摘要：现在的农村社会保障机制是建立家庭联产承包责任制基础上,围绕土地保障为核心建立起来的。土地保障是农村传统的保障方式,土地收益是农民的主要收入,土地收益是农村社会保障基金的重要来源。现阶段的以土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障,是一种不健全的保障,是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一个理性反映，具有过渡的性质。农村中这种以土地为中心的保障是一种落后的保障,是一种制度缺失的非正规的保障,依据十七届三中全会决议，健全农村社会保障体系，贯彻广覆盖[1]、保基本、多层次、可持续原则，沿着以土地利用为中心的土地制度改革的路径前进，建立健全农村社会保障体系，实现城乡保障基本一体化。
关键字：土地保障；社会保障
一、农村社会保障体系建立健全的必要性
在现代社会中，社会保障是实现公民的生存权利以及其他人权的手段，是全体社会成员共同享受社会发展成果的重要途径，也是维护社会稳定和促进经济发展的重要支柱。因此，在我国当前的社会生活中，建立完善的、包括城市和农村在内的覆盖全体社会成员的社会保障制度，不仅是为体现每一公民的生存权和发展权，也是为实现我国国民经济的持续发展和社会稳定所必须。
迄今为止，我国已经建立起来的社会保障制度主要是面向城镇人口，而占总人口近70%的农村人口尚未被覆盖[2]。由于传统城乡二元体制的影响，我国农村社会保障是社会保障体系建设中的一个薄弱环节,广大农村仍缺乏现代意义的社会保障制度，当前我国农村社会保障是以土地保障和家庭保障为主要内容的制度安排。对于农村人口在享受社会保障方面与城镇人口之间的区别，不仅被大部分城镇居民视为正常，即使在大多数农民自身看来，也不认为有什么不公平，长期以来，农民对自己相对于城镇居民所处的不利境遇已经习以为常，他们抱怨的唯有自己与生俱来的农村户籍。对于城乡居民在享受社会保障方面的这种差别，唯一的、也是比较容易被人们所接受的理由，就是农村居民已经拥有了国家给予的土地使用权，从而已经获得了土地提供的保障，也有部分学者据此认为我国已经建立起了社会主义市场经济下的社会保障制度。然而问题在于:首先，土地究竟能够对农民提供何种程度的保障，如果土地保障不能满足农村居民最基本的对生活保障的需求，那么，在社会保障的问题上以农民拥有土地使用权而对农村居民加以区别对待，显然是有失公平的。因此，当我们在研究建立和完善我国的社会保障制度时，对于土地究竟在多大程度上给农民提供了保障，就很有探讨的必要。其次，农村社会保障的制度安排，不仅需要考虑制度设计本身的种种问题，更需要考虑特定的制度安排是否符合我国农村经济长远发展的客观要求，具体地说，需要回答的问题是:以土地作为农村人口生活保障的载体，是否有利于土地资源配置效率的提高，是否有利于农业剩余劳动力的转移，是否符合城市化和现代化的客观趋势[3]。
理论与实践均证明以土地保障为核心的农村社会保障存在着严重的不足，改革开放30年来，在国民经济和社会发展取得巨大进步的同时，中国的城乡发展和社会收入差距也不断扩大，尤其是广大中低收入者从改革中得到的利益相对有限，特别是近10年来，占人口大多数的社会中低收入阶层的生活没有大的改善。随着当前中国社会转型和人口老龄化进程的加快，农村土地的基本生活保障功能不断弱化，现存的基本社会保障体系正面临着日趋严峻的形势，社会保障事业的发展还远远不能满足社会中低收入阶层民众对社会保障的迫切需求，广大农村居民和一些社会弱势群体还没有真正被纳入到既有的基本社会保障体系，缺乏必要的基本社会保障。因此，在当前统筹城乡发展，落实科学发展观的条件下，要真正维护社会公平和正义，实现社会和谐，全面实现小康社会的建设目标，保证全体国民共享发展成果，就必须从农村的基本社会保障建设方面入手，依据国民经济和社会发展的现实和未来趋势，不失时机地建立城乡基本一体化的社会保障体系。
二、当前城乡一体化社会保障建立的阶段性
（一）经济保证
改革开放以来，中国的经济和社会发展成效卓著。在经济发展方面，近年来，中国的国民经济在原有的基础上持续保持较高的发展势头。以往中国城乡二元社会保障制度和社会保障面狭窄、保障项目少的主要原因在于国家的经济发展水平不高，国家财力不足。在当前建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的经济和社会发展的战略机遇期，在既有的经济实力和财政实力和国民经济和社会发展发展的前景上来看，可以相信，中国目前基本具备建立国家主导、地区调节的城乡一体社会保障体系的条件，做到城乡居民最基本的养老和医疗保障的国家统筹，并在此基础上，依据不同地区、不同行业以及个人实际收入的差别，由地方或单位予以资金补充，就当前中国经济的发展状况和未来发展趋势,实现城乡基本社会保障的一体化是可行的。
（二）制度保证
目前中国城乡社会保障分割体制的主要制度壁垒是原有城乡分割的户籍制度。1958年颁行的《中华人民共和国户口登记条例》，以城乡二元分割界定公民户籍身份，严格控制人口的流动（除非农、就业、升学、工作调动而外），剥夺了公民迁徙的自由，这也是造成中国城乡隔离，城乡居民身份世袭，“农民生农民，市民生市民”僵化格局的重要因素。历史证明，这种与中国宪法原则和市场经济规律相背离的户籍制度，在目前以及今后的环境下是行不通的。可喜的是，中国一些地区（京、沪、皖、苏、贵、豫、川等地）已经对这种城乡分割的户籍制度做出了力度较大的改革例如一些城市实行的在城市投资、购买房产、进城就读、毕业就业的人员及家属登记户口的政策改革。），为国家下一步的户籍改革打下了基础。
对于社会保障的城乡分割体制，一些地方也已经着手突破原先的城乡壁垒。例如20世纪90年代末，广东、浙江已经在全省范围内推行城乡一体化的最低生活保障制度。2000年广东省颁布的关于社会养老保障、社会工伤保障条例的实施细则，都已把农民工吸纳了进去。2001年北京市也颁行了农民工养老保险的专门办法。与此同时，中国农村的最低生活保障和新型合作医疗制度在近2年也获得了巨大发展，截至2006年底，全国有1509万农村居民得到政府最低生活保障，1451个县（市、区）开展了新型农村合作医疗试点工作，占全国县（市、区）总数的50.7%；4.1亿农民参加了新型农村合作医疗，参加率80.5%。特别是在2007年3月召开的全国人大五次会议上，北京、上海和广东等经济发达地区先后提出了在未来几年，建立覆盖当地城乡居民的城乡统一的社会保障体系。这充分表明，目前改革的不断深化已经为构建城乡一体化的社会保障体系出了必要的制度准备。
同时，以农民工为代表的新产业工人的崛起是城乡基本社会保障一体化的强大推动力量随着中国城市化水平的不断提高，农村剩余劳动力向非农产业转移和进城务工人员（农民工）的数量也不断增加，同时也进一步扩张了城市容量。据统计数据显示，目前中国在城镇务工的“农民”数量已经超过有城镇户籍职工的总数。截至2006年底，全国就业人员76400万人，城镇就业人员28310万人，农村就业人员48090万人。其中，离开户籍所在农村半年以上，进入城镇在二、三产业打工的农民工超过15000万人[4]。在东南沿海地区，农民工的数量更是远远超过传统意义上的职工，以农民工为代表的农村进城务工人员在创造巨大社会财富的同时，必然会提出自身的利益诉求，以摆脱“城市边缘人”的艰难处境。中国城市化的主要目标就是要解决非农就业、产业发展、人居环境等问题，而建立涵盖城乡居民的基本社会保障体系则是其中一个日益重要的问题。总体上看，目前中国城市的户籍制度、教育制度、劳动和社会保障等制度仍然只注重有非农户籍的城镇居民，忽视了广大农村进城务工人员基本权益的诉求[5]。面对目前这些制度缺陷和农村进城务工人员这一社会群体日益迫切的权益诉求，构建关乎中国社会进步和社会稳定的城乡一体的基本社会保障体制已刻不容缓。
三、土地社会保障是特定时空的产物
土地在农村具有举足轻重的地位,“土地是农民的命根子”，土地保障是农村传统的保障方式,土地收益是农民的主要收入,土地收益是农村社会保障基金的重要来源[6]。作为一个有悠久历史的农业大国,我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保障为核心的。新中国成立后,农村社会保障形式出现了新的特征,但土地保障的核心地位并没有动摇。从新中国成立至今,农村社会保障机制的变迁大致经历了三个不同的发展阶段:
（一）土地改革时期，1949年至1955年
该阶段,农村社会保障机制主要呈现出“以土地保障为主、政府救济为辅”的特点。首先,在农村土地产权制度的变革方面,1956年6月30日《中华人民共和国土地改革法》的实施,使中国农民真正从法律上拥有了土地所有权。经过土地改革,农村中约3亿无地、少地的农民无偿获得了7亿亩地。土地改革建立农民土地私有制,真正实现了“耕者有其田”,这大大激发了农民的生产热情,农业生产得到迅速恢复和发展,农民生活水平明显提高。其次,人民政府积极参与到对灾民、贫困农民的救济活动中来。建国前后,农村面临严重的自然灾害、饥荒和贫困问题,建国之初的1949年12月政务院就发布了《关于生产救灾的指示》。此外,国家通过以工代筹、税收减免、组织募捐等方式,帮助农民渡过难关。
（二）农业社会主义改造和人民公社化时期，1956年至1977年
该阶段的农村社会保障呈现出制度化的趋势,并以集体保障为主要形式。1956年起,农村开始了农业社会主义改造运动,经过互助组、初级社、高级社和人民公社化运动,农村集体所有制得以确立。在土地产权制度方面,经过土地入股、初级社、高级社等发展阶段,实现了由农民私有制到农民集体所有制的转变。在强大的集体所有制经济的基础上,建立了相应的农村社会保障制度,主要包括“五保”制度和合作医疗制度。这时的农村社会保障,是一种全面的、制度化的保障,是一种较低水平上的保障。
（三）改革开放新时期，1978年至今
该阶段的农村社会保障是一种“以家庭保障为主要的保障方式,土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源”的保障机制,农村社会保障又回归到非制度化的状态。在土地产权制度方面,通过1978年开始的联产承包改革,农民获得了土地的使用权及收益权。这种土地制度的改革,由于照顾和维护了农民劳动者个人的经济利益,从而更大限度地激发了农民压抑许久的生产积极性,农业生产获得的长足发展[7]。
土地作为农业最基本的生产要素，与农民的生产和生活关系最为密切。拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征，是农村家庭的核心特征。中共十五届三中全会决议指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。”土地收入成为农民最可靠的收入，也是家庭保障最基本的经济基础。因此，土地也就成为农民最后一道生活安全保障。从理论上讲，土地作为生产要素只体现出单一的生产功能，它可以依据市场价格信号进行最优配置。对于农民的生存、失业、养老、医疗等保障问题应该通过社会保障制度的建立予以解决。然而对我国农民而言，农村土地平均分散承包经营不仅是一种经营手段，在我国现阶段的特定历史条件下，农地也发挥社会保障功能，成为农民生存和发展的最后屏障。也就是说，我国农村土地之所以具有社会保障功能，是我国目前所处的历史阶段的必然选择。其原因如下：
1. 城乡二元结构向一元化转变
我国长期运行的城乡经济和社会保障二元结构，随着我国市场化进程加快，正在向一元经济转化，然而城乡二元户籍制度和社会保障的存在仍是制约转化的关键因素。
目前，“半开放式”的户籍制度仍然严重制约劳动力的自由流动和人口迁移，使得人口在不同区域之间、城市和乡村之间的再配置无法充分有效完成。进入90年代以来，虽然以户籍制度为核心的一系列制度安排逐步松动，劳动力市场逐步放开，但是，户籍制度改革尝试并没有根本性突破。一方面主要是大中城市的户籍制度没有真正松动，这就导致了人口由乡村向城市流动在很大程度上成为“不完全转移”，大多表现为单身短期流动，农民只能在城乡之间往返，既要外出务工，又要从事农业生产，照顾家庭；另一方面，跨省区的人口迁移仍然受到制约，省区之间的户籍制度改革目前仍没有重要的进展。
不仅如此，在当前的经济环境下，进城农民所从事的往往都是非正规部门工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业享受的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等。而且，目前城市失业人口数目依然庞大，城市无法为农民提供足够的就业机会。由于没有足够的就业机会和社会保障，农民无法切断其与农村土地的关系，因为一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地就成为其失业乃至生存的保障。
2. 广大农村居民仍未加入健全的社会保障体系之中
在二元经济结构下，社会保障长期被分割为两个独立的层次，城镇居民享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务，农村居民的绝大多数却游离于社会保障网络之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，存在层次低下、覆盖面小、项目不全、社会化程度不高、保障标准较低等缺陷。农民只能把保障寄托于家庭保障，而家庭保障的主体是土地保障。农民之所以把家庭保障作为主体，并不是因为农民的家庭经济实力具备了自我保障能力，而是因为在农民家庭经济实力远远低于城市居民家庭收入的情况下，社会保障不仅远远低于城市水平，甚至大大低于农民自己的家庭保障水平。
3.农村建立全面社会保障的基础薄弱
目前，我国农民建立社会保障面临着保障对象庞大、保障基础薄弱和保障资金奇缺的现实。以下几个方面严重制约了农村社会保障的建立。
首先，农村人口众多，完全依靠国家投资建立农村社会保障根本不现实。我国农村现有7.45亿人，其中农村劳动年龄人口已经超过5亿，“整、半劳动力”过剩已经超过3亿。即便给7.45亿人提供最低生活保障，不仅中国政府做不到，任何一个发达国家政府也做不到。给处在工业化进程中的边缘群体――农村人口提供现代意义上的全面社会保障更是难上加难。
其次，农村社会保障资金投入不足。近些年来，国家对农村社会保障制定了一系列的政策和措施，特别是养老保险试点、农村卫生服务和农村新型合作医疗。但是其政策内容主要是“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则。国家的经济水平还难以有效保证农村居民社会保障的资金要求。由于国家提供的制度运行成本难以到位，因此许多地区社会保障工作停留在发文件，试点工作难以展开。
再次，农民并不是一个同质的集团，而是一个由异质性很强的不同群体所组成的综合体。表现在：一是农民承受风险能力差，农技推广困难。农村土地的分割过细、农户经营的过渡分散，使得农民寻找商机的成本过高。加上技术和资金缺乏，担心市场需求变化，风险承受能力差，农民根据市场变动调整生产和经营受到限制。同时，由于农业生产过于分散，农户经营缺乏组织性，使得农业科技推广成本过高、难以协调。因此导致农业生产的技术含量不高，农产品附加值过低。二是农民的组织化程度低，在社会中属于弱势群体，农民力量薄弱以及缺乏组织，使得他们无论是与政府还是与厂商的谈判交易中处于不利地位。且由于缺乏有效的组织和合作，他们之间往往难以克服“搭便车”行为而采取集体行动，这使农民之间难以形成自发的、合作型的社会保障体系。
四、土地的社会保障功能在土地制度中的体现
20世纪80年代，我国实行了土地公有为基础的农户家庭经营制度。集体将土地按书面合同承包给农户家庭经营，实现了所有权和经营权分离，集体拥有所有权，承包经营权归农户。此后，家庭承包责任制就成为了农村的政策核心和农村经济的一项基本制度。1993年中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。此后，“农村中的家庭联产承包为主的责任制”分别被写入《宪法》、《土地承包法》以及后来的《物权法》，稳定的土地承包关系得到法律承认。实行传统集体所有制的土地给农民以全方位、低水平的保障，土地承包经营制度则解决了土地承担农民社会保障的问题。主要表现在以下两个方面：
（一）土地资源按人口平均配置
在20世纪80年代初第一轮承包中规定“耕地一般是按人口或按劳动力平均分包”。到了20世纪90年代初第二轮承包中则规定“按人口平均承包”。在家庭承包经营土地制度下，国家政策赋予了每个集体成员平均享有承包土地的权利。
（二）土地随人口变动而定期调整
在一个农村集体社区中，土地大多是按人口平均分配的，而社区人口是不确定的，经常随着出生、死亡、嫁出、娶进、考学等情况而发生变化，均分的土地也要随着人口的变化而作相应的调整。据统计，第一轮承包期内，我国承包地的平均调整次数为3.01次 。正是顾及到这一点，90年代中期开始实施的第二轮土地承包政策，特别强调土地产权制度的重要性，突出“30年不变”，强调未来30年承包期内要“增人不增地，减人不减地”，反对土地的频繁调整。
家庭承包经营通过土地平均分配和调整，给予农民剩余索取权，增加了收入保障功能，同时，将土地承包权还给农民强化了土地的失业保障和社会稳定功能。随着农村经济发展和农民非农就业机会增加，这种土地承包经营权还可以作为农民从事非农就业失败的退路，增加其抵御非农就业风险的能力，也保证了不至于因多数农民无从就业而妨碍社会稳定。然而，在第一轮承包期内，政策上没有强调土地的社会保障功能，这一时期的政策重点是逐步实行包干到户并把包干到户普遍推广开来，重新确立按劳分配的分配原则。这一时期，家庭承包经营的施行，极大地调动了农民的生产积极性，使农业生产快速发展，农民收入有了较大幅度的提高。因此这一阶段关注重点主要在于包干到户提高生产力水平，增加农民收入，解决农民温饱问题方面。
到了第二轮承包期，则特别强调土地的社会保障功能。一方面是对第一轮承包期内出现土地调整的反思；另一方面是随着改革步伐的加快，城乡差距特别是城乡社会福利差距逐步拉大，农民收入增长缓慢，农业产值份额降低，农民数量增加。因此这一阶段关注的重点是如何提高农民的收入水平。鼓励土地规模化经营、加强土地流转等一系列土地改革措施都是为了提高土地产出效率，增加农民收入。土地对农民的社会保障功能与土地产出效率之间的矛盾成为了土地资源配置的主要矛盾。因此，第二轮土地承包期在稳定土地承包关系的同时，特别强调土地按人口平均承包经营，强调土地对农民的保障功能。
城乡二元结构，特别是城乡社会保障二元结构的存在，农村缺乏建立全面社会保障的基础，使得农村没有健全的社会保障体系；农民受重农思想、小农意识和乡土文化、家园意识的影响，加之非农就业风险，使得农民很难摆脱农地获得更多的非农就业机会；农地生产收入是农民家庭最主要和稳定的收入来源之一，但农民人均土地资源量不足，农民没有足够的财富积累。在没有健全的社会保障体系、足够的非农就业和财富积累条件下，土地就成为农民生活保障载体的必要选择，集体所有家庭承包经营的土地制度使土地作为农民生活保障载体成为可能。
五、土地社会保障与现代农村社会保障体系关联探析
随着经济的进一步发展和改革开放的深入,农村社会保障问题凸显出来。尤其是90年代后期以来,农产品价格指数呈持续下降的趋势,农业生产陷入停滞。加之,农业人口增多,耕地数量减少,人地关系日趋紧张。依现行的土地法律制度,农民得自于土地的经营性收入和工资性收入大幅下降,极为有限。土地的保障功能呈持续弱化的状态,土地提供生活保障的可靠性在持续下降，最为突出的问题是土地在农村社会保障中的核心地位与土地保障功能持续弱化的矛盾。长期以来,土地是我国农民的主要社会保障方式,但土地的保障功能并没有随着农村经济的发展和农民收入水平的提高而增强,反而在不断弱化[8]。
就农村而言,建立农村社会保障体系不仅是农村经济进一步发展的基本条件,而且是保持农村社会稳定乃至于全社会稳定的必然要求，就整个社会而言,建立农村社会保障体系不仅可以为国民经济的发展提供一个合理的制度平台,也有助于弱化城乡分离的二元社会结构。现阶段的土地保障产生于特定历史时期，根据农村保障长远的发展趋势来看，具有暂时性和过渡性，建立健全农村社会保障体系就是要改革农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排,代之以一系列的正式制度安排,包括农村养老保险制度、农村群众受灾救助制度、最低生活保障制度等等，实现城乡保障基本一体化。
就如何认识和处理土地的社会保障功能和农村社会保障体系建构之间的关系,特别在土地保障功能持续弱化的条件下,在未来的农村社会保障体系建构中将土地保障功能置于何种地位,这是在我们研究农村社会保障问题、探索农村社会保障合理的建构体系时,必须要首先澄清的问题。对这个问题学者有着不同认识,甚至是重大的分歧。有的学者认为,今后,在完善农(村)民社会保障的过程中,完善土地的保障功能,仍将具有重要意义;应该同提高农业经营效益利比较利益水平等措施来再造土地保障能力,以期建设农(村)民社会保障体系。有的学者强调土地保障在农村以及全社会稳定中的重要性,认为必须以“土地承包权为主要依据”建立农村社会保障制度。但有的学者从论证土地保障功能的局限性和土地作为农民保障载体对农村经济发展的阻滞作用出发,提出要通过一系列的制度创新构建和逐步完善农村社会保障制度,以替代土地的保障功能。有的学者还从论证土地保障功能和生产功能的内在冲突出发,认为土地所附加的保障功能导致农村土地产权制度改革受到阻碍,在某种程度上导致我国的“三农”问题难以得到较好的解决,进而提出应逐步弱化土地的保障功能。有的学者认为,土地保障(职能)的存在成为农村现代化的一个障碍,土地保障职能的存在不利于农村农工商的合理分业、土地的规模经营以及农村城市化，因此,在逐步建立农村社会保障体系的同时,弱化土地的保障功能,以便促进农村的现代化。
在农村社会保障体系的建构中,是强调和完善土地保障功能,还是弱化进而替代土地保障功能?应该从历史、现实和将来三方面来加以考察,要总结历史、立足现实、着眼未来,只有这样才能正确处理土地保障和农村社会保障的关系,才能建立合理的农村社会保障制度。从历史上看,土地在农村社会保障中地位举足轻重,传统的农村社会保障可以说就是一种土地保障。建国后,土地保障的核心地位并没有改变,即便是在人民公社时期也是这样。人民公社时期的农村保障仍然是以土地为主要载体的,只不过是建立在土地集体所有基础上的一种间接保障。现在的农村社会保障机制是建立家庭承包责任制基础上的,通过这种改革,农民获得了土地的使用权和收益权等权利,农民的生产、生活与土地又紧密地结合在一起了,土地又承载起了农民生活保障的重任。现阶段的以土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障,是一种不健全的保障,是一种落后的保障,是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一个理性反映。这说明了农村社会保障的落后和制度的缺失,同时也说明了现代农村保障体系建立过程中土地保障的必要性和过渡性。农村中这种以土地为中心的保障是一种落后的保障,是一种制度缺失的非正规的保障[9],并且,在一些发达地区还出现了土地保障“虚化”的现象,土地收益在农民收入中所占比重下降,甚至居于次要地位。因而,在未来的农村社会保障制度的创建过程中,我们要寻求制度的创新。但这种创新必须着眼于农村现实,必须结合中国的具体国情。土地是农村社会保障的载体,土地保障是农村社会保障的核心,这就是农村的现实情况。我国是一个农村人口占绝大多数的农业大国,是一个经济有相当发展,但还不发达的发展中国家。农村不应该被社会保障所遗忘,国家应该重视农村社会保障体系的建立,政府应在农村社会保障体系的构建中发挥应有作用,这是国家的职责,是政府发展国民经济的必须举措。我们应该在正确估计土地保障功能的基础上,分析土地保障功能现存问题的原因,完善土地保障功能,再造土地保障能力,进而在此基础上构建农村社会保障体系。
完善土地保障功能,再造土地保障能力,首先就是要改变土地保障功能的持续弱化状态。土地保障功能为何呈现持续弱化的状态?其中的原因是复杂的,既有人口增加的因素,也与城市化、工业化的发展有关。其中,最主要的是农村土地法律制度因素,农村土地法律制度的不完善是土地保障功能持续弱化的深层次原因。农村土地制度决定土地保障能的发挥,进而决定农村社会保障状况。建国后,农村社会保障的发展历史证明了这一点,每次农村社会保障的变化无不与土地制度的变革有关:土改时期“以土地保障为主、政府救济为辅”的农村社会保障机制是建立在农民私有的土地制度基础上的，人民公社化时期“集体保障”的农村社会保障机制是建立在农民集体所有的土地制度基础上的;改革开放新时期“以家庭保障为主要的保障方式,土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源”的农村社会保障机制是建立在以土地家庭承包经营责任制为核心的土地制度基础上的。从农村社会保障的层面上来看,现行的农村土地制度主要存在两个问题:
一是现行的农村土地法律制度对于土地利用上侧重于公平而忽视效益,导致土地的利用效率低下、生产功能不高,农民通过劳动而取得生产性土地收益有限；
二是现行的农村土地法律制度对土地的实际价值反映不利,农民基本上不能通过土地流转等形式而取得土地的财产性收益。现行的土地制度导致农民不能获得应有的土地收益,土地收益的低下使得土地不能发挥应有的保障功能,土地保障功能呈现弱化状态。有的学者认为,现行的农村土地制度是通过均田形式体现农村土地社会保障功能的制度安排,而这种“社会保障型”的农村土地制度越来越暴露出其负作用,如不利于提高农业劳动生产力、进而阻碍农业现代化发展等。但实际上,现行的农村土地制度充其量只是低水平的“社会保障型土地制度”,因为该制度并未全面激发土地的保障功能,还导致土地功能的持续弱化。土地的保障功能与土地的生产功能并非完全对立,土地的生产功能是土地保障功能的基础,土地生产功能的有效发挥有利于土地保障功能发挥,完善的土地制度应该能够合理协调二者关系。
现行农村土地法律制度的完善,要本着这样一个基本思路:引入市场机制,将农村土地资源定位为一种可资本化的生产要素,以市场经济的基本规律对农村土地资源进行合理配置。当前,包括农村社会保障在内的“三农”问题存在的根本原因就是原来束缚农村生产力的计划经济体制还没有从根本上改革,要解决“三农”问题就必须进行体制性改革。农村要进行第二次改革就是要完全克服计划经济体制的弊病,建立和形成新的社会主义市场经济体制。农村土地制度的进一步改革也是如此,农村土地制度的完善有赖于市场机制的引入,有赖于农村土地资源的资本化。
对于现有土地法律制度的完善是一个庞大的系统工程,主要包括农用地法律制度的完善、非农建设用地法律制度的完善和土地征用制度的法律完善等三个方面:
（一）完善农用地法律制度
完善农用地法律制度,促进农用地的依法合理流转,提高农用地的利用效率,增加农民的生产性土地收益[10]。
农用地是指直接用于农业生产的土地资源,有关农用地的法律规定是农用地利用效率高低的制度根源,关系农业生产的发展。农用地是农村中最为重要的土地资源,是用于农业生产最为基本的生产资料,农用地的产出是农民经营性土地收益的来源。2007年十月一日《物权法》的实施,是对农用地法律制度的重大完善,在尊重土地资源利用的公平性的同时,对土地资源利用的效益性也给予了相应的重视,主要体现在两个方面:
1. 明确界定发包方和承包方的权利和义务,并规定了土地承包经营权的保护机制
从法律的层面上将家庭承包经营制度进行详细的规定,赋予了承包者一个明确完整的承包经营权以及依法排除对承包权非法侵害的权利。这样有利于承包者更为充分有效的形式承包经营权,从而提高土地资源的利用效益。
2. 土地承包经营权的流转制度
通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转。农用地的流转制度有利于土地的集中,进而形成规模化农业生产,并有利于农业生产的融资。十七届三中全会决议中规定，赋予农民更加赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。
（二）完善非农建设用地法律制度,建立有偿使用制度,增加农民的财产性收入
所谓非农建设用地,是指用于兴办乡镇企业、建设村民住宅、建设乡村公共设施利公益事业所使用的土地资源。非农建设用地是农村中重要的土地资源,是农民的重要财产，应该建立非农建设用地有偿使用制度[11]。关于非农建设用地的有偿使用制度,我国早在80年代就有过宅基地有偿使用制度改革的尝试,但在1993年又取消了该制度。这种改革的失败说明我国土地立法中以行政权代替民事权利、以行政法律规范代替民事法律规范的指导思想的失败。而我们要建立的非农建设用地有偿使用制度是一种民事法律制度,与前者有本质区别:费用的征收主体是土地所有权人而非国家行政机关,费用的性质不是行政性收费,不划归地方财政,而是用于农村的公益事业和社会保障事业。
土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。
有偿使用制度包括宅基地和乡镇企业用地,不包括乡村公共设施和公益事业用地。但当乡村公共设施和公益事业用地改变用途,用于其他非农建设目的时,则要收取相应的费用。实行有偿使用制度,是遵循市场机制配置土地资源的要求,是尊重土地资源稀缺性和财产性的体现;同时,也是筹集农村社会保障基金的重要渠道。
（三）完善征地法律制度的完善,保障失地农民的合法权益
所谓征地,是指国家为了公共利益的需要,依法对集体所有的土地实行征用的法律制度。征地是我国土地所有权流转的惟一途径,并且是单向性的,即土地由集体所有变为国家所有。我国的土地征用制度建立于50年代,1953年政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》第一次明确规定了土地征用制度,1986年制定的《土地管理法》及1988年、1998年两次修订后的《土地管理法》都将土地征用作为一项重要的法律制度作了规定。征地工作事关国家经济建设,事关农民切身利益,随着经济的发展,土地征用工作出现了一些新的问题,主要表现在两个方面:1.征地范围过宽,为公共利益需要征地的目的性难以体现。依现行物权法规定,国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,并规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法使用国有土地”,“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。
这实际上扩大了征地范围,突破了公共利益需要的范畴,导致征地成为满足各类建设用地的主要途径。对于此，我国《物权法》按照宪法的规定,将征收征用制度做出了更为具体的规定,该法第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该法第44条规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿”。《物权法》第42、44条,虽然规定得较为原则和简略,但其包含的内容却极为丰富,这些规定既是依据我国《宪法》所做出的,又是对《宪法》相关规定的具体化和完善。
应严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在征地制度改革其中最为关键的是,要将市场机制引入到土地征用补偿制度中来,将农村土地作为资本化的资源进行合理配置,反映农村土地的实际价值,确保农民获得财产性的土地收益。在此基础上,完善土地补偿方式,改变单一的货币补偿方式,只有这样才能为失地农民建立起完善的社会保障体系。
同时，物权法与十七届三中全会的决议都严格限制征地的目的为公共利益，但都是原则性的规定，并没有明确其内涵，对此学者也是众说纷纭，有学者认为是不确定大多数利益说，有学者认为应以国家非营利为目的的国防、水利、交通等为其界限，对此有必要进行相关的司法解释。
结 语
以上所述是对土地保障功能和农村社会保障的一些简要探讨,以期达到通过完善土地法律制度而提升土地保障功能的目的,加快在以土地为核心基础上建立现代农村社会保障体系进程，进而利于构建合理的农村社会保障制度。农村社会保障体系的建立是我们当前所面临的重要任务,也是一项复杂的任务,土地保障功能的法律制度完善仅是其中一个方面,农村社会保障体系的确立还需要其他制度的建立、完善。这些问题的解决需要我们去关注,去进一步研究,更需要伟大的农民在实践中的积极探索。
The Functions Of Land Security And Related Reformations Of The System
----The background and development of rural security Under the third plenary session of the sebenteenth central committee
Abstract: The rural social security mechanism is based on the household contract responsibility system,surrounding the core of land security. Land security is a traditional way of rural security, land revenue is the principal source of income for farmers, land revenue is an important source of funds for social security in rural areas. At this time, the rural social security, land as the center , is a non-formal protection, which is not a perfect protection,a self- protection for farmers.It is not a perfect,final but a informal protection in rural areas.According to the third plenary session of the sebenteenth central committee, improve rural social security system, the principles are carrying out wide coverage, the basic security, Multi-level, sustainable, along with land-use as the center of the land reformation, in order to achieve the protection of basic urban and rural integration.
Key words: Land Security； Rural Security
