农村、农地、农民问题在工业化跃升时期是非常容易被忽视的问题，也是非常容易被轻视的问题。实际上，这个问题的复杂性及其重要性已经在历史上得到无数次证明，由此引发的兴衰成败也早已盖棺定论。八亿农民的问题是最根本问题，“无农不兴、无农不稳”，正是基于上述认识，由陈小君教授领衔的农地问题立法课题组才坚持不懈的深入田间地头，通过切身“田野调查”在农村中发现问题，结合法律分析问题，为农民解决问题。
2009年7月14日――15日，教育部哲学、社会科学重大课题攻关项目《农村土地问题立法研究》山东调查组深入莘县三镇六村[1]进行第二轮调研，通过实地考察、发放调查问卷、面对面的与农民交流，获得了大量第一手资料，进一步丰富了前阶段已经取得调研成果，为课题的顺利结项奠定了坚实的基础。
调研所在地位于山东西部，山东、河南、河北三省交界处，属黄泛平原。历史上黄河多次改道，使该地形成了高中有洼、洼中有岗的地貌。有蔬菜温室大棚专业种植的村，经济状况较好。依旧坚守传统农业生产方式、以粮食作物为主要种植内容的村庄，经济状况一般。集体经济情况基本欠缺，只有莘亭镇杜家村有一村办砖窑厂，系与邻村合办，效益尚可。调查村落，外出打工者相对较少，并且长时间、远距离外出打工者更少，一般在附近城镇加工场或者建筑工地。
实地调研、实证分析使笔者获益匪浅，对农村、农地也问题有了新的认识。分析总结本次调研成果，笔者就承包地问题和宅基地问题提出以下拙见，期望大家的批评指教。
一、 关于土地承包经营权方面的几个问题
1、关于“增人不增地，减人不减地”的土地政策
这项政策是党中央、国务院在贵州进行试点以后在全国逐步推广的，通过试点，发现它客观效果良好。一方面，有利于农村承包地的稳定，有利于构建恰合农地物权属性的利用方式，使《农村土地承包法》真正落到实处；另一方面，也有利于进一步抑制农村集体经济组织滥用权力侵害农民承包权利的行为。
然而，在调查中我们发现了另一种情况。许多农民认为，这项政策好像是在“图省事”，单纯为了减少发包地过程中产生的各种矛盾，有理想化之嫌，这种“主观上的安排”不契合农村实际。“增人不增地，减人不减地”固然减少了土地发包的频率，然而许多之前就存在的问题不见得就一劳永逸的妥善解决，相反由此引发的新问题越来越突出。比如，在莘亭镇吕家村，接受访谈的几位农民，在被问及承包地问题时，不约而同的谈到：村里有不少户人家，三口人种一口人的地，全家只有不到一亩地，生活很困难；而有的人家，三口人种五口人的地。虽然他们没有什么高深的见识和批判，从他们的言谈口气中我们明显的读出这样的信息：这项政策他们并不看好。土地，在他们看来永远是安身立命之本，没有土地就等于没了生存，罔奢谈其他一切。理想的状态，应该是，“活着的人都有地，死人抽其地，不能因为死人再饿死人。”这个问题在所调查的其他几个村都有类似反映。
比较有想法的农民认为，这种“人地不变”的政策，不能搞“一刀切”，全国上下一个样。比如，在平原面积广阔的农村不大适合，因为人地矛盾在这样的地区可能更加突出；但是在丘陵、山区就可能比较适合，因为这样的地区人地矛盾可能缓和一下，不至于因为这样的政策导致生存问题。如果区分不同地区、不同自然地理环境，实行不同的政策或许效果更好些。
当被问及“如何在稳定承包地的基础上解决上述问题”，有农民谨慎的提出如下解决思路：按照法律政策规定，村里预备机动地，解决人口自然增加问题（机械增加的情况非常少）。具体思路是，村里在发包之后，按照村总耕地面积的5%（小于或等于）预留机动地，不对外发包，但村集体可以短期对村民拍卖出租。配合措施是，每年根据上一耕作年度去世、出嫁、迁移城镇户口人数，抽调相应耕地，纳入机动地范畴，这样使得机动地保持一个弹性的储量，确保新增每个有户口的村民都能及时取得承包地。应该说这是一个不错的思路，但村民对此持谨慎态度，原因在于：村里的机动地，往往成为少数干部谋取私利的工具。这不仅表现在暗地不公开招租、出租收益不公开、不入账，更恶劣的还表现在机动地几乎成了部分村干部的自留地，甚至假借法律名义，直接租期30年，一分钱不花捞的大便宜；在临近城镇的地方，这部分地又衍变成了寻租的对象。这不仅仅是经济、土地一个方面的问题，延伸开来，又与基层自治问题取得千丝万缕的联系。
“机动地”的法律地位在《土地承包法》中得以明确。条文28条规定：集体经济组织预留的机动地应当被用来调整承包地或者承包给新增人口。除此之外，其他能用来承包给新增人口的土地类型还有：通过依法开垦等方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地。另根据第63条规定，“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”体系化分析之后，不难得出以下结论：第一，机动地在承包法上是被严格限制的、原则禁止有限度认可的；第二，在机动地被禁止、开垦被严格限制、承包地权利期间增至30年的情况下，为新增人口预备的增量土地没有任何弹性，这种背景下很容易酝酿显而易见的“非正义”――“幸运的”新增人口因为“恰逢其时”而拥有土地，“背运的”只能眼睁睁的“甘认倒霉”。
由此可见，法律、政策的规定和农民的认识、农村的实际还是有出入的。“耕者有其田”虽然是一个响亮的口号，如果政策法律不到位，我们长时间努力追求的目标很有可能离我们愈来愈远。
2、关于农村土地承包经营权的30年期限
2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》126条规定“耕地的承包期是30年”，这就使得家庭联产承包责任制以来陆续到期的土地利用得以延续，有了法律的基础。
调查中，却有相当部分农民反映，现在土地承包经营权太长。他们的理由是，“眼前能种地就行”， “很难预料到三十年后情况会是怎样，也管不了那么长远”。没有了土地负担，单纯被赋予权利，时间长甚至都成了问题，不得不说这种奇怪的心理与之前政策的频繁变动不居以至于难以适应有关，也与农民的自身认识水平有关。
新农村建设时期的号角已经吹响，然而农村中的农民仍旧是上代人为主体[2]的农民，朴素、本分、相对保守、安于现状还是不变的“标签”属性。如果现在的方针、政策还在可接受的范围之内，他们不会主动谋求新的制度变动和创新。与农民的接触中，笔者有一个深深的印象，那就是，农民始终认为村里的土地就是村里全体人的，时代在变这却是永恒不变的。在整体上，他们首先认为土地是他们共同的财产，局外人无权干涉。在微观层面，他们认为土地在内部如何分配是个具体问题，但是不管怎么样，耕地的总要是有地的，至于如何更好的设计分配、管理制度，大部分人不愿意去置想，好像又不是他们的问题了。相对于破旧立新，大部分人更倾向于选择已安排好的方案。笔者认为，这种悖论之后，与千百年来形成的、早已渗人骨髓的精神文化有关，也与当前依旧封闭的整体制度文化有关：“家长式作风”的延续，造就了因袭难改的依赖心理。尽管源自内部的变革冲动也重来没有湮灭过，强大的容忍限量使得变革的出现一直十分困难。
二、 关于宅基地使用权方面的几个问题
1、 城镇周边农村宅基地被占用情况普遍，纠纷比较多
问题主要体现在以下两个方面。第一，随着城镇建设步伐的加快，构成城镇的农村和城镇周边的农村，作为耕地性质的承包地被改变使用用途的现象十分严重，而且基本上是不规范的改变，《土地管理法》的相关规定被虚化、被架空。这不仅有基层政府方面的原因，也有与农民自身的原因。问题的后果是，被涉及的农村承包地越来越少，监督缺位加剧了进一步失控的危险。第二，侵占地权现象时有发生。涉及到非法占用耕地，不合理补偿的问题。
2、宅基地与承包地的暗合与衔接
有地方实行“宅地挂钩”的“土政策”，以限制滥占、多占宅基地和承包地的现象。即原则上宅基地和承包地平均分配，二者面积总和固定。如果一户宅基地面积超过平均面积，则在承包地面积中扣除相应多余的面积，使得总面积回复原值、维持动态平衡；同理，如果承包地面积超越时，也执行类似的操作。这中做法是游于法律和政策之外的策略。在农村，尤其是人多地少的地方，这种“土办法”对于维持“人均主义”有一定的意义，也有一定得合理性。但是，当笔者初次接触它时，一个直觉就是――这是违法的。宅基地使用权和承包经营权是两种不同种类的物权，客体不同，内容不同，不能一并处理，混淆对待。任意减少宅基地面积或者承包地面积都是有违物权法定原则的，都是无效的。
这显然是单纯从法律角度做的定性。当接触的多了、了解的多了，以农村、农民的视角重新审视，超越法律层面时，笔者得到了新的认识。
“宅地挂钩”（或者“宅园合一”）是农村实践中自发形成的农地管控模式，在法律空白地带自发衍生出的一种处理方法，带有深刻的农民自觉性，也在很大程度上是农民智慧的结晶。农民是农村的成员，直接面对农村的各项问题，一方面直接激发、造就各种形式的问题，另一方面也通过现实的朴素的思维，构想如何解决各种具体问题。中国最大的国情是――幅员辽阔，人口众多，各地发展很不平衡。各种不同文化发展水平，各种不同地质自然状况，不同的乡村治理状态……也许注定，尽管中国的农村法律是一维的，法律实践肯定是多维的。如果法律忽视现实，农民会自觉的摒弃法律，在不会影响自己切身利益的前提下，这种效应会这各种层面推而广之，形成“马太效应”。
调查中发现，有些有法律修养的乡村干部在接受调查时刻意淡薄这种方式，甚至隐瞒。而朴素的农户则坦承的诉说这种仍旧存在并行之有效的处理方式。调查结束后，当和其他非受调农户闲谈时，笔者进一步意识到这个问题没想象的那般简单落后。当被告知，这种混合处理方式可能违法时，有农民不以为然的说，农村的地是一样的，除了历史上形成的极小的部分宅基地外，绝大部分尤其是新增的宅基地都是后来通过占用耕地来实现的。这在农村是显而易见的现实情况，至少在平原为主的地区是这样的。（到北方许多农村中去，许多败落的村中废墟明确无误的传达了这点。）这也就预示着，实际上耕地和宅基地是不分离的，在自然格局上是负相关分布的，这种自然上的一体性也为“宅地挂钩”提供了最朴素却最有说服力的信仰依据、习惯法支撑。实践也证实，绝大多数农民对此是赞同的。看的见得、摸得着的、道理最浅显却能深入到内心的东西，往往是农民最容易接受的。
现实中的农村因为有了法律，告别了朝令夕改的局面，也因为一批关注农村、热爱农村学者的大力参与，使得农村法律得以很大改观。然而，我们看到，变革时期的农村，农地问题依旧大量存在，旧的问题没有得到妥善、完满解决，新的问题又随着时代的发展不断衍生。这其中又与法律本身有很大关联，比如，关于承包地问题，复杂的国情与单向度的法律之间的冲突已是不争得事实；土地执法问题的滞后，又使得土地法律的落实及其困难，许多法律规范已落入虚设的尴尬。在宅基地问题上，问题甚至更为突出。虽然，无论《土地管理法》还是《物权法》已经充分认识到这个问题的复杂性而避免作详至却没有任何意义的规定，如果说这在改革开放初期还有理由这样做的话，改革开放已是30年之后，立法依旧懒惰则没有任何理由和借口。我们很遗憾的看到，2007年通过的《物权法》还在为了体系的完整性照搬2004年的《土地管理法》，除了宣示宅基地使用权的物权属性，给了个呼声日高的“名分”，还是毫无建树。不完整的法律规范，使得宅基地使用权的规范成了一堆具文。走到农村实践，错综复杂的问题纠结在一起，我们会问：这么多问题怎么就不配制定几条像样的法律？
问题已经到了不容回避的地步，不能再等到积聚爆发成社会问题。
