新中国成立以来，我国农地制度经历了土地农民所有制、土地集体所有集体统一经营制度和土地集体所有家庭承包经营责任制三次重大制度变迁。每一次农地制度变迁都在一定程度上体现了公平与效率的不同诉求。从产权经济学的角度来看，我国农地制度的变迁过程与其说是尝试不同的制度安排过程，不如说是公平与效率的博弈过程。因此系统深入地分析农地制度变迁过程中的公平与效率博弈及其对社会发展的影响，对于正确把握我国农地制度的变迁方向，实现农地制度中的公平与效率并重，具有十分重要的理论和实践意义。 一、农民土地所有制：公平与效率兼顾 新中国成立后不久，我国就开展了土地改革，使农地制度发生了重大变迁：封建地主土地所有制变为农民土地所有制。 （一）农民土地所有制的形成 中国民主革命的中心问题是农民问题，而农民问题的核心就是土地问题，这是我们党在多年的革命实践中总结出的一条宝贵经验。因此新中国成立后不久，中央人民政府就颁布了《中华人民共和国土地改革法》（以下简称《土地改革法》），明确规定了土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。根据《土地改革法》，自1950年秋起，全国开展了大规模的土改运动。党和政府派出了30多万人组成的“土改”工作队深入农村，在群众基本发动和组织起来的基础上，经过群众评议、乡农民协会核准、区人民政府批准后，划定了地主、富农、中农、贫雇农等成分。随后即按照《土地改革法》的规定，将所有没收和征收的土地财产，除依法收归国家所有外，均按以下原则分配：以乡为单位，在原耕地基础上，按土地数量与质量，用抽补调整方法，按人口统一分配。按照这一基本原则，广大农民分得了按人口平均大体相等的一份土地。地主也分得了一份土地，使其自食其力。土地改革形成“耕者有其田”，是新中国成立后农地制度的第一次重大变迁，它是以新政权的力量，将土地的地主所有变为农民所有，形成了个体所有个体经营的新的农地制度，是一次强制性制度变迁。 （二）农民土地所有制的公平与效率分析 “土改”后形成的农民土地所有制，是一种公平与效率兼顾的农地制度安排。从效率角度看，土地改革满足了农民对土地制度变迁的强烈需求，使农民获得了包括土地的所有权、使用权、收益权和较大自由的处置权（农民拥有土地的出租权和买卖权）在内的比较完整、独立的土地产权，结束了土地所有权与土地使用权相分离的状况，实现了农业生产者与生产资料的直接结合，广大农民的生产积极性空前高涨，制度变迁效率和农地配置效率都大为提高。与1949年相比，1952年全国农业总产值增加了48.5%，粮食产量增加了42.8%，粮食产量年平均增长12.6%，棉花产量每年平均增长43%。从公平角度看，在该制度安排下，农村土地大体上按人口均分，体现了土地对农民的就业和生存保障功能的要求，农民可以自由支配自己的劳动产品，甚至可以自由处分（出租和买卖）自己的土地，因而也较好地体现了公平。 但是，农民土地所有制体现的是一种较低水平的效率与公平兼顾，并且其自身隐含着摧毁效率与公平的因素。第一，在该制度安排下，把集中在地主手中的土地均分给农民，满足了农民公平获得土地资源的诉求，但其结果一定是土地的分散化，而且单个农民的经济能力较弱，无力对农业生产进行投入，只能在没有技术进步推动的状况下，靠自己的手工劳动来延续农业生产的发展，这种小农生产的效率依然比较低下。第二，土地改革后，由于不同农户在生产资料的占有、劳动力的数量以及生产经营能力等方面存在着差异，一部分上述各种条件较好的农民能够迅速增产增收，甚至买地、雇工，成为富裕户，另一部分农民则开始卖地、借债和受雇于人。农村中出现的这种“中农化”和“两极分化”倾向，最终会牺牲公平，进而牺牲效率。因此，无论是基于效率角度还是基于公平角度而言，农民土地所有制都有进一步变迁的必要。 二、土地集体所有、集体统一经营制度：效率与公平皆失 （一）土地集体所有、集体统一经营制度的建立 为了解决土地改革后农民土地所有制下生产经营分散、生产方式和生产技术落后、农民抗拒自然灾害的能力较差以及新出现的贫富两极分化趋势加大、小农经营方式与工业化发展战略的日渐不适应等问题，中央开始有意识地引导农民开展互助合作运动，使农地制度经历第二次重大变迁。农民互助合作运动的具体做法是，通过互助组、初级社、高级社、人民公社这一合作化运动，先将土地的农民所有制变革为农民私有、集体统一经营使用的土地产权制度（初级农业生产合作社），再变革为土地集体所有、集体统一经营使用的土地产权制度（高级农业生产合作社和人民公社）。在互助组阶段，土地仍属农民所有，劳动与生产工具是在自愿、互利原则下以使用权等价交换形式进行合作，明晰的产权与产权收益为该阶段农业的迅速发展提供了有效激励。在初级社阶段，农民已经丧失了土地的个体经营支配权，但较公平的分配原则体现了对私有财产权的尊重。同时，社员（入社农民）还能得到合作经营的好处。应该说，初级农业生产合作社还是一种与当时农村生产力水平相适应的制度安排，有利于农业的发展。在高级农业生产合作社和人民公社阶段，农民的私有财产权被彻底否定，土地等生产资料全部归集体所有，实行共同劳动，按劳分配。尤其是在“三级所有，队为基础”的人民公社阶段，劳动、资源、报酬都由集体统一支配，国家通过指令性生产计划、产品统购统销、关闭农村要素市场、隔绝城乡人口流动等相应制度安排使农民只能成为集体中的劳动者、国家计划的具体执行者，并按评工计分方式得到一份平均报酬。显然，“一大二公”的农村人民公社实行的这种单一产权制度，与生产力水平不协调，阻碍了农业生产力的发展。 （二）土地集体所有、集体统一经营制度中的效率与公平分析 1.土地集体所有、集体统一经营制度中的效率损失 从农民土地所有制到初级社，再到高级社、人民公社，这一制度变迁的一个主要初衷就是为了提高土地和劳动的生产效率。当时的认识是，合作社能够“进行较合理的、有计划的分工分业的劳动，因而可以大大地提高劳动的效率”，“集中经营以后就有更大的劳动力量和经济力量，能够更多地和更好地利用新的农业技术，便于进行农业的技术改革和基本建设，因而可以有效地逐步扩大农业的再生产”。 不可否认的是，土地集体所有、集体统一经营时期取得了一些成绩，如机耕面积的增加、水利工程的建设和使用、农业技术尤其是杂交水稻的广泛推广等，但该时期的全要素生产率却是相当低下的。 根据唐宗明、文贯中、Wiens、Hayami-Ruttan、Chow等学者的研究数据，集体耕作制时期的全要素生产率不仅低于自愿合作化、合作化解体和家庭承包制时期，而且在长达20年的时间里，全要素生产率一直在低水平徘徊。这说明在集体耕作制下，土地和劳动的生产效率都是较低下的（见表1）。 2.土地集体所有、集体统一经营制度中的公平分析 一般都认为，土地集体所有、集体统一经营制度虽然效率较低，但还是一种比较公平的制度安排。有的学者甚至认为农村人民公社是一种追求绝对平均的极端公平的产权制度安排。 笔者认为这种判断是错误的。其错误的根本原因就在于没有完整把握公平的含义。从纵向上看，公平是指“全过程公平”，即在公平的理念指导下，制订公平的规则，确立公平的程序，提供公平的机会，获得公平的结果，进行公平的监督。其中任何一个环节不公平，都将有损总体公平。从横向上看，公平是指“全要素公平”，包括对所有生产要素，主要是对作为人的这一最基本生产要素的公平，即对各类人群或各阶层的普遍公平。对任何一类人群或任何一个阶层的不公平，都将有损整体公平。对任何一类人群或任何一个阶层的超公平，都是对其他人群或阶层的不公平，都将有损整体公平。 三、土地集体所有、家庭承包经营责任制中公平与效率的博弈 土地集体所有集体统一经营制不但没有实现预期的效率目标，反而使我国农业陷入长时间的增长停滞状态。追求绝对平均的“吃大锅饭”式的分配制度不但没有带来公平，反而损害了公平，进而有损效率。因此，土地集体所有集体统一经营制的变革成为历史的必然。 （一）家庭承包经营责任制的兴起 土地集体所有、集体统一经营制低下的制度绩效，使广大农民自发的需求诱致性制度变迁的冲动即使在人民公社制运行的鼎盛时期也未曾消失过。1978年，安徽省凤阳县小岗村举起了“包产到户”的改革大旗，揭开了中国农村土地制度第三次重大变迁的序幕。此后，以“包产到户”、“包干到户”为基本形式的承包制风靡全国，到1983年春，全国实行双包到户的生产队已占总数的95%以上。1983年中共中央、国务院着手政社分开、建立乡政府工作，这标志着在我国实行了20多年的人民公社制度即将结束，家庭承包经营责任制已取代集体统一经营制，成为我国农业的基本生产经营制度。 （二）家庭承包经营责任制中公平与效率的博弈 家庭承包经营责任制在坚持土地集体所有制的基础上，把农地的使用权通过家庭承包方式交给农民，实现了农地的所有权和使用权的分离，通过“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”这样一种分配方式，使农业生产者获得了其努力的边际报酬的全部份额，并将农业劳动的监督成本降低到零，极大地诱发出农民追求收入最大化的生产积极性，取得了举世瞩目的制度绩效。 然而，作为一项制度创新，家庭承包经营责任制不可能一劳永逸地解决农民、农村、农业发展中的全部问题，需要不断地进行制度创新与完善，而对公平与效率的权衡取舍则是创新与完善农地制度必须解决的首要问题；实际上，公平诱因与效率诱因是土地制度变迁的两个重要诱因。公平诱因是指土地制度的公平状态被打破时，土地权利配置朝着更加公平的状态变动的原因和动力。效率诱因是指土地制度供求平衡状态发生变化时，由于土地权利变动，使制度变迁收益超过土地变迁成本，即出现制度利益增加时，土地权利变动朝着效率更高的方向变动的原因。从我国历史上土地制度变迁来看，大多数是公平诱因型变迁，但现行家庭承包责任制则是效率诱因型变迁和公平诱因型变迁共同作用的结果。家庭承包责任制中公平与效率的博弈主要体现在农地分配、农地调整、农地流转等方面。 1.农地分配中的公平与效率 在土地集体所有、家庭承包经营的制度安排下，如何权衡土地分配的公平与土地利用的效率，实际上已成为当前我国农地制度改革面临的重大抉择之一。 家庭承包制坚持农户对农地的均分承包，即土地按全村所有人口均分，或者口粮田按人口均分、责任田按劳动力均分，再或者所有土地都按劳动力均分。上述三种形式的均田承包虽然土地均分程度依次递减，但无论哪种形式的均分承包，都体现了我国历史上一种根深蒂固的“均贫富”诉求。农地公平分配可以使每个农业生产者具有平等的生产条件，使每个农业生产者的劳动力充分发挥作用。正由于农地分配的公平有利于充分发挥农业劳动力的作用，为农业生产者提供平等的机会，因此有学者把以公平为目标的农地所有制改革看成是“重新配置经济机会”，并认为这种农地公平分配的改革提高了“社会效率”。另一方面，农地分配的公平与生产成果的分配紧密地联系在一起。由于农地是农业生产最基本的生产资料，农地分配的公平使每个生产者具有平等的“经济机会”，因而生产成果的分配也是相对公平的。 农地公平分配的一个必然结果是每个农户经营的规模都比较小，而且随着农户数量的增加，农地会进一步细碎化。尽管学术界的研究发现土地经营不存在规模经济，但土地细碎化肯定会降低经济效率，增加生产成本。因此，在农地的分配过程中应优先考虑的是如何在公平分配农地的同时尽可能减少土地的细碎化问题，而不是土地规模经济问题。 2.农地调整中的公平与效率 农地公平分配只满足了起点公平，难以保证过程公平与结果公平。由于土地对于绝大多数中国农民来说仍然具有就业和基本生存保障的双重功能，基于农村社区人口和土地数量的相对变动，农民必然要求以社区成员权为基础平等地获取土地，并从土地中获取收益，这种要求使得农户承包地在承包期内的频繁调整不可避免。因此，农地使用期长短的实质是公平与效率的博弈。越考虑公平，使用期就越短；相反，越考虑效率，农地使用期就越长。农地调整满足了社区成员公平的土地获取权，并提高了土地的短期配置效率。因为如果不进行土地调整，人口增加的农户只能增加单位面积上的劳动力投入，从而降低边际劳动报酬。土地调整则可以使人口增多的农户增加土地面积，从而提高劳动力的使用效率。但农地的频繁调整同时又破坏了农户对土地使用的长期保障，进而影响了农户投入的长期效率。因为地权不稳定使农民没有一个稳定的心理预期，不利于长期投资。而地权稳定不仅能减少土地调整的交易费用，而且减少了发包方利用控制权进行的寻租行为，促进了土地流转机制的形成，进而有利于承包经营权的流转，使土地资源得到合理配置。就一个社区而言，强调土地稳定保证了既有人口对土地资源的公平占有，但同时是以牺牲未来人口利益为代价的；反之，土地不稳定，又意味着既定人口要以损害自己潜在收益为代价换取未来入口的利益，尤其是当既定人口对既定地块进行了长期投入时更是如此。因此，现实中土地调整几乎是普遍的现象。调不调整土地与农地经营的制度安排形式有密切关系，只要是采取均田承包的经营方式，就必然产生根据人口、劳动力变动随时调整土地和平衡人均占有土地的制度现象。然而，均田承包恰好是全国覆盖面最广的土地经营方式，从而决定了土地调整也是覆盖全国农村社区的普遍现象。所以在目前均田承包的制度安排下，问题不是如何杜绝农地调整，而是如何权衡农地调整中的公平与效率问题。 3.农地流转中的公平与效率 理论上，土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转，前者指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等，后者指在土地所有权关系不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变，如乡镇建设用地所有权的流转、宅基地所有权的流转、土地承包经营权的流转。由于我国土地所有权只能单向性转变，即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，而这由土地征收制度加以规范，不纳入土地流转机制。因此，我国土地流转实为土地利用关系的流转。在此，农地流转仅指农村土地承包经营权的流转。 农地流转中的公平与效率问题，首先表现在对农地流转目的的把握上。许多学者把“开展规模经营、集约化经营，促进农业向龙头企业发展”作为农村土地流转的目的，认为家庭承包制造成农地细碎化，难以开展规模经营、机械化经营，而农民的分散经营导致农地的比较效益低下，农民的收入普遍不高，农村经济落后。通过农地流转，不仅能使农民的收入稳定增加，而且能将土地流向种田能手，把土地集中起来开展规模经营、机械化经营，可以提高农地的产出效率。这一认识不完全符合我国的实际。尽管家庭承包经营制有诸如土地细碎化、分散经营等局限性，但其优势也是明显的。一是农户因为为自己干活，一般有较高的生产积极性。二是分散经营和规模较小也意味着较低的自然风险和市场风险。土地规模经济即使在土地资源相对富足的国家都不能得到验证，因此，不能把规模经济作为我国农地流转的根本目的。实际上，我国现阶段的农地流转首先是为了满足一部分不想种地的农民的需要。工业化、城镇化推动着农民与土地的分离，大量农民脱离了农业生产，进入了非农产业，进入了城镇生活。但进城的农民并没有完全城镇化，承包地仍然是其最后的生活保障，因此他们只能选择在不绝对放弃承包地的情况下将土地转给他人耕种。同时，农地流转也是为了满足想种地的农民的需要。由于农户人口的变化，起初的均田承包演变为人均占地不平衡甚至极不平衡，这样，无地或少地的农民在不能外出务工、行政性调地又不能满足其土地需求的情况下，只能通过农地流转获得足够的土地进行耕种。所以，我国农地流转是一些农民不想种地而另一些农民想种地互动的结果。因此，现阶段我国农地流转的根本目的是为了解决人多地少的矛盾。如果将规模经营作为土地流转的根本目的，就难免出现强迫农民交出土地这样的土地流转，不仅不能实现规模经济，而且剥夺了农民的土地权益，是对农民的不公平，最终会有损效率。 农地流转中的公平与效率问题，其次表现为如何确保农民获得公平的土地流转收益。在农地流转中，一些地方政府和农村集体经济组织往往以规模经营或实现农业的产业化和现代化为由，直接或者间接地劝导或强迫农民作出让步，迁就转入方（投资者）的意愿和要求；有的农村集体经济组织没经过农户同意，随意将土地流转给第三方经营；更有甚者，部分村组干部出于个人私利，不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体，从而损害农民的正当权益。所以，确保农民获得公平的土地流转收益，首先要确保农民在土地流转中的主体地位，使土地流转真正是在平等协商、自愿、有偿的原则下进行。确保农民获得公平的土地流转收益，还要赋予农户单方要求改变土地流转费条款的权利。农户可以提出将无偿流转改变为有偿流转或者调整土地流转费数额。尽管土地流转合同是双方协商一致的结果，但农民基于生存利益有可能改变主意。由于土地流转费直接涉及农民的生存利益，如果不让农民提高土地流转费，其实是剥夺农民的生存利益，要知道，土地生存权益高于一切。 农地流转中的公平与效率问题，还表现为如何正确处理公平、效率与土地流转之间的关系。土地若不能流转，效率就无从谈起，公平也就没有保障。土地只有流转起来，才能从效率低的使用者流向效率高的使用者，才能使使用者的能力与其拥有的土地数量和质量相一致，做到人尽其才、地尽其力，对使用者而言，真正实现公平和效率的统一。从这种意义上讲，限制土地流转，是对作为农地所有者的集体成员的权益的侵害，对他们来说，这是不公平的；另一方面，借口开展规模经营或提高土地配置效率等强迫性土地流转，以及诸如随意乱占耕地、任意改变土地用途等极不规范的土地流转，也是对农地所有者权益的侵害，对社会而言，同样是不公平的。
四、我国农地制度进一步变迁的方向：公平与效率并重 一个国家选择什么样的土地所有制形式是由多种因素决定的。效率高低是决定农地制度变迁的关键变量，但不是唯一变量，社会公平也是决定农地制度变迁的重要变量。有学者认为，当前土地制度变迁主要是效率诱因，因为家庭承包已实现了土地人人有份，解决了公平问题，因此，当前农地制度的主要问题就是效率问题。实际上，当前的问题既有公平问题，又有效率问题。承包制人人有份，实现的仅仅是起点公平。但由于土地产权制度本身的缺陷，在城镇化主导的土地征用过程中，农民的土地权益遭受了较大的损害，受到了不公平的待遇。因此，当前农村土地产权制度改革，与其说首先解决的是效率问题，不如说是为了解决城乡土地权益的公平问题。从这个意义上讲，解决了这个最大的公平问题，必然会促进土地效率的提高。 土地是农民生活的最基本保障，特别是在像我国这样农民占总人口的一半以上、农业经济比较落后的农业大国，土地仍然是农民的命根子，土地的生存保障功能更加突出。因此，农地的任何改革都必须重视公平原则，即起码应保证农民每人都有一份维持基本生活的土地。这虽然有悖效率原则，会降低农地使用效率，但在我国社会主义制度下，无论是从政治，还是从经济意义上讲，都不能完全为了效率而放弃公平，迫使农民放弃土地。农民放弃土地的最终条件就是要有固定的职业和稳定的收入来源。在农民没有得到长期稳定可靠的非农收入之前，决不能强迫他们放弃土地。因此，不应该通过农地制度改革把农民排挤出土地，而应该通过全社会经济和整个农村经济的发展逐步将农民吸引出土地。因此，我国农地制度进一步变迁必须坚持公平与效率并重，并努力寻求二者最佳结合点。 参考文献： [1]林卿等：《农业可持续发展论》，中国环境科学出版社，2002年，第117-118页 [2]赵阳：《共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析》，生活.读书.新知三联书店，2007年，第50页 [3]刘凤芹：《农地制度与农业经济组织》，中国社会科学出版社，2005年，第157-159页 [4]陈永杰：《新公平效率观：对公平与效率问题的重新审视》，《经济理论与经济管理》2006年第5期 [5]周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第160页 [6]汪军民：《论土地管理中的价值标准》，《中国行政管理》2008年第3期 [7]刘守英：《土地制度与农民权利》，《中国土地科学》2000年第3期 [8]单胜道等：《农村集体土地产权及其制度创新》，中国建筑工业出版社，2005年 [9]孟勤国：《中国农村土地流转问题研究》，法律出版社，2008年，第43-44、156-158页 [10]刘彦梅：《试论我国农村土地所有权流转所面临的问题及对策》，《中国科学教育》2005年第4期 [11]刘艳等：《农地制度中的公平与效率研究》，《财经问题研究》2005年第12期 [12]许宝健：《城市化进程中的农地转用问题研究》，中国农业出版社，2006年
