信托源于英国衡平法，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或特定目的，进行管理或处分的行为。正如英国法学史家梅特兰所言，它是“一种具有极大弹性和普遍性的制度”。土地信托在私有制和完善的物权制度下获得了普遍发展。而我国农村土地的信托，虽没在法律上予以明确规定，在诸多因素的作用下，却“自发”地获得了相当的发展，其中存在的不少问题，急需从法律制度和运行机制上加以解决。　　一、农村土地信托的基本特点　　参考信托法对“信托”含义的界定，结合现行法律关于土地制度的规定，农村土地信托应是指在坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下，土地信托服务机构接受土地承包者的委托，按照土地使用权市场化需求，通过必要的法律程序，将土地承包者拥有的土地承包经营权在一定期限内依法、有偿转让给其他公民、法人或其他组织从事农业经营活动的行为，其特点应表现为：　　（一）农民以土地承包权作信托财产。在土地私有制条件下，土地信托法律关系中委托人对信托财产享有所有权。我国物权法及土地承包法规定农民享有土地承包权，但作为所有权的核心――处分权，农民并不享有。因此，在拟建的信托法律关系中，农民只能将土地承包权作为信托财产实施信托，对土地承包权的行使必须符合法律的规定。　　（二）农民依法享有收益权。“三农”专家温铁军指出，农地在中国最基本的功能是社会保障。农民社会保障主要依靠土地的状况在短时间内不会有根本改变。国家保障农民土地承包经营权，其实质是保障农民基本的生存权利。但这并等于为农村土地集中设置了法律禁区。中介机构通过签定信托合同，将分散土地从农户那里集中，然后以自己名义与农业投资者签定土地租赁合同，将集中的土地交与其经营，并定期收取土地租赁费用返还给农民，或以自己名义将土地承包经营权入股，共同参与农业投资经营，并将分得的红利返还给农民。这样保障农民了基本收益，又实现了土地的规模经营。　　（三）土地信托不得超过土地承包法定期限。我国物权法和土地承包法规定，耕地承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。作为委托人的承包户可以在法律规定的时限内自行约定信托期限，但最长不得超过剩余承包期限。信托期限超过承包期剩余期限的约定无效。信托关系终止，农民即恢复对农用土地的使用权。　　（四）土地信托必须登记公示。信托分为动产和不动产信托，而土地承包经营权的信托属于不动产信托范畴。不动产信托与其他种类的信托相比最大区别是：不动产信托生效必须办理登记手续，是要式法律行为。土地信托则更应登记，因为它涉及到农民基本权益的保护，必须通过登记公示，确保政府对土地信托活动的有效监管。　　（五）信托流转不能改变土地用途。我国土地承包法对土地用途进行了严格限制，对农用地尤其是基本农田的保护则是一项基本国策。因此采用信托方式进行农用土地流转，不得改变土地的农业用途，将土地用作非农用地建设，从而给土地造成永久性损害。　　（六）土地信托中介的公益性和服务性。一般情况下的信托组织开展活动，是一种市场行为，具有明确的营利目的。但是，由于农村土地收益不高，又承载着社会保障职能，土地信托机构不可能从信托服务中获取较大的盈利。因此，短期内不能完全运用市场手段组织农村土地信托的中介机构，其中介活动离不开政府的扶持，其职能只能是服务，具有公益性质。　　二、农村土地信托的基本价值　　增强我国农产品的竞争力的重要手段之一就是加快农村土地集中，推进农业规模经营。但是，若通过土地的私有化途径实现土地集中，则剥夺了农民的承包经营权，容易引发社会动乱，故为法律禁止。土地信托流转机制，在解决农村土地必须“集中”与必须“分散”的“二难”命题之中，体现出独特的价值。　　（一）有效保障农民权益。让大量农民从农业上转移到非农产业，是破解“三农”难题的关键，而对农民权益的保护又是关键中的关键。农民通过土地信托方式，将土地承包经营权委托给中介服务机构管理，摆脱了在向第二、第三产业转移的过程中小块土地的钳制，安心离开土地去创业、务工。信托期限内，农民享有信托利益；信托终止，还可以恢复行使承包经营权。这样农民的基本权益有了较好的着落。　　（二）有效遏制土地撂荒。由于农业比较效益低下，农村大量精壮劳动力弃农经商或外出务工，土地撂荒非常普遍，长此下去必导致农业生产的萎缩，甚至危及到国家的粮食安全。推动土地流转势在必行。近年来各地土在地流转中采取村委会“反租倒包”等办法，在一定程度上减少了土地撂荒数量，但这既违背土地承包法的规定，又容易演变成强制剥夺农民土地承包经营权的做法，故为中央文件所禁止。土地信托则在尊重农民意愿、维护农民权益前提下，实现了农村土地的流转，对有效遏止土地的撂荒起到很好作用。　　（三）有利农业规模经营。在土地信托流转方式中，农业经营者只需与土地中介机构协商谈判获得大量集中的土地，无需与众多分散的农户进行土地流转的谈判；信托实施后，只需与土地中介机构进行利益衔接，无需直接面对众多分散的农户。这无疑为工业资本投资农业扫除了不少障碍，从而有利于农业的规模化和产业化经营。 　　三、农村土地信托流转面临的瓶颈制约　　当前，农村土地信托流转面临的瓶颈制约表现为“制度”和“机制”缺失两方面。　　（一）缺少土地信托流转的制度架构。农民大量弃农经商或外出务工，“自发”催生了土地信托。但在实际操作中却面临无章可循，无机构可“信托”的局面，这给农村土地流转带来不少问题。尽管各地适时进行了引导规范，但由于理论准备不足，立法位阶过低，权限受限，加上情况不同，各地采取的措施五花八门，导致土地信托流转无规则可循，各方权责不明，发生纠纷无法可依。而且在现行法律规定下无法解决流转土地承包期到后的续租问题。　　（二）缺少农民信托收益的保障制度。农村土地信托流转成功的关键中尊重农民意愿，保障农民利益。国家如果不从制度和机制上保障农民从土地中获取基本的收益，农民就会担心土地信托流转后失去“命根子”，他们宁愿将土地撂荒，也不会拿土地来流转。这决定了土地信托流转制度设计的基础是保障农民的基础收益。实践还表明，土地流转后，若不建立农民基础收益与经营者效益同步增加的制度，以及经营者经营失败后的损失救济制度，农民参与土地流转的积极性也会降低。　　（三）缺少土地信托流转风险分担制度。由于农业产业的高风险性所决定，在土地信托流转中，若没有建立避免或减少农业经营者的经营风险制度，农民预期的信托收益就有可能因为其经营的失败而化为泡影。因此，必须从两方面建立土地信托流转的风险分担制度：一是农业投资保险制度；二是农民信托流转的风险分担制度。　　（四）缺少规范土地流转中介组织的制度。中介组织是推进农村土地流转的重要平台。无论采取何种方式流转土地，都需要相关组织和机构承担土地供求登记和信息发布，土地流转中合同签订和托管，流转后的利益协调等职责。在信托流转中，由基层政府承担相关职责，就会出现“运动员”与“裁判员”角色错位的问题；若由个人承担信托中介角色，其信用能力难以获得农民认可。因此，必须建立由政府扶持的具有公益性的信托中介组织。　　（五）缺少国家支持土地信托流转的制度。无论是农民土地流转的风险分担，还是农业投资者经营风险的分担，无论是土地信托中介组织的发展，还是农业基础设施的改善，都需要政府大规模的资金投入。若国家没有完善的制度和机制保障，仅凭农民、农业投资者、地方政府的力量，是很难实现土地的有序流转。　　（六）缺少政府服务和监管土地信托流转的机制。农村土地信托流转，涉及众多农户、信托中介组织和投资人，至少包含众多农户与信托中介组织之间，投资人与信托中介组织之间，众多农户与投资人之间，信托各方与保险机构之间等多重法律关系，政府除提供组织协调、法律咨询等基础性服务之外，还须履行好土地信托中介组织的扶持、土地信托合同的登记、各类保险的投入、矛盾纠纷的解决等关键性服务；同时对土地流转各方的行为进行有效监管。政府若没建立相应的服务监管机制，农村土地流转中的诸多混乱就不可避免。　　四、发展农村土地信托的基本思路　　解决农村土地信托流转“制度缺失”和“机制缺失”的思路应包括以下几方面：　　（一）制定土地信托法律制度。农村土地信托立法，既要体现“意思自治性”，又要体现其“国家干预性”，既体现土地信托流转“尊重农民意愿”、“保障农民权益”的原则，又要体现“国家政策引导”和“强制监管”的原则。同时明确信托各方的法律责任，方能确保农村土地信托流转的有法可依。特别要从制度上解决流转土地承包期到后的续租等问题。　　（二）建立农民收益保障机制。农民通过信托合同约定，土地信托流转后土地收益的获得以及收益随经营者效益增长而增长的办法。为了保障农业经营者经营失败，或抽资逃走后农民利益获得及时补偿，可通过建立农业经营者诚信担保基金等办法加以解决。这样农民就不会担心收益得不到保障的问题。　　（三）完善土地信托中介制度。应依法明确，农村土地信托流转中介机构不得为村民委员会和政府承担，可考虑由乡镇农业综合服务机构担当信托人，承担土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布，土地流转中的中介协调，合同签订指导，土地流转后的跟踪服务，集中土地使用权的管理，农民土地收益的发放等职责。政府则对其给予必要的扶持，保障其活动的公益性和中介性。在条件许可的地区，可完全引入社会中介力量担当信托人的角色，政府只进行必要的监督就可以了。　　（四）建立信托风险分担机制。可通过农民从土地信托收益中出一点、农业投资者拿一点、国家政策扶一点的办法，建立土地信托风险基金和农业经营者的诚信基金，以确保农民在土地流转后的基本收益。另外，国家应尽快完善农业投资、农业投资保险等制度，减少农业投资者的投入成本，降低其经营风险。　　（五）完善土地信托流转扶持制度。农业基础设施的改善，土地信托中介组织的业务开展，农民信托风险的分担和农业保险制度的完善，都需要国家予以相应的扶持。国家可根据世贸组织规则中的“绿箱政策”，建立完善农业的扶持机制，包括对土地信托流转的扶持。　　（六）建立土地信托流转服务监管机制。基层政府及其职能部门，应根据当地农业产业发展规划的需要，构建并扶持起完善的土地信托服务机构，支持其业务的正常开展；为土地信托提供法律服务；及时发布农村土地信托信息和产业发展信息；建立土地流转合同登记与托管、土地流转仲裁机构等，对土地信托行为进行有效监管，及时解决矛盾纠纷；同时，加大执法力度，依法查处土地信托中的违法行为。