[摘要] 伴随着十七届三中全会的召开，耕地承包权期限问题再次成为理论界、决策层探讨的热点。党和国家靠期限的“无限顺延”或“永久性”来稳定土地承包关系是真正的维护农民的权利，还是仅仅是制度设计者、政策决策者的一厢情愿？本文拟从价值分析、实证分析的角度，对现行耕地承包权期限无限顺延或永久性带来的问题进行浅要的分析，在此基础上有针对性的提出问题的解决方案。
[关键词] 耕地承包权期限 无限顺延 小调整
随着我国经济的飞速发展，城市化进程的推进，土地资源已越来越紧张，耕地保护更是成为世界各国共同面临的一个挑战。正是在这样一个社会背景下，探讨耕地资源的优化利用，农民收益的增长，已不再是一个可有可无，而是一个非常必要和紧迫的任务。
一、耕地承包权期限的历史演变
站在中国农村改革30年的历史观节点上反观，我们能更加清晰看到它的起点、路径、制度框架、及其深化改革的需求。时至今日，农村耕地承包权制度已经实行近三十年，为了改变农村依然落后的局面，党和国家倡导的社会主义新农村建设正在大刀阔斧的进行，在这样的一种趋势下，我国的耕地承包期限似乎走上了“无限顺延”或“永久性”的不归路。对于这样的一种制度设计的合理性的分析，离不开对该制度历史演变进程的探讨。因为只有把握了某一制度的历史存在、发展变化这一脉络，我们才有资格去探讨现有制度生成的必要性、合理性及可行性问题。
根据我国耕地承包权制度的确立、发展及稳固的发展脉搏，笔者把耕地承包权期限的历史演进划分为三个时期。
第一个时期（1978-1992）家庭联产承包制度确立，第一轮土地承包展开。党的十一届三中全会的召开，完成了思想和政治路线的拨乱反正，农村土地制度的改革也如火如荼的展开。这一时期，土地作为一种福利产品、公益产品，按照家庭人口的多少好田差田搭配平均分配。1982年至1986年中央相继出台并实施了五个中央一号文件，初步构建了“家庭联产承包并长期稳定承包权”的土地制度框架。其中，第三个中央一号文件规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目，如树、林木、荒山、荒地等，承包期应该更长些。”1987年1月22日中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》提出有计划的建立农村改革试验区，其主要目的是在试验的基础上制定相应的章程和法规，使党和政府的政策具体化、完善化。其中贵州湄潭的以“增人不增地，减人不减地”为中心的土地制度改革试验对耕地承包权制度以后的发展产生了深远的影响。
第二个时期（1993-2004）农村开展第二轮土地承包，农村土地制度改革进入到比较全面系统的新阶段。虽然在这一阶段的一开始一轮承包还没结束，但《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号文件）提出：“在原耕地承包期到期后，再延长30年不变”。随后《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中发办发[1997]16号文件）对第二轮土地承包工作进行了具体的部署，由此展开了全国范围内大规模的延长土地承包期限的工作。16号文件的主要内容是“大稳定，小调整”1998年8月修订的《土地管理法》第十四条规定：“土地承包期限为三十年。”同年10月中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明：“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策同时要抓紧制定确保农村土地承包关系的长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”至此，农民长期而有保障的土地使用权得到了政策和法律的认可。1999年底，全国农村第二轮土地承包工作基本完成，土地承包合同书与土地承包经权证基本签发到户，实行规范管理，确保农村土地承包关系长期稳定。
第三个时期（2003-2008）这一时期主要是农村土地承包权及其期限的巩固期。2003年颁布的《农村土地承包法》第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”。2004年国务院出台了截断“小调整”，将三十年的承包期稳上加稳。2007年10月1日正式生效的《中华人民共和国物权法》第一百二十六条明确规定耕地的承包期为三十年。而且第二款紧接着规定“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”而2008年10月9号至12号召开的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“土地承包关系长久不变”。过去规定的“长期不变”说明土地承包关系还是有期限的，现在政策规定的“长久不变”，则是无期限的，虽只一字之差，意义却大不相同。
二、耕地承包权期限无限顺延的困境
从上述的发展历程可以看出，我国耕地承包期限经历了15年――30年――30年加无限顺延――永久不变的发展过程。从这一过程可以看出，党和国家对于农村耕地承包权期限一直坚持走“求稳”路线。这种“无限顺延”或“永久性”的制度设计，是否真的出自农民的意愿，还是制度设计者的一种脱离现实的一厢情愿？值得深思。在笔者看来，确立耕地承包权期限的永久性，并非意味着农民耕地承包权更加充分而有保障，更非农村与农民的意愿，也与社会主义新农村建设、构建和谐社会理念不相符。
具体说来，耕地承包权期限的无限顺延主要导致以下几个方面的问题：
第一，耕地承包期限的无限顺延导致的人地矛盾加剧违背了平等公平正义的法律价值。我国的耕地承包权具有主体上的社员性和客体上的平均分配性。所谓的主体的社员性，是指取得耕地承包权的农民必须隶属于一定的集体经济组织，具备了该集体经济组织的社员身份，才有资格取得耕地承包权。而客体平均分配性则是指具备社员身份的农民取得的承包地在量上和质上应该大体相当，这是耕地承包权的本旨之所在。然而正如文章的第二部分所述，我国自从实行家庭联产承包制以来经历了两轮承包，第一轮是严格按照家庭人口好田差田搭配进行平均分配的。在二轮延包时尽管没有按实际人口分配土地，但依照当时的政策还可小调整。2004年国务院出台的截断小调整文件，使得土地的调整已基本行不通。这么多年过去了家庭人口已发生了很大的变化，加上“增人不增地，减人不减地”政策的大力推行，使得耕地的分配严重不均。有的人是集体经济组织的一员，却没有耕地承包权，有的享有的却只是差田的耕地承包权。这显然有违耕地承包权设立的初衷。像南京栖霞区八卦洲外沙村三组村民赵必峰，二轮土地承包时，全家4口人，承包5亩地，现在两个儿子都已结婚生子，人口增至八人，还是原来的5亩地，他多次找村里要地，而村里没有多余的地供调剂，而同村三组农民刘深山，二轮土地承包时全家6口人，共11亩承包地，四个女儿 先后出嫁，两个人依然经营11亩地，以前他多次找村里要求退地没有退出，现在村里想把土地调剂出来，他又不给。据华中师范大学农村问题研究中心和国务院发展研究中心的调查，基本上可以估计，在全国，自从开展农村土地家庭联产承包制以来，做过小调整和没做过小调整的农村地区大概各占一半。也就意味着在2003年《农村土地承包法》颁布和国务院2004年文件截断小调整时，大概有一半的中国农村存在着人地矛盾。在这样一个最初的权利分配的不平等的基点上来进行耕地承包期限的无限顺延和永久性设计，无疑是将相当范围内的人地矛盾延续、巩固 并加以深化。很难想象这样的制度设计何以实现平等公平正义的法律价值。在这一点上，有学者提出以市场手段调整土地来解决期限过长带来的人地矛盾。笔者并不反对这种提法，但是笔者认为在市场手段介入之前应该为所有的农民搭建一个平等的平台，让每位农民再按照平均分配原则拥有自己应得的土地承包权的前提下，再根据自己发展的需要或流转出土地，或流转进土地。否则，在这种违背法律平等公平正义价值的基础上以市场手段对土地进行的重新分配，只会带来土地富余者的暴利和土地贫乏者的更加贫穷。
第二，耕地承包权期限过长导致的耕地抛荒不符合法律对效率目标的追求。
近年来伴随着城市化进程的推进，大量的农业劳动力涌入城市。我国《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包方全家迁入小城镇落户的，应按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或允许其依法进行土地承包经营权的流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”由于我国实行的是城乡二元经济体制，对户籍制度有严格的规定，进城务工人员取得城市户籍非常难。加上近年来的农业税的取消，国家对粮食补贴，农产品价格的回升，等待今后的土地补偿，在这样的大的环境下，把耕地承包权上的期限无限延长，让农民更加死死的盯住期限延长可能的潜在的期限利益，却忽略了自己义务的履行，造成土地资源的浪费。根据笔者在自己村子及邻近村子的调查，发现外出务工人员针对国家无限延长耕地承包期限可能的期限利益，不会将承包地流转出去，而是在无限顺延的期限内，维持对土地的占有，却不耕作，或者是外出务工人员留下家庭中的老弱病残去耕作，造成同比例的耕地比再有人精心照料下收成低得多。在进城务工人员控制下的大量耕地无人种或无力耕种，许多耕地只有抛荒，在期限的无限顺延下，这种抛荒倾向更加明显，使得种植业发生了与现代农业发展要求相悖的逆向分化：青年人正在退出农业，妇女老人支撑着农业；承包地越来越退化为农民的“口粮田”，导致耕地资源利用率的严重低下，在很大程度上造成耕地资源的浪费，这不符合法律制度设计对效率目标的追求。
第三，耕地承包期限无限顺延或永久性并未完全反映农民的心声。
伴随着税费改革，国家对农业的大力扶持，农产品价格的回升，使得没有平均分配到土地的村集体成员对承包地期限问题表达了强烈的要求。中南财经政法大学农地专家陈小君教授领导的调查小组一行在农村调查的过程中已经听到了农民要求调整土地的心声。在调查过程中，关于“增人不增地，减人不减地”的政策，只有27.12%的农户表示赞同，而53.45%的农户表示不认可。认为土地承包期限30年不变合理的农户占52.52%，认为不合理的高达40.6%,而且52.98%的农户认为该制度不合理的原因在于承包期过长。从陈教授一行的调查数据可分析得出：耕地承包期限过长甚至是无限顺延并非是农民的心愿，适当的土地调整更合理些。
三、耕地承包期限过长陷入困境的出路
在以上分析的基础上笔者想按照出路的大前提，出路的宏观把握和出路的微观制度设计这三个方面找寻耕地承包权期限过长导致的问题的解决方案。
（一）解决方案所应坚持的大前提
农地集体所有制是为了解决广大农民社会保障问题而作出的一个理性制度选择，总体上是符合中国国情的制度，倘若没条件在农业外部的宏观环境上作重大政策的调整，就应该继续坚持农村基本经济制度。这是笔者解决耕地承包权期限过长带来的问题所坚持的大前提。很多人籍以十七届三中全会提出的土地承包关系长久不变的政策，认为我国的村集体土地所有权已私有化为农民土地所有权。针对这一提法，笔者很是不赞同，这一提法是一种不负责任的想法。中国从上世纪80年代开始实行家庭联产承包制以来，土地承包经营已在农村推行近30年，是经过长期实践检验的，总体上符合中国国情的制度。目前的集体土地所有制确实病的不轻，但是实行农村土地的私有化不仅不能解决问题，反而会因土地兼并引发农村动荡，造成更大的社会问题。还有学者坚持永久期限下的耕地承包权就是永佃权。永佃权是一种支付租金，长期或永久使用收益土地的权利。而耕地承包权则是农业经营者在法律规定和合同约定的范围内在集体经济组织所有或国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作的权利。二者都是对土地进行长期或永久使用收益的用益物权，但二者在土地的所有人及权利的取得条件上不同。永佃权中土地的所有人是个人，而耕地承包权中土地的所有者是集体或国家，耕地承包权的取得要求权利人具备一定的社员身份，永佃权则无此限制。最为根本的是二者的利益着眼点不同。我国的耕地承包权带有浓厚的福利性、公益性，永佃权却纯粹是个人利益的平衡。所以说耕地承包权是一个具有中国特色的制度，单纯以承包期限的无限顺延或永久性就把耕地承包权等同于永佃权是不妥当的。总之，我们解决耕地承包权期限问题必须坚持农村集体土地所有这一经济制度。
（二）解决方案宏观层面上应把握的方向
通过对耕地承包期限过长带来的问题的分析，笔者认为在宏观上应坚持把握以下几点来设计耕地承包权的期限。
第一，坚持立足于本国的国情。法律的制定是为了法律的运行，而且法律只能是特定社会中的法律，不是空中楼阁，所以，研究中国农村土地问题，必须深入农村社会，走向田间地头，了解中国“三农”问题的特质。因此，在如今耕地保护成为全球性课题的环境下，设计一个多长的耕地承包权期限更有利于耕地资源的利用和保护，更有利于农民权利的实现和维护，必须从中国最基本的国情出发。
第二，坚持平等公平正义及效率的法律价值观。平等不仅仅意味着权利人法律地位的平等及适用法律的平等，更重要的是法律对当事人最初权利配置的平等。如果当事人最初被分配到的权利都不是平等的，那也就从根本上否定了当事人法律地位的平等和适用法律的平等，而公平更多的也是强调结果的公平，即权利分配的平等，正义本身更是意味着平等、公平、合理，在当前中国农村，土地依然是农民生存与发展的主要依托，耕地承包权期限的长短直接意味着享有权利的长短，所以必须在平等公平正义的法律价值的指导下对土地权利配置后再设计耕地承包权的期限。而且在耕地承包权期限设计的整个过程中始终要坚持对效率的法律目标的追求。耕地承包权被物权法正式确立为用益物权，农业经营者在法律规定或合同约定的期限内对耕地占有、使用和收益，法律设计耕地承包权的期限，必须考虑到如何调动农民的生产积极性，否则耕地承包权将丧失其作为用益物权的本旨之所在，更不利于耕地资源的优化利用。
第三，坚持以人为本，突出农民的主体意识。“私法正是自主体制度得以展开又是以对主体（从终极意义上讲以对自然人）的关心和关怀为归属。”“在法的观念史上，我们可以发现人与法律学比肩而立，法的必要性、作用及价值等问题与人的利益和需要及人的目的等问题是难分难解的交织在一起。”三农问题的核心是农民――人的问题，所以在农村土地政策和法律完善过程中应当更多的倾听来自农村集体和农民的声音，不能以救世主的姿态代替农民安排土地权利的实现，而应注意突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关政策和法律的制定。
（三）解决方案微观层面上的具体制度设计
在以上大前提的坚持和宏观把握下，笔者认为具体的微观层面的制度措施的设计主要有以下三点：
第一，在耕地承包期30年的法定条件下，每隔5年进行一次小调整，确保承包地分配的基本平衡。我国的物权法明确了耕地的承包期为30年，法律本身具有稳定性，不可能朝令夕改，所以30年的承包期在短期内不可能有大的缩短。要解决期限过长导致的人地矛盾就必须在一定的年限内对土地进行调整，此处的调整并不是完全打破原有的分配格局重新配置土地，而是根据集体经济组织内的人口变动进行微调，有些家庭需调出多包地，有些家庭需增加承包地。也许有人会提出这样的小调整会导致不稳定进而影响承包地人的投资倾向，甚至还会影响投资人的利益。笔者认为这样的担心是多余的，一方面，这样的小调整是在大稳定的前提下每隔五年进行的，也就意味着农业经营者本身对自己的土地是否处在被调整的范围内是有一定的可预期性的；另一方面即使自己的土地真的被调整了，利益也不会受损，因为《农村土地承包法》第二十六条第三款明确规定：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”
第二，改革现有的户籍制度，推进城乡一体化进程，建立农村社会保障制度。由于现行户籍制度的规定得十分严格，进城务工人员要想在城市扎根，取得非农户口，可谓难上加难，这部分务工人员在城里仍是具有农业户口的边缘人，社会保障、子女教育等不享有城中人权利，而由于土地本身的保障功能，使得这部分人处于两栖状态，进城务工时宁可将自己的耕地抛荒也不流转出去，在三十年的承包期限下这种现象会愈演愈烈，所以，在这种长期限下，要想提高耕地资源的利用率，必须改革现有的户籍制度，大力推进城乡一体化进程，并建立个人家庭社会三结合的农村社会保障制度，真正解决农民的后顾之忧。
第三，实行不同的土地权利不同负担不同受益的措施。虽说现在已进入后农业税时代，耕地承包权人基本上不需要向国家承担什么税负，但是在村集体经济组织内，依然存在着一些基础设施的建设，需要全体社员的投资，而且村集体经济组织内可能还有其他的一些利益的分红。虽然土地五年进行一次调整，但在这五年内依然存在着有些人不享有耕地承包权，而另些人耕地承包权富余的现象，所以笔者建议在因农村集体经济组织公共基础设施建设需要集资时，应让土地富余者多承担一些，与此同时，在涉及到一些利益的分红时，应适当照顾无地人或少地人的利益。根据笔者的调研，这种做法已经有所试行。只有这样，我们才能是真正的坚持了法律的公平平等和正义的价值理念，也只有这样，我们才能切实维护农民的利益，维护农村社会的稳定。
四、结语
农村耕地承包期限问题不仅仅是一个法律制度层面上的问题，它也是一个政治问题，经济问题和社会问题，所以对于耕地承包权期限的设计一定要慎之又慎，在综合考虑各种因素后才能做出一种妥善的制度安排，以期逐步解决现存的问题。
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[作者简介] 夏晓庆(1984-)，女，山东泰安人，中南财经政法大学民商法系2008级硕士研究生
周振超(1984-)，男，河南安阳人，中南财经政法大学民商法系2008级硕士研究生
