摘要：现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾日益加剧，制度变迁过程中的农地征用制度困境表现在城市土地国有制与农地集体所有制的矛盾、农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾，产权的自我保护与政府保护是农民土地权益保护的两大举措。
关键词：农地征用制度；城乡统筹发展；产权保护
一、引言
伴随着“开发区热”与“房地产热”，1992年以后，农地征用制度逐渐成为学术界关注的焦点。这些研究大致可以分为三大类：一类着重分析农地征用制度对农民土地权益和农业发展的影响，另一类着力于现行农地征用制度内在缺陷的研究，还有一类是致力于农地征用制度改革方案的设计。
李占通和郝寿义（2006）认为中国工业化、城市化进程与土地产权制度变迁没有形成良性互动，不解决中国征地问题，无论是对农业生产能力、农民利益的保护还是对未来的工业化、城市化都存在非常大隐患。张国胜（2006）认为在现有的农地征用制度安排下，地方政府可以从中获取利益，导致了农地非农化过快且非农化的土地集约利用不够。叶剑平、罗伊・普罗斯特曼等（2005）组织的17省农地调查表明，征地是当今中国农村最突出、最有争议的问题，充分的征地程序的缺乏同补偿措施的不充分一样令人担忧。韩俊等（2006）认为原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构尚未从根本上发生改变，现行征地制度未充分考虑农地所有者和使用者的利益，造成农民不能分享工业化、城市化过程中土地的增值收益。中国土地政策改革课题组（2005）特别强调土地政策在城市扩张背景中的作用，认为农地与城市土地二元性，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合适的方式增长。周其仁（2004）将现行农地征用制度缺陷归结为，现行土地制度混合了“土地不得买卖和涨价归公”、“国家工业化”、“人民公社集体所有权”和“香港经验”。韩俊、刘守英、叶剑平、钱忠好、曲福田和王小映（2005）认为现行征地制度存在的问题主要在于强制征地与补偿措施不公平。
农地征用制度改革方案设计又可以分为两类：一类研究者倾向于否定集体所有的农地制度，另一类研究者则主张在维持现有土地基本制度前提下，对农地征用制度加以完善。赞成土地所有权归农民的研究者认为，如果农民能够作为土地所有者进入市场，将使政府获取土地资源的成本大幅度上升，这是从根本上遏制政府对土地资源肆意掠夺的治本之策。另一部分学者认为农地国有制可以避免直接与千家万户的小农打交道，降低交易成本，维持廉价土地资源优势（周天勇，2003）。占主流地位的观点是完善现行的农地征用制度（张晓山，2006；韩俊、刘守英、叶剑平、曲福田，2005），具体包括：对征地法律中的“公共利益”作出明确、限制性的界定；允许集体建设用地入市；征地按市场价格补偿，保证失地农民生活水平不降低；给予农民更多谈判权，促进征地程序公正。
上述研究从不同角度探讨了农地征用制度改革，都有一定的合理性，可是因其静态地看待农地征用制度改革，而没有从城乡统筹发展这一宏观背景来研究，基本上未形成对农地征用制度具有充分解释力的成果。虽然周诚（2006）对此进行了尝试，他提出“公私兼顾论”和“全面开发权观”，认为农地转非自然增值公平分配的基本政策原则是“充分补偿失地农民，剩余归公，支援全国农村”，可是他并没有提出一个确实可行的整体性农地征用制度改革方案。
二、中国农地征用制度的历史演变
经济体制构成了农地制度最根本的制度环境，中国农地制度与经济体制具有高度相关性。1953~1957年“一五”计划时期又是农村合作化运动和城乡分割的二元结构形成时期。1949年实施的《中华人民共和国土地改革法》规定“承认一切土地所有者自主经营、买卖及出租土地的权利”。土地改革实现了“耕者有其田”，土地所有权和经营权都归农民所有。“一五”计划实施后，工农业之间的矛盾日益尖锐，为了确保城市粮食供应和重工业发展，国家开展了农村合作化运动并实施了城乡不同的户籍、就业、养老、教育、住宅等制度。国家权力随着农业合作化运动逐步侵犯农民土地权利。在互助合作和初级社阶段，国家剥夺了农民土地经营使用权，在高级社阶段，国家又剥夺了农民土地所有权；在人民公社时期，国家权力对农村土地无偿调拨，1962年调整所形成的“三级所有，队为基础”的基本模式构成以后农地制度安排的基础。
我国1982年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”城乡不同土地所有制决定了农地与城市建设用地之间不能自由转化。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设”，其转化只能由国家因公共利益需要通过征用转变为城市用地。实际上无论农地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途，一律采取由国家强制征地，然后再有偿出让的办法。现行法律只允许兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设等例外情况可以不经过国家征地程序直接转为建设用地。1978年后，工业化和城市化快速发展使得“农地非农化”的数量迅速增加，特别是进入20世纪90年代以后，耕地更是急剧减少，1991年耕地减少面积还只有730多万亩，2003年就增长至4300多亩。
农地征用制度对城乡经济发展的影响是完全不同的。虽然1957年《宪法》第6条规定“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国家。”农地征用制度在传统计划经济体制下所引发的矛盾也不太严重，因为建国头二十年时间内，中国城市化进程十分缓慢，从总体上讲改革开放前“农地非农化”的规模并不大，加上政府不存在自己独立的经济利益，也没有扩大农地征用规模的动力；同时政府征用农地，就要相应地实行一定数量的农民“农转非”，农地非农化与农村劳动力向非农产业和城市转移是相互配合的，人均耕地面积并没有因为征地而减少。相反由于建国初期大规模垦荒，1979年末的耕地比1949年多出近2000多万亩，那个时候农民普遍欢迎国家征地，当时城乡差距扩大主要由城乡分割对立的二元制度产生造成的。林毅夫等（1994）揭示了在资本稀缺的农业经济中，一旦选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度。[1]（P54）土改结束后，农业税已达到总产量的11%，还有约20%农业总产量的农业剩余归农民所有，封闭经济环境决定了工业化的资本积累主要来源于本国的农业剩余，1953年中国实施第一个五年计划后，工农业之间的矛盾日益尖锐，为了保证工业化任务顺利实现，国家通过农业集体化运动将全部农业剩余动员起来。也正是从1953年开始，国家与农民关系趋于紧张，国家实施了农产品统购统销政策，通过工农业产品不等价交换，来保证重工业发展所需的资本积累。据测算，1958~1978年，农业部门通过价格“剪刀差”为城市工业提供了5100亿元的巨额资金，1978~1991年，“剪刀差”累计高达12319.5亿元。
从1978年底开始，我们除了变革微观经济主体，将集体所有统一经营的制度转变为以家庭经营为基础，统分结合的双层经营制度外，还不断地改革整个宏观制度环境。从大幅提高农副产品收购价格（1978年），缩小农产品统购派购范围和降低征购指标（1979年），开放城乡农产品集贸市场（1979年），允许私人长途贩运到国家鼓励农民从事非农业活动（1979年），允许私人创办个体企业（1983年），开放小城市和中小城市就业，进而对农民工开放城市劳动力市场。1992年后，中央全面加快农村经济体制改革，进一步深化农产品流通体制改革，农产品价格“双轨制”转变为国家宏观调控下的自由市场购销体制。现行农地制度与日益完善的市场经济体制越来越不适应。特别是2002年中央提出了城乡统筹发展和取消农业税的重大战略决策后，政府获取农业剩余的传统手段不复存在，而政府“城市倾向”的发展战略并没有改变，攫取新增建设用地有偿使用费取代工农产品价格“剪刀差”，成为国家获取农业剩余的重要途径。在一些地方，土地有偿使用费已相当于财政收入的25%~50%，少数城市在某一时期高达80%，个别城市甚至达到了2倍以上。[2]由于城乡两类土地转换之间存在巨大的租金空间，导致了“农地非农化”的过快发展，现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾日益加剧，这一矛盾突出地表现在：一方面，农地非农化过快，城市以无效方式增长。1985~2003年间建设占用耕地达5000多万亩，如果按照现在人均城市建设用地水平，假定2050年城市化水平达到70%，城市建设占用耕地的数量为1.5亿亩，全国总的耕地面积将下降到17亿亩，远低于中央规定的确保粮食安全的18亿亩耕地水平。另一方面，农民土地权益得不到保护，失地农民大量增加。目前，我国失地农民总数在4000万人左右，如果按照现在人均1.43亩耕地水平，在工业化、城市化过程中还将有近亿农民失去土地。
三、制度变迁过程中的农地征用制度困境
（一）城市土地国有制与农地集体所有制的矛盾
由于新制度经济学的产权理论提出了一种不同于传统主流经济学的新范式，对制度结构和经济行为的相互关系提供了一个总体上很严密的解释，因而在20世纪最后20年经济学的解释力要比以前强得多。根据该理论，经济制度演进受到要素相对丰度的左右，相对丰度越低的要素越可能实现个人化。诺斯和托马斯（1973）通过对公元900~1700年间西方经济史的考察，并且对产权在荷兰、英格兰、西班牙的演化途径做了比较研究，得出有效的经济组织（产权）是经济绩效的关键。诺斯进一步将诱致性制度变迁理论总结为效率假设，即制度总是朝着辅助经济系统达到社会最优的方向发展。农奴制度的兴起是由于土地丰裕而劳动力短缺，因而建立一种农奴一领主契约就是有效率的制度安排，而随着人口的增长使劳动的价格下降，土地的价格上升，要素的相对价格又发生了变化，从而导致了封建所有权的逐步瓦解。而英国从14世纪开始，地主将公共地圈为私人大农场，到18世纪完全确立土地私有产权。
中国农地制度没有沿着个人化方向演进的根本原因在于中国农业生产领域内的人地矛盾远比西欧紧张。在清代以前，中国的人口一直在6000万到1亿之间徘徊，尤其是清朝乾隆时代中期以后，人口大量增加，人地矛盾加剧，中国的人口在19世纪中叶已经达到4.5亿人。[3]（P93）紧张的人地矛盾造成了中国整个封建社会周期性争夺土地产权的斗争。在土地自由买卖的情况下，地主、官僚和商人在积聚了财富后都用来兼并土地，为了解决兼并带来的严重经济与政治后果，维持社会的长治久安，历朝开明的君主和政治家都十分重视“限田”。
中国封建土地私有制与西欧资本主义土地私有制有着本质的不同，西欧土地私有制建立在国家宪政的制度环境之中，是一种充分的土地私有产权；而中国封建土地私有制建立于专制主义的制度环境之中，是一种不完全的土地私有产权，国家侵权导致所有权残缺。
土地改革后土地所有权和经营权都归农民所有，虽然国家对农民土地的使用、收益和转让进行了一定程度的限制，国家并不干预农业具体经营活动，并且严格依照法律和政策进行。土地改革本来增强了农民私有土地产权的排他性，可是随后的国家工业化战略彻底改变了中国农地制度个人化进程。
家庭承包经营制度在不改变土地等生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权分离的经营制度，是当时作出的理性制度选择。人多地少是中国的基本国情，要想使每个农户拥有较为充分的就业保障和基本的生活保障，就不得不平均分配土地，为了保证土地使用权的平均分配，一方面土地使用权需要随着人口的变化而调整，另一方面又必须限制土地的自由交易，合乎逻辑的选择是土地的公有制。在第一轮土地承包时，农村土地基本上是按人口平均分配的，政府想通过保证农民拥有一定数量土地使用权来为农民提供就业保障和生活保障。与人民公社时期相比，农民拥有土地使用权和收益权，农民土地产权排他性空前提高，其所形成的激励机制推动了改革开放初期农业超常规增长。
城乡土地不同所有制决定了政府必然采取二元管理政策。城乡二元分割的土地制度以及由此派生的政府垄断着农地非农化过程，是现行农地征用制度各种弊端最深层次的制度根源。从表面看，农地征用中农民利益受损是由于土地补偿标准偏低和不到位造成的，实际则是内生于城乡分割的土地制度，即使能够按照现行政策对农民实行充分补偿，农民利益受损仍然是必然的。
（二）农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾
制度变迁实际上是各行为主体相互博弈结果，权利界定总是朝着有利于强势利益集团的方向发展。奥尔森（1965）和诺斯（1981）都认为利益集团的政治影响力取决于他们的财富多少和同质性。那些拥有更多财富、更具同质性和规模较小的利益集团，具备更多的资源去影响负责产权分配的政客，拥有更多的选票以吸引对他们要求的注意，更具内聚力以成为有影响力的说客。集团越是大，分享收益的人越是多，为实现集体利益而进行活动的个人分享份额就越小，理性的经济人都不会为集团的共同利益采取行动。[4]（P5）只有打破既得利益集团对经济增长的制约作用，才会出现“制度优化”，才能避免经济增长将变得越来越缓慢，最终陷入停滞的局面。在德国、日本、意大利和法国，第二次世界大战对利益集团所产生的灾难性后果，使得这些国家的经济得以重组。
农地在法律上的归属历来都是清晰的。1982年《宪法》第9条与第10条，《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有。1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，将集体所有权的主体分为三类：乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体，并分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营、管理所属土地。经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农地拥有最终处分权，不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的唯一合法垄断者，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体土地所有权的行使，导致农地集体所有权残缺。农地在法律上属于农民集体所有，实际上则变成了集体经济组织所有，有的甚至成了村干部的小团体所有。农民的土地所有权主体地位仅存于法律文本中。集体经济组织拥有农地事实上的所有权，突出地表现在以下两个方面：（1）村民小组一级农民集体作为集体土地所有权人的主体地位正逐步丧失，行政村一级的集体经济组织享有的土地权利越来越大。（2）农民土地承包经营权流转变到集体经济组织的限制。过去中央政策及有关法律、法规规定，采取转让、出租、转包、互换和入股等方式的农地流转须经发包方同意；《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。自从农村家庭承包责任制确立以来，农民土地承包经营权与集体土地所有权并未得到明确界定。
农地集体所有制对农民土地权益的影响在不同制度环境下是不同的。在改革开放之初，新的中央政府首要目的是要迅速改变农业濒临崩溃的困境，进而赢得广大人民的拥护，国家制定农村政策的基调是对农民“休养生息”。根据诺斯理论，中央政府为了社会总产出最大化，不惜放弃统治者租金最大化目标。加上地方政府和村干部都不是计划经济体制下的既得利益集团，积极地充当了土地家庭承包制度变迁的“次级行动团体”。在当时历史条件下，将土地使用权和收益权赋予农民，就可以解决集体所有制的激励机制问题。农地集体所有制增强了农民土地权益的排他性，激发了农民生产积极性。从1984年开始，中国改革的重心从农村转向城市，国家经济发展的重心也从农村转向城市，国家又一次实施工业和城市优先发展战略。发展理念的转变导致国家支农资金所占的比重不断下降，农业资金的净流失不断增加。地方政府和村集体经济组织的首要目标是认真完成上级政府的各项任务，其次是追求本地区社会经济发展。地方政府和村干部在与上级政府的博弈中既有合作的一面也有背离的一面。为了城市和工业发展，他们之间往往共谋，通过征地方式随意侵犯土地集体所有权和农民土地承包经营权，还依据行政权力对农民土地使用权广泛干预，一旦中央政府为了国家的长治久安，保障农民土地权益的政策与其利益相矛盾，总是不能被有效地执行。在集体所有制框架之下，农地承包经营合同不仅不能保护农民的土地权益，反而成为乡镇政府侵犯农民土地权益的合法手段。
现阶段农民土地权益维护成本过于高昂的原因主要有以下两点：一是与农民集体利益的性质有关。同地方政府和村干部相比，中国农民数量庞大，其集体利益更具有公共性，即集体中的每一个成员都能共同且均等地分享它，而不考虑他是否支付出成本。集团利益的这种性质促使集团的每个成员“搭便车”而坐享其成。二是由于农民文化教育程度较低，加上信息不对称和基层民主建设不尽理想，农民在与乡村干部的博弈过程中，总是处于弱势地位，即使其土地承包经营权遭受侵犯，由于诉之法院的成本高昂，胜诉的几率较小，单个农民的理性选择往往是“沉默”，忍气吞声。
四、制度变迁过程中农民土地产权保护
（一）赋予农民土地处分权，增强产权的自我保护
家庭承包责任制实行后，农地制度变迁的基本趋势是逐步增强农民的土地权利。1984年在第一轮土地承包中，为了克服农民“怕变”的心理，将土地承包期规定为15年；针对第一轮土地承包即将到期，1993年在第二轮土地承包中，中央出台了“土地承包期再延长30年不变”的政策；2002年温家宝总理指出“30年后也没有必要变动”，同年通过的《农村土地承包法》的目的在于规范农村集体组织内部土地发包方与承包方之间的经济关系，赋予农民长期而有保障的土地，在我国农地法律制度建设进程中具有里程碑式的意义。然而，《农村土地承包法》不可能解决农地制度中存在的所有问题。如果说在改革开放初期，土地是农民赖以生存的唯一来源，农地使用权和收益权对解决温饱问题极为重要，那么在城乡统筹发展时期，土地的财产职能并凸现出来，农民土地权利要求可以分割、流转和交易，处分权变得越来越重要。农民不再满足于通过占有和经营小块土地维持温饱水平；希望通过土地使用权的流转进行规模经营，在农村实现小康；更希望出卖土地筹集一部分资金进城就业和居住，农村经济发展需求逐步将抵押、入股和买卖等处分权归还给农民。
农民拥有土地处分权是化解农地集体所有制与农民土地权益矛盾的途径。周其仁（1995）曾经揭示了土地改革形成的农民私有制不是产权市场长期自发交易的产物，而是国家组织大规模群众阶级斗争直接重新分配原有土地产权的结果。国家把自己的意志铸入了农民私有产权，当国家意志改变的时候，土地私有制就必须改变。[5]因而，土改后农民土地私有制与发达国家有着根本性区别，发达国家土地私有制是政治权力与经济权利分离的结果，土改形成的农民私有权是一种残缺的所有权，已经包含了土地处分权缺失的可能。剥夺农民土地处分权在传统集体经济体制下使农民土地财产权总是处于不稳定状态。将土地处分权归还给农民，农民并获得了土地产权自我保护的手段。如果在集体经济组织内部村民不能通过民主决策“用手投票”维护自己的土地权益，或者集体行动成本太高时，村民就可以“用脚投票”来变现土地权益，抗拒集体经济组织及其代理人对农民土地权利的侵犯。农民拥有土地处分权还斩断了政府赖以剥夺农民土地权益的纽带。对于商业性非农建设用地，农民不再经过政府这一中介，可以直接与开发商进行谈判，农民土地权益保护就有了可靠的保障；对于公益性非农建设用地，单个农民可以直接与政府谈判，保证了绝大部分征地款落入政府手中。
（二）实行政治权力与经济权利的分离，增强产权的政府保护
根据新古典经济学理论，市场与政府分工是很明确的。亚当・斯密曾经指出国家的一个重要职能就是界定和实施产权，并且强调一个社会的制度框架必须以演化的内在制度为基础。[6]（P71）如果说政治权力与经济权利的结合导致了产权残缺，那么产权排他性则要求政治权力与经济权利的分离。政府管理农地最重要目标就是保护耕地进而确保粮食安全，这可以通过制定土地分区法而不应通过直接对农民土地权利的剥夺来实现。政府应把土地利用分区置于土地利用总体规划的头等重要位置，将农村集体土地按用途分类为农业用地、非农经营性用地、非农公益性用地和宅基地，明确规定每个地区的土地使用类型、范围及其规章，只要符合政府的土地使用规划，应当允许农地使用权的自由交易。政府对农民土地产权的保护另一个重要任务就是保障农民土地权益不受强势团体的侵犯。如果没有政府的主动参与，农村土地权利界定必然向强势利益集团倾斜。1984年家庭承包制在中国普遍推行后，集体经济组织便成为了现行农地征用制度的既得利益集团，成为保障农民土地权益的障碍。今后农村集体经济组织的主要职能是解决千家万户小生产与千变万化大市场的矛盾。在发达国家，农民是通过合作组织和行业协会来走向市场和保护自己权益的。政府应以村民小组为基本单位培育农民合作机构，取代现行的农村集体经济组织，是保护农民土地权利并促进农民进入市场的重要手段，其理由在于：在村民小组范围内的农民之间相互了解、道德约束力较强，能够对分散农户的机会主义行为进行有效监督，促使农民为集团的共同利益而行动。
参考文献：
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