包地的政策，那就说明现实当中还要调整，如果不让调整，调整的问题到底解决了没有也需要研究。     一、为什么要进行承包地调整？根据我的观察和总结，我概括为八个方面的理由：（1）因旧的制度惯性发生的承包地调整，这主要发生在承包初期，在初期阶段，是旧的制度关系，就是公司化、集体化延续下来的，这是在初期，目前来讲，这已经不是很主要的问题了。（2）村集体组织的干部以权谋私的承包地调整。（3）集体组织为了收取承包费或者集体摊派费用进行承包地的调整，把调地作为收费的一种手段，收费难就调地。（4）因发生自然灾害进行的承包地调整。（5）因乡村建设用地发生的承包地调整。（6）因国家征收集体土地引起的承包地调整，如果有的土地征完就不存在了，如果征不完，大家都参加分配，那么承包地就应该重新分配一下，这又涉及到调整，一般调整的阻力不大，没什么大的问题。（7）由不合理承包引起的承包地调整。（8）因人口变动进行的增人增地减人减地的调整，这是最普遍的一个问题。也是引起承包地调整最主要的一个原因。对以上八种情况的调整事由合理性分析，前三种情况不具备合理性，是应当予以禁止的，规定了承包地不得调整的法律规定后，这几种情况在一定程度上得到了遏制，所以这条法律针对前三种情况起到了有效的遏制作用，后面五种情况都具有一定程度的合理性，怎么样去体现合理性，合理性是明显具有的。其合理性在于调整所要解决的问题，就是在下一轮承包的存续期间，本集体成员当中未取得承包地或者取得承包地以后又因各种原因丧失承包地的农民的承包地的重新获取的问题。而解决问题的实质就是在土地作为农民的基本社会保障的条件下，没有取得土地的农民社会保障问题的解决。    解决这一问题正当性的法理依据在于：（1）农民集体所有权的社会保障功能，承包地作为农民集体成员的生存保障，无地或少地的集体成员对承包地的需求完全具有正当性。（2）作为本集体土地所有权主体的本集体成员的平等地位。（3）本集体新增人口当然取得集体成员资格。所有依靠土地生存的人，包括潜在的将要出生的集体的联合体，所以新增人口有集体成员的资格，有这个资格，就有要求取得土地的权利，因为他再没有其他的权利取得。我们前面谈了具有一定的正当性，为什么我国立法又要禁止承包地的调整？    二、为什么我国立法禁止承包地调整？虽然承包地调整具有一定的合理性，但有两方面法理性的障碍，一方面是农地立法政策导向上要求长期稳定农地承包经营权，调整有可能损害承包经营权的稳定，这是我们的立法政策导向。二是承包经营权的物权效力。基于以上的法理障碍，我国立法基本上禁止承包地调整。    三、法律禁止承包地调整的后果，承包地调整被禁止后调整所面临的问题并未解决，从而带来了一些后果：1.有相当一部分人多年没有土地，但也有许多农户人口减少而多占土地，人地占有不均的矛盾十分尖锐，影响到农村的稳定。2.国家废除了农业税和集中收费，对种地农民实行各项直接补贴，没有取得承包地的农民不仅失去土地利益，而且丧失了得到国家补贴的条件，两头受损，严重违背社会的公平正义。3.使部分集体成员失去了社会保障，其中受害最为严重的是妇女，妇女的权益受到很严重的损害。    四、法律禁止承包地调整的情况下，调整所面临的问题如何解决。如果不允许调整，这个问题又存在，该怎么解决，根据这个设想，也有人提出一些观点，包括这样几个替代调整方案：一是货币补偿，二是建立待地农民的社会保障和合理调整承包地相结合的制度，三是土地流转。    下面我们来看货币补偿替代调整的可行性分析，一是收费补偿的依据缺失，为什么让种地的人给无地的人补偿费用，这没有补偿的依据。二是收费标准与补偿标准难以确定。三是收费困难，易生纠纷。四是与调整相比收费成本更大，不一定能保护承包人利益。我的结论是，调整还是货币补偿，应该尊重当事人选择，不必禁止调整，用货币补偿，还是调整，应该尊重农民的选择。    建立待地农民社会保障的可行性分析，我提出了待地和失地两个概念。失地可能是土地承包了，本来有土地承包权，在这种情况下他获得了征地补偿和安置，待地农民在待地期间未享有承包经营权的利益可以给一定补偿起到对其保障和利益平衡的作用，但对承包经营权的调整仍不具有替代性。第一，建立上有困难；第二，功能上有局限，不可能最终满足农民的土地需求；第三，也不利于农业劳动力的延续。比如说现在一些大学生，上了大学，没有独立生活，要靠土地产出供养生活，但是他家没有土地，这也是个矛盾。一个社会要发展，总是要农村、农民、农业。我在陕西调研的时候，一位老人告诉我们说再过二十年、三十年谁还干农业？现在的年轻人都不习惯干农业，他提出的这个问题，将来也可能有解决的办法，但是在政策上，一方面要鼓励农民离土退农，另一方面还要鼓励农民从农，两个方面都要兼顾。单从待地保障不能解决这个问题。我的结论是，可以建立待地农民保障和合理调整承包地相结合的制度。    五、承包地调整所要解决的问题需要调整解决。      六、承包期内承包地适当调整，在坚持不得调整的原则下，应当规定一些例外，并规定具体的法定事由与法定程序。