摘要：失地农民为我国的城市化和工业化进程作出了重要贡献，而其养老保险的缺陷以及由此所带来的种种问题亟须健全与完善社会养老保险制度。应针对失地农民养老保险的欠缺现象，从制度完善和加强政府职责两方面入手解决失地农民养老保险问题，以维护失地农民权益，巩固党的执政基础，加快构建社会主义和谐社会。
关键词：失地农民；养老保险；制度完善；政府职责；生态养老环境
党的十八大报告强调：“加强社会建设，必须着眼于保障和改善民生。要在老有所养、住有所居等方面不断开拓新思路取得新进展，保证可持续性发展为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，努力让人民过上更好的生活。”[1]这一重要论述为当前做好失地农民的养老保险工作指明了方向。近年来，随着我国城市化和工业化步伐的加快，农民失地的情况日益严重，越来越多的农民失去了赖以生产和生活的土地，同时也失去了养老保障，成为“务农无地、上班无岗、社保无份”三无状态的特殊弱势群体。农民失去土地，不仅原有的生产生活方式被彻底改变，而且其未来的可持续发展也受到了严重的影响。因此，失地农民养老保险问题必须引起我们的高度重视。
一、健全与完善失地农民养老保险制度的必要性
当代中国农村正处于社会分层和社会结构变迁的过渡期，现代社会发生着五个层次的结构转化，即农业社会向工业社会转化、农村社会向城市社会转化、自给半自给的自然经济向商品经济转化、封闭半封闭的社会向开发的社会转化、传统社会向现代社会转化。这已成为历史发展的必然，世界上一些经济发达的国家已经经历了此转化过程而进入到现代化社会[2]。其转化的直接结果即是农民离开自己的土地，被迫走向城市。著名社会学家陆学艺指出：“当代中国的社会阶层分为十大阶层，底层包括生活处于贫困状态并缺乏就业保障的工人、农民和无业、失业、半失业者。”[3]农民是目前中国规模最大的一个阶层，随着越来越多的农民开始转变为失地农民，失地农民在社会底层的比重越来越大，而他们的养老问题也日益严重，已成为一个不可忽视的社会问题。
（一）健全与完善失地农民养老保险制度是维护失地农民的权益，消除失地农民养老之忧的需要。
土地是农民生存和保障之源，是中国农村长期稳定的重要基础。农民一旦失去土地，便意味着最重要的养老保障也随之失去。而养老保险是失地农民最为关切的权益，直接关系到他们养老着落问题。因此，如何有效解决失地农民的养老保险问题，为失地农民养老解除后顾之忧，不仅是失地农民的生存需要，也是政府的职责所在。
（二）健全与完善失地农民养老保险制度是推进城乡一体化的发展的需要。
毋庸置疑，中国的城乡二元结构模式一直阻碍城乡的发展，城乡的不均衡对待，成为限制农民享受城市社会保障等公共资源的一个重要因素。胡锦涛在党的十八大报告中明确提出：“要加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”[4]从逻辑上来说，失地农民失去土地后其生存和养老问题得不到解决，必然会对政府的征地行为产生抵触情绪。如果政府的征地工作无法顺利开展，城市化的进程将受到直接的影响。城市化的进程同时也是农民向市民化过渡的进程，但是身份的转变不是农民市民化的主要特征，能否享受同等市民的福利待遇才是关键。失地农民社会养老保险制度的产生，标志着现代社会保障制度的完善，同时使社会保障制度由城市向农村的拓展发生了质的改变[5]。失地农民养老保险问题解决与否，将直接关系到市场经济的改革和城乡一体化发展的进程。
（三）健全与完善失地农民养老保险制度是维持社会稳定、构建社会主义和谐社会的需要。失地农民是城市化与工业化的必然结果，多数失地农民游离于城市边缘，成为影响经济发展与社会稳定的一大潜在的不利因素。一些地方政府为了追求政绩毫不顾及失地农民的合法权益，盲目过度征用土地，大搞经济开发区、工业园区、形象工程等项目建设。由此引发的失地农民上访、暴力抵抗、群体性事件逐年增多，严重影响了社会的稳定及阻碍了构建和谐社会的进程。因此，有效解决失地农民养老保险问题，是构建和谐社会、维持社会稳定的必然要求[6]。
二、当前我国失地农民养老保险制度存在的主要缺陷
（一）老年失地农民数量庞大，传统家庭养老模式日趋弱化。
老年失地农民群体的数量日益庞大，全国老龄委办公室公布数据显示，中国的人口老龄化从1999年开始，到2011年底，我国60岁及以上的老年人口已达1.85亿人，占总人口的13.7%。预计到2013年底，中国老年人口总数将超过2亿。到2025年，老年人口总数将超过3亿。随着时间的推移，无论是城市还是农村，养老问题都将变得越来越突出。城市里的老人一般都有社保医保，基本生活不成问题。最大的问题在农村，在经济上，农村老人的社保医保或没有或极低，医疗条件较差。更重要的是，农村出现了日益严重的“空巢”现象，传统的家庭养老模式被削弱，许多老年失地农民缺乏幸福感，感到孤独无助。中国老龄科学研究中心的一项调查表明，“目前我国独居老人约1004万人，经济困难的占52.4%，需要照料但无人照料的占18.4%，经常感到孤独的占53.6%，感到不幸福的占21%，有过自杀念头的占7.5%”[7]。
（二）土地征用补偿少，失地农民交付养老保险费用受限。
自古以来，土地在农村承载着众多功能，土地不仅是农民主要的收入来源，更是一种重要的养老资源。随着城市化和工业化的进程，我国农村中家庭养老保障功能不断弱化，而土地的失去意味着土地这种相对稳定而可靠的养老保障随之消失[8]。由于土地征用补偿少，失地农民除用于日常的生活和就医外，没有更多剩余来缴纳养老保险。如吉林省长春市一些村（社）集体得到补偿很少，征地时，村集体把当时安置补助费、土地补偿费两项费用全部发给被征地农民个人，这就造成了在没有资金留存的情况下无法按标准比例为农民支付投保金。
（三）城乡养老保险制度差异性突出。
城市和农村居民在养老保障等方面存在很大的差异，相对于城市居民养老保障体系相对完善来说，以土地作为最主要的养老保障方式的农村居民，则一直采取不尽完善的自我保障式养老。总的来说，失地农民社会保障存在覆盖面窄、保障水平低等诸多问题。失地农民虽然在全国推行的新农合合作医疗中受益，但是缺乏养老保险和失业保险等社会保障。随着失地农民数量的不断增多，如何解决失地农民的养老保障问题变得越来越重要，特别是一些经济发达地区在这一问题上率先进行了探索和尝试。浙江省在这方面作出了范例，根据浙江失地农民养老保险的相关政策规定，对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，定期领取养老金至终身。外出务工人员，可以直接参加城镇职工基本养老保险[9]。这一举措是促进城乡居民养老保障一体化的一个重要尝试。因此，消除城乡养老保障制度的差异，是解决农民养老特别是失地农民养老保障问题的前提。
三、解决失地农民养老保险问题的对策及建议
在城市化和工业化快速进程中，大量农业用地被征用，虽然在缓解城市激增人口的压力和满足工业需求等方面起到了积极的效果，然而农民却永久地失去了承载了几代人生存的土地，逐渐被城市边缘化，成为社会的弱势群体。主要表现在：一方面，农民失去土地，意味着已经不属于纯粹意义上的农民身份；另一方面，户籍制度以及城乡二元结构长期存在，导致失地农民的身份处在介于城镇和农村之间的尬尴境地。土地所承载的养老保障会随着农民失去土地而失去其本有的功能。解决失地农民养老保险问题是一个长期的过程，将会面临各种考验。失地农民养老问题已经成为我国经济社会发展过程中的一个重要的民生问题，因此，在我国城市化、工业化过程中，我们必须坚持以人为本的科学发展观，采取措施解决这一问题[10]。
（一）进一步完善失地农民养老保险制度。
由于受城乡二元经济结构的长期影响，农村和城镇要在短期内实行统一的社会养老保险制度不现实。因此，各级政府应在国家相关政策的引导下，结合当地的实际情况，完善农村养老保险制度，以保证农村养老保险制度能持续健康地运行。
1.提高失地农民养老待遇，增加政府补贴。作为国家公民，失地农民理所当然应该与城镇居民享有同等的权益。政府应当及时调整政策，提高失地农民养老待遇，使失地农民能同等参与城镇居民的社会养老保障体系，努力实现城乡统一的养老保障体系。此外，失地农民为国家的城市化和工业化进程作出了巨大牺牲。失地农民作为社会的弱势群体，需要比城镇居民更多的养老资金支持和保障，然而城镇职工的离退休养老金及各种补贴经常会作适时调整，而失地农民的养老金仅有几百元，完全不能满足日常的生活需求。政府还需按照当地经济发展增长水平相应提高失地农民月基本养老金标准，增加可持续的财政补贴，适时调整失地农民养老金水平，逐步缩小城乡养老保险的差距，以最大限度地满足失地农民养老生活需求。
2.建立科学的失地农民社会保障机制，实现三大保险的衔接转换。失地农民大多生活在城市附近郊区，其最低生活保障标准理应与城市居民最低生活保障标准一致。因此，要建立失地农民基本养老保险制度，确保被征地人员在年老时有稳定的基本生活费，必须建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制。此外，还须加强其他保障制度与养老制度相互补充，最大限度地发挥养老保险的保障作用。如加强医疗保险制度建设，减轻失地农民医疗上的投入，以便把更多资金投入到养老保险。党的十八大报告提出：“推动城乡一体化的发展”[11]。政府相关部门应该努力实现职工养老保险、新农保以及城镇居民养老保险衔接转换。通过“衔接转换”，三大养老保险的个人账户资金可迁移互认、缴费年限也可折算转换，使得三大保险的基本数据信息及其所承担的保险价值功能实现统一，这无疑是对我国养老保险制度的完善。2010年出台的《社会保险法》，虽已解决了社保跨省转移的问题，由于不同参保人所获保障水平根本上取决于个人账户，则所谓衔接转换，对人们的受益水平影响不算太大，唯一发挥作用的是免除了不必要的重新参保等手续上的麻烦。当然，失地农民的养老保险制度是和新农保捆绑在一起的，失地农民的养老保险也同新农保一样实现三大保险衔接转换，对于保障失地农民养老权益，消除城乡二元格局，实现城乡一体化发展具有重要的现实意义。
（二）加强政府在失地农民养老保障中的职责。
按照劳动经济学理论和人口学理论，老年人处于人生最后的阶段，是社会主要的弱势群体，需要更多的社会保护。由于老年人身体的客观需要，他们对生活质量和医疗的需求不断增多。这样将存在一个老年人收入与消费的“负差”。被征地农民“失地、失业、失身”的状态，造成他们的收入永恒为零，而人只要活着，他就不会处于零消费的状态，因而这一“零收入”群体的养老问题，主要靠政府来解决。以政府为责任主体的社会养老保障制度（如养老保险、老年社会救助等）必须全面保障老年人的晚年生活，已成为社会发展的必然。
1.政府应当主动地承担起失地农民养老保障的公共职能。失地农民养老保险作为社会保险的一种，与社会保险一样都具有社会福利性质。西方学者认为：“国家的职责除了维持社会秩序和国家安全外，还有一个文化和福利的目的。国家在步入文明社会中，公共职能在不断扩大和增加，凡是个人努力达不到的目标应由国家去办。”[12]因此，建立失地农民养老保险制度，既是国家公共事务，又是国家为解决失地农民养老问题所采取的重要措施，理所当然应当由公共财政做后盾。
2.加强政府养老资源供给的主导性作用。失地农民特别是老年失地农民属于社会的弱势群体，自身获取养老资源尤其是经济资源的能力有限，因此，政府应在养老资源供给中起主导性作用，使资源分配向其倾斜。应当做到：一方面，扩大社会养老保障制度覆盖面，使全体失地农民与城镇居民实现共享城市标准的社会养老保障资源。另一方面，解决老年失地农民享受城市养老保险过程中存在的前期缴费不足的问题。老年失地农民的前期缴费应由政府来承担，原因在于：一是我国失地农民在新中国成立初期为支持工业化艰苦劳作，现今为了城市化又失去土地，他们为农村为城市发展作出了贡献，理应享受社会经济发展的成果，享受政府提供的各种养老资源。二是老年失地农民虽仍以农民称呼，但因他们已永久性地失去土地，居住在城市边缘，并且按照城市标准支出生活成本，实质上已经成为“被城市化”的人。因此，从应然上说他们也应同城市居民一样，享受城市居民的福利待遇和社会养老保障制度，如城市最低生活保障标准以及城市公共资源的无偿享有等。
3.树立正确的政绩观，为失地农民营造良好的生态养老环境。党的十八大报告指出建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。现实中，一些地方政府盲目追求政绩，将一些资源消耗大、污染严重的企业列为招商引资目标，而这些企业大多集中在失地农民被征用的土地上建厂房、修车间、搞生产。许多失地农民饱受环境污染带来的侵害，各种疾病随之而来，医疗成本的增加也意味着养老保险成本的增加。因此，各级政府在进行地方经济建设过程中应做到：第一，树立良性的政绩观，不以牺牲当地的生态环境为代价而盲目追求GDP的增长。第二，建立生态效益评价体系，突出生态文明建设的重要性。第三，对招商引资的企业进行严格的考核、环境测评。将有可能破坏当地生态环境，影响当地居民生活的企业严格排除在外。总之，各地政府应花大力气为失地农民提供良好的生态养老环境。
（三）重视传统家庭养老模式，倡导良好社会风尚。
善孝为先，“孝”自古以来是我国的传统美德。在农村，传统的家庭养老模式依然占据主要地位。家庭养老的承担者仍以子女和配偶为主，随着许多老年失地农民的子女进城务工，家庭赡养模式被严重削弱。各级政府应从政策法规方面入手大力维护敬老养老的传统美德，对不尽孝道的子女进行教育或惩罚。此外，我们也应看到，现实中无论是家庭养老抑或敬老院养老都是养老的形式，但二者都缺乏养老的支持来源。因此，政府还应大力整合社会资源，为老年人特别是老年失地农民提供更多养老保障资源。总之，无论是从失地农民的可持续发展的角度，还是从我国新农村建设的长远目标看，失地农民的养老保险问题必须得到有效解决，这也是构建和谐社会和建成小康社会提出的一项根本任务。
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