农民专业合作社法律性质及治理结构完善
摘要：20世纪80年代后期发展起来的农民专业合作社是一种新型的合作社，有利于提高农民组织化程度和应对风险的能力，降低交易成本，提升农业收益。而2006年10月1日出台的《中华人民共和国农民专业合作社法》更是把农民专业合作社的发展推行了一个新的高潮。然而，农民专业合作社的法律属性并未因该法的出台而得到很好的定位，其权利义务的设计也因此存有漏洞。本文拟采实证分析法学、新制度经济学的方法对农民专业合作社的法律性质进行分析定位，并在此基础上对其治理模式提出合理建议。
关键词：农民专业合作社、集体所有制经济、法人分类、法人登记、治理模式
正文：
我国在20世纪50年代曾掀起合作化运动的浪潮。那时候刚获得土地的农民为提高农业成产能力自愿组织起来，建立了互助组和初级农业合作社，到1956年又普遍建立了高级农业合作社。由于当时的政治背景，这种“一大二公”“政社合一”的人民公社已远远超出当时的生产力发展水平，[①]合作社也因此走上了一条不归路，该行为“三级所有，队为基础”的以生产队为基本核算单位的制度。
随着社会主义市场经济的不断发展，各种各样的农民专业合作社蓬勃发展起来，这种新型的农民专业合作社和上文提到的人民公社有着本质的区别。到了今天改革开放30年之际，这种新型农民专业合作社的发展已达到了空前的规模。据国家工商总局的统计，截至2008年6月底，全国各地工商机关共登记注册农民专业合作社58072户。然而，与农民专业合作社的蓬勃发展不相协调的事，我国现行法律法规并没有对合作社的法律属性做出明确的规定。虽然我国的《农民专业合作社法》第二条第一款规定：农民专业合作社因登记取得法人资格。但由于我国长期以来意识形态的控制以及法人分类和登记制度的混乱导致农民专业合作社的法律属性的模糊不定，而其法律属性的模糊不定又带来其权利义务设置的偏差。
鉴于此，笔者就农民专业合作社的法律定性和治理结构的完善发表浅见。
一、 农民专业合作社的概念
《农民专业合作社法》第二条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合民主管理的互助性经济组织。”有关国家和地区的立法，也对农民专业合作社进行了定义。比如《荷兰农业合作社法》规定：“合作社是长期从事经营活动的农民组织，共同核算，共同承担风险，同时保持农业活动的独立性以及使有关的经济活动尽可能多地获得利润的组织。”纵观世界上多数国家农民专业合作社的概念，笔者认为，农民专业合作社大都具备以下几个因素：（1）自愿性。
国际合作社联盟（international cooperative alliance ,简称ICA）在1995年通过的《关于合作社界定的声明》中将自愿与开放原则（voluntary and membership）作为第一条原则。相应的我国的《农民专业合作社法》不仅把农民专业合作社界定为一种自愿联合、民主管理的互助性经济组织，而且在农民专业合作社应当遵循的原则中规定了入社自愿、自由退社的原则。（2）非营利性。《农民专业合作社法》第二条第二款规定：“农业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”其成立目的主要在于为其成员提供服务，是一种互助性的经济组织。这显然是一种非营利性组织。(3)平等性。世界多数国家的农民专业合作社法都规定了农民专业合作社实行民主管理，成员的地位平等，为了彰显这种地位的平等，农民专业合作社一般实行“一人一票制”，成员各自享有一票的基本表决权。
正是因为农民专业合作社具备了这样的特性，使得其在我国目前这种法人分类和登记制度运行中无从归属，处于一种“就像没人领养的孩子，摔倒了也不知道向谁喊疼”的尴尬境地。
二、农民专业合作社的法律属性
（一）农民专业合作社不是集体所有制经济
笔者在前面已多次提到，造成目前我国农民专业合作社法律性质模糊不定的原因是传统认识的误导。具体说来，由于受我国计划经济体制后遗症的影响加之立法冲突，导致很多人认为农民专业合作社就是集体所有制经济。
1950年《中华人民共和国合作社法草案》第十三条规定：“合作社的财产就是劳动人民集体所有的财产。”1982年现行宪法明晰“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，此规定最终由1999年的宪法修正案确定为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义集体所有制经济”。《民法通则》第七十四条中也有“村农业生产合作社等集体经济组织”这样的表述。从上述的法律规定来看，目前我国的宪法及民法基本法是把农民专业合作社规定为一种集体所有制经济的。
在笔者看来，农民专业合作社与集体所有制经济虽同具互利性、互惠性、互助性的特点，但仔细分析，二者之间有着本质的区别。（1）产生的背景不同。农民专业合作社是市场经济条件下社会弱势群体自愿联合的互助组织，符合市场经济规律；而集体所有制经济是计划经济的产物，更多地体现的是一种行政色彩。（2）进出机制不同。农民专业合作社对其社员实行“入社自愿，自由退社”原则；而集体所有制经济具有整体性和封闭性，社员具有一定的社区性与身份性，不以自由意志为转移。（3）产权制度不同。在农民专业合作社内部，社员缴纳资格股，社员个人占有财产，亦即合作社承认社员自有财产和入社财产的私有权；而集体所有制经济是以生产资料的共有为基础，不承认成员的个人财产私有权，而且“集体”的界定非常的模糊不清。
基于两者的本质区别，故在确定农民专业合作社的法律性质时，应剥离其集体经济的性质，明确其自愿、自治、自立的根本属性。因此，相较之下，《中华人民共和国农业法》第二条的规定“本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经组
织，农民专业合作经济组织，农业企业和其他从事农业生产经营的组织”，将农
村集体经济组织与农村专业合作经济组织作了区分，较为科学。
（二）农民专业合作社是法人
我国《农民专业合作社法》第四条第一款规定：“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。”
所谓的法人，是指由法律规定具有民事权利能力的人合组织体和财合组织体。而判断农民专业合作社能否取得法人资格，关键是考察它是否具备《民法通则》中法人的四个构成要件，即（1）依法成立；（2）有必要的财产或经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能够独立承担民事责任。
从我国农民专业合作社立法和实践情况来看，规范的农民专业合作社应当：（1）依法向有关部门申请登记设立（合作社法十三条：设立农民专业合作社，应当向工商行政管理部门提交下列文件，申请设立登记）。（2）有符合章程规定的成员出资，(第十条第五款：有符合章程规定的成员出资)。（3）具备由成员大会、理事会和监事会构成的治理结构（第四章组织机构）。（4）制定合作社章程，并在其中规定自己的名称和住所（十二条一款，农民专业合作社章程应载明名称和住所）（5）对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他财产所形成的财产享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对外承担责任。（第四条的规定与此完全吻合）。
由此可推出，规范的农民专业合作社完全符合民法通则的法人成立标准，因此，农民专业合作社理应取得法人资格成为一个合法的独立的市场主体。在这一点上，我国的农民专业合作社法已做出了明确的规定，这无疑是国家推动农民专业合作社良性发展的一个明智之举。
（三）农民专业合作社的确切法律归属
在农民专业合作社的法人资格等到法律确认后，他的确切的法律属性的问题就显得尤为突出。《农民专业合作社法》仅在第四条规定了农民专业合作社经依法登记，取得法人资格，但对于这种合作社到底属于何种类型的法人并没有做出具体的规定。《农民专业合作社法》第十三条规定：“设立农民专业合作社，应当向工商行政管理部门提交下列文件，申请设立登记”。第四十八条规定：“农民专业合作社破产使用企业破产法的有关规定”。这是否是默认农民专业合作社是一种企业法人呢？笔者认为，在回答这个问题前应先梳理一下我国目前的法人分类和登记制度。
1、 法人分类及其分析
我国现行法并未采用传统上民法上关于公法人和私法人，社团法人和财团法人，盈利法人和公益法人的分类，而是将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。而按照民法学说届时，机关法人属公法人，企业法人、事业单位法人和社会团体法人属私法人；而这四类法人又都是社团法人。值得一提的是，企业法人是我国民法学者的新创，系将“企业”概念与“法人”概念组合而成。[②]企业，指营利性的经济组织（加上企业的法定概念），而盈利又指（加上）。可见，中国现行法所谓企业法人，乃相当于传统分类中的盈利性社团法人。按照这样的逻辑贯彻，就我国目前的法律规定看，农民专业合作社是企业法人，一种营利性法人。
2、现行法人登记制度及其分析
民法通则虽然规定了四种法人，但机关法人依其性质不需要登记，事业单位法人原则上不需要登记，要求必须办理法人登记的只有企业法人和社会团体法人
两种。因此，中国存在两种法人登记制度：由工商行政部门负责办理的企业法人登记，和由民政部门负责办理的社会团体法人登记。企业法人登记的根据是国务院的《企业法人登记管理条例》，按照《企业法人登记管理条例施行细则》第二条的规定：“具备企业法人条件的全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业，在中国境内设立的外商投资企业和其他企业，应当根据国家法律法规基本细则有关规定，申请企业法人登记”；社会团体法人登记的根据是国务院的《社会团体登记管理条例》，按照第二条的规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”第三条规定：“社会团体不得从事营利性活动”。我国农业专业合作社又不以营利为目的，按照这样的逻辑贯彻，农民专业合作社理应到民政部门去申请登记设立。
而在具体的实践中，农民专业合作社的等级更可谓是五花八门。南京农业大学经济与贸易学院应瑞瑶副教授对江苏省47家合作社进行了实证调查。在被调查的47家农民专业合作社中，在工商局登记为企业的有14家，在民政局登记为社会团体或民办非企业单位的有8家，有20家分别在农村工作部和科协登记（注：这种登记是根本没有法律效力的），其余5家未办理登记手续。[③]
在梳理了我国现行的法人分类和现行法人登记制度及具体的实践操作后，农民专业合作社的法律属性的具体归属已不是一个可有可无而是一个必须应对的问题。 在笔者看来，作为一种现实的可操作性的选择，《农民专业合作社法》赋予农民专业合作社一种法人资格是历史的必然选择。然而，农民专业合作社在组织上的群众性，管理上的民主平等性，目标上的相容性及服务上的互助性等的特点，显然，农民专业合作社并非具有营利性的企业法人，更非是一种公益法人，而是一种介于企业法人和公益法人之间的中间法人。按照德国民法典对法人的规定，公益法人和中间法人又构成非营利性法人。
基于以上的判断，我国学者起草的《中国民法典・总则编条文草案》采取了下述对策：《中国民法典・总则编条文草案》第68条：“营利法人，是指以取得经济利益并分配给其成员为目的的法人。”第71条规定：“非营利法人是指为社会公益或其他非营利为目的而成立的法人，非营利法人，非经有关主管机关批准登记，不得成立，但是，法律行政法规另有规定的除外，”此所谓非营利法人，包括传统分类的公益法人以及介于公益法人和营利性法人之间的中间法人。而作为自助性经济组织对其成员实行非营利原则的农民专业合作社，也因此有了其名正言顺的法律归属。
三、农民专业合作社内部治理结构的完善
基于上述的论证，农民专业合作社作为一种独立的法人已毋庸置疑。但是，农民专业合作社具有其组织上的独立性，
《农民专业合作社法》对于农民专业合作社的治理结构采纳的是成员大会、理事会、监事会三权制衡的传统法人治理模式。农民专业合作社成员大会由全体成员组成，是其权利机构，成员大会的选举与表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权，同时，为了解决合作社的资金约束和鼓励成员与合作社间
的交易，法律设定了鲜亮的附加表决权制度。而理事会、监事会分别是农民专业合作社的执行机构和监察机构，这两会的运行和公司制度下的董事会、监事会的运行基本相同，在此不再赘述。
从农民专业合作社的立法规制来看，国家立法机关对农民专业合作社的治理模式的设计实际上是公司治理模式的翻版，[④]然而，正如前面所分析的那样，农民专业合作社具有组织上的群众性，管理上的民主平等性，目标上的相容性及服务上的互助性等特殊属性，使得其与一般的资和公司还不同，它是一种非盈利法人。所以在笔者看来，农民专业合作社的治理结构在以法人治理模式为基点的基础上，应综合考虑我国的特殊国情（尤其是在农民专业合作社的生存地――农村这种熟人社会里），我国农民专业合作社目前发展的态势以及农民专业合作社特有的属性等情况对现有的治理模式进行完善。
在农村这种熟人社会中，农民专业合作社成员大会一人一票的民主管理模式并没有达到制度设计者的初衷。按照新制度经济学的原理，任何制度变迁与制度创新都是在既定的制度环境中实现的。虽说“一人一票”的民主管理能够切实保障农民权利的行使，充分调动农民的积极性，但是在笔者看来，这种管理模式在一定程度上脱离了农村现实。在农村的现实生活中，农民成员往往对生产资料、实用技术、市场信息等方面的知识掌握不够，加之成员之间相互熟悉、彼此信任，因此，农民专业合作社的实践中“能人”决策，“能人”治社成为普遍现象。而与此相矛盾的是一人一票的管理模式给“能人”投资、决策、治社的积极性、主动性带来一定的负面影响。[⑤]虽说《农民专业合作社法》赋予一定条件的成员附加表决权，但是在量上限制过紧，不利于调动成员的积极性。所以在笔者看来，农民专业合作社“一人一票”的治理模式应向“一定程度的差别制”发展。为了鼓励成员投资，应该规定一个计量区域，超过一个区域，附加表决权就增加一个百分比，把上限调至30%，这样既有利于吸引投资，又可以协调成员间的矛盾，充分发挥“能人”治社的积极性。
也许有人会担心这样的治理模式的完善会严重损害农民的利益，笔者认为，这样的担心是多余的。因为一方面笔者的建议仍然是建立在成员大会“一人一票”的基本的治理模式之下，另一方面，监事会职责的履行为农民利益的维护又提供了一道防线。
参考文献：
[1] 魏振瀛，《民法》，北京：北京大学出版社，2004年，第70页；
[2] 应瑞瑶,《合作社的异化与异化的合作社―兼论中国农业合作社的定位》, 江海学刊, 2002.6
[3] 刘俊, 张扬馨,《完善农,业合作社内部治理结构的若干思考》, 法制与社会, 2008.10
[4] 梁慧星,《合作社的法人地位》，西政在线
[8] 谢谢袁军鹏同学提供的资料
