历史回顾
1998年《土地管理法》进行了一次修订。首先要肯定，那一年的修改取得了历史性进步：一是建立了土地用途管制制度；二是建立耕地占补平衡制度；三是对在征地过程中农民经济利益的损失提高了补偿标准；四是建立了农用地转用审批制度并对土地征用审批权进行了调整，等等。关于1998年修法的成功经验。我个人印象较深的经验有三点：一是从实际出发，大胆改革。例如为解决占用耕地过度的问题，断然建立土地用途管制制度，这个新制度对保护耕地发挥了重大作用。二是科学借鉴国际经验。例如土地用途管制制度就是借鉴了韩国等国际经验，并将之本土化。三是配套法规规章与《土地管理法》同步研究制定并出台实施。
六点教训
值得汲取的教训总结起来有以下六点。一是对因追求耕地数量的“总量平衡”引起生态环境破坏问题重视不够。在本次修订中部分专家提出要对大规模新开发耕地按照建设项目进行管理，并要求进行生态环境影响评价。但这一重要建议未被采纳，最终没有建立新耕地开发的环境影响评价制度。二是土地利用总体规划地位过低的问题没有解决。土地利用总体规划的地位应当高于城市总体规划。长期以来，城市总体规划依法都由人大审议批准，但土地利用总体规划却与人大没有关系，这说明没有摆正局部规划与整体规划之间的关系。三是没有解决征地补偿的同地同价问题。四是对农村集体建设用地流转问题没有及时作出法律规范。五是法律的可操作性特别是司法性不强。当矛盾双方将争议诉诸法院之后，法院在解决某些土地争议时无法可依。例如天津滨海新区刚开始招商引资时地价很低，部分企业经营多年后因种种原关闭或破产时就涉及到土地归属权的问题。政府和企业往往都认为自己才是土地的真正权利人。现行法律既没有规定该类土地纠纷应由法院来解决，更没有规定法院根据什么具体规范来解决，导致社会矛盾久拖不决；六是指导思想问题。迄今为止，我们并没有真正解决国家工业化、现代化与保护农民土地权益之间的关系究竟应当如何具体处理等实际规则问题。
修法建议
首先，要解决指导思想和利益调整的原则问题。在指导思想上，必须坚决贯彻十七届三中全会提出的为农村改革服务的指导思想，包括农村土地承包关系长久不变和加速城乡一体化进程等一系列指导思想，不能动摇。其次，要将利益平衡原则作为土地制度建设的根本原则。为什么因土地征用引发的社会矛盾愈演愈烈，实际上就是因为没有将利益平衡问题解决好。所谓利益平衡，是指“通过法律的权威来协调各方面冲突因素，使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态”。在符合社会一般目的的范围内最大可能地满足当事人意愿的方法是：“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天平上对他们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可的平衡。” 实现利益平衡，与公平、正义等法的基本价值具有天然的亲和力。只有把各方面的利益关系摆平，社会才能稳定。换言之，利益平衡，是实现土地制度的公平正义价值的根本方法。
再次，对《土地管理法》修改提几条具体建议。一是依法明确规定土地承包关系长久不变；二是在农村土地改革中坚持城乡一体化进程，对农民进行土地流转的经济利益要进行有效的法律保护；三是土地统一登记问题应当在《物权法》的基础要有所前进。要依法明确主管土地登记的具体机构，结束目前土地登记分散混乱的状态；四是提高土地利用总体规划的法律地位。应当将土地利用总体规划和城乡建设规划一同交由人大讨论、审议、批准和变更；五是加强生态环境保护。在大规模开发新耕地时要引入环境影响评价制度，并对耕地质量问题进行专门规定；六是为司法介入解决因土地开发利用引发的社会矛盾创造有利条件，出台解决土地权属争议等相关具有可操作性的规定。
最后，为解决现行《土地管理法》侧重行政管理和公权而忽视私权保护的问题，我认为土地立法应当转变思路。由于目前《土地管理法》受法的容量、法的地位以及法律性质的局限，不可能解决太多的问题，所以我建议必要时换一个思路，就是研究制定《土地法》，从公权和私权两个角度全面调整土地关系。目前国外很多国家有《土地法》，我没有发现有专门制定《土地管理法》的。