从基层创造，到社会呼吁，又到执政党政策调整，新一轮“土改”注定倍受关注，但它也决非农地制度创新性变革的终点。而作为破解三农问题的关键性发力，什么是最值得我们期许与继续努力的？10月8日，南方农村报就此专访了农地制度研究领域的知名学者、中南财经政法大学副校长陈小君教授。

农地政策改革，要坚持以人为本

 南方农村报（以下简称“南农”）：新中国土地改革至今，受意识形态与社会形势影响，农村土地制度已历经多次变迁。从发展趋势上，您觉得在农村土地政策调整方面应遵循什么逻辑？整体的趋势又将如何？

陈小君（以下简称陈）：农村土地问题在我国是一个复杂的问题，整个“三农”问题都植根于农地，在农村土地政策调整方面，其发展趋势应当遵循的逻辑有二：其一，土地政策应当从抽象到具体，使农村土地政策具有操作性。尽管基于政策的特性，农地土地政策不可能如同法律一样明确，但应当尽可能明确，使各地政府在执行政策时能够对同样的政策有大致相同的理解，对同样的行为也有一个基本相同的判断标准，避免各地自行其是，造成政策在贯彻执行上的混乱。其二，应当坚持依法治国，严守法律，加速农地政策的法律化即系统的农地立法。政策在执行上都有一定的灵活性，我国国情复杂，各地情况不尽一样，故必然会体现出政策执行方面的地方特色，但政策执行的这种地方特色既不能是对政策曲解的结果，更不能与法律的相关规定产生冲突。就当前农村土地政策而言，其在很多方面走到了农村土地法律制度的前面，其中一些成熟的内容有必要及时以法律的形式固定下来，但在法律未修改和完善的情形下，应当通过解释法律的技术方法推动农村土地法律制度的进步，有关重要的国家政策可作为解释法律的素材、依据。如果政策与法律存在根本的矛盾和冲突，在法律没有修改又无法合理解释的情形下，应当尊重法律并严守法律，不能以执行政策为由破坏法制的尊严。

总体来说，农村土地政策在目前情况下，应当从让利于民过渡到更注重坚持以人为本，目标明确、具体，基本精神合法、合理，制度多元、开放，并能体现社会主义改革开放的市场经济运行规律的发展趋势。

农民土地权益保护，期待一揽子方案

 南农：最近几年，您围绕农村土地制度问题在全国各地做了大量调研，并有诸多理论成果问世。作为一名长期关注该领域的法学专家，您对即将开启的新一轮“土改”有什么期许？

陈：根据我们在全国连续多年开展的大规模田野调查以及我们的思考，从法学角度来看，我们希望即将开启的新一轮“土改”关注三个问题：（1）农民的主体性问题。我始终认为，“三农”问题就是农民权利或利益问题，农地又是农民权利的核心，解决农村土地问题实际上是为了保护农民的土地权利。农民作为法律和社会受保护的当然对象，也是一个有自由意志的主体，因此，在农村土地政策和法律完善的过程中，应当更多倾听来自农村集体和农民的声音，不能以“救世主”的姿态代替农民安排土地权利的实现，而应注意突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关政策和法律的制定，给他们于充分的选择权。（2）明确即将开启的新一轮“土改”的价值目标和功能模式。农村土地政策的制定不能是盲目的，其应当有一个明确的目标以及欲实现的功能。具体的农村土地政策的制定和执行都是以这个价值目标和功能模式为指导的。当然，中国的农村土地政策的价值目标和功能模式的确定是非常困难的一个过程，但又是非常有现实意义的。通过农村土地政策的价值目标和功能模式的确定，能够为整个农村土地制度的发展与完善指明前进的方向。（3）农村（农民）土地权利保护体系化问题。农村土地问题的解决也是一个权利配置的问题。在农村土地权利配置中，不能“头痛医头，脚痛医脚”，应当考虑一揽子解决方案。多年来我们重点考虑农民的土地权利和农地的使用问题，我们发现，从法律角度直至社会学领域，对农村集体土地的所有权问题、农地承包权经营权的完全实现和流转问题，农村土地权利的救济机制问题，农民的社会保障体系问题等都关注不够。其实，这些问题是一个系统，“一荣俱荣，一损俱损”，试图在保持其他问题不变的情况下圆满解决其他问题是不现实的，所以，将涉及农村土地的各方面问题放一起整体思考解决方案是非常必要的。其中，系统立法方案的设计显得尤为重要，我们的团队一直致力于此，作为于此。

农地创新成功做法都尊重农民意愿

 南农：中国农村改革已走过30年。过去的30年，中国农民在农村土地制度创新方面展现出了众多创造性智慧。请问在您这么多年的调研过程中，是否也有一些给您留下比较深刻印象甚至带来启发的农地创新思路、做法等？

陈：在多年调研过程中，的确不少地方的集体和农民都有一些运作农地制度的创新做法，比如有些地方早已开展不改变农地用途的承包经营权流转后的规模经营，收效良好；有些地方在保持承包经营权大稳定的前提下，出于利益平衡的考虑，在征得大多数农户的意见后适当进行了农地的小调整；还有些地方的土地征收补偿中，通过各方协商，补偿费不是一次性付清，而是按照各方接受的标准每年支付部分，在后果上相当于以土地入股分成，这种方式比较受农民喜爱，因为一方面其每年都有一份固定的收入，解决了生存的后顾之忧，另一方面又能够从事其他产业，以获得额外收入。当然，对这些方式在实践中可能存在或引发的隐患，需要进一步深入研究。更重要的是，中国国土幅员辽阔，各地农村社会文化、文明差异较明显，所有问题一刀切并不现实。但通过调研我发现这样一个现象，所谓的农地创新思路和做法能够产生良效，一般都符合这样几条标准：其一，其产生尊重农民的意愿，不是政府强行推动的；其二，农民的权利普遍受到了保护，从而为农民接受；其三，这些做法未雨绸缪，在推行之初已经在相当程度上考虑了可能引起的不良后果，并做出了基本的预防。由此才真正体现了农民集体与个体的智慧。