土地是财富之母。建设用地既是工业化的投入要素，也是城镇化的发展载体。改革开放以前，我国建设用地实行严格的行政划拨制度，具有典型的“三无”(无偿、无限期、无流通)特征。改革开放以后土地制度改革的基本取向是逐步由市场机制取代行政划拨，变“三无”为“三有”(有偿、有限期、有流通)，有力推动了工业化与城镇化进程。目前我国进入现代化的关键时期，经济从总量扩张为主转向质量提高为主，社会转型进一步向纵深推进，但由于改革不彻底，现行的城乡建设用地制度已经不能适应经济社会现代化转型的要求，尤其是不能适应新型城镇化发展的要求，进一步的市场化改革势在必行。十八届三中全会提出了建立城乡统一的建设用地市场、赋予农民更多财产权利的改革目标，但实现这一目标需要对现行建设用地相关制度进行梳理，找到问题的关键所在，设计出能够平衡各方利益、利于实施的制度框架。
一、当前建设用地制度存在的问题
按照目前的制度框架，我国建设用地有两种类型，一是城市建设用地，二是农村建设用地。两种类型建设用地在制度层面上均存在相应的问题，有着较大的改革空间。
(一)城市建设用地制度存在的问题
1.土地一级市场政府高度垄断。目前，我国城市建设用地的二级市场已经完全放开，但土地一级市场是政府高度垄断的。按照现行法律制度，城市建设必须使用国有土地，所以城市规划区内的非国有土地(包括农业用地和农村建设用地)必须转为国有土地之后才能出让给使用者用于开发建设。法律规定了政府土地部门在土地一级市场的垄断地位:一方面，城市规划区内的农业用地和农村建设用地要开发建设，必须转化为国有土地，而转化为国有土地又只有国家征用惟一途径，所以政府国土部门是非国有土地(包括农业用地和农村建设用地)惟一合法的需求者，也就是说从国有建设用地的原始来源看政府国土部门是惟一的合法买方；另一方面，任何单位在城市规划区内进行开发建设必须使用国有土地，而在城市土地一级市场中政府国土部门又是惟一的国有土地供给者，也就是说在城市土地一级市场政府国土部门又是惟一的合法卖方。
2.土地征收环节与土地出让环节定价机制不统一。在土地征收环节(农业用地和农村建设用地转化为国有土地)，政府具有定价权，由政府按照土地原用途给予补偿。现行(2004年)《土地管理法》第四十七条明确规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”、“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。在土地出让环节，实行招拍挂为主的市场定价机制，土地使用者按照土地新用途竞价，以支付土地出让金的方式购买。2007年11月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确提出，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。
3.土地增值收益分配矛盾突出。由于政府在土地一级市场上具有垄断地位，而且在征收与出让环节的定价机制不统一，导致了土地增值收益分配方面的矛盾十分突出。一方面，城市土地用途转变以后会获得较大的土地增值收益(土地出让金往往是征地补偿费的几倍、几十倍甚至几百倍)。但由于征收环节是按照原用途进行补充，而出让环节是市场定价，所以从制度层面看超出原用途的土地增值收益完全归政府支配。另一方面，即便是对土地原用途进行的补偿，现行的2004年《土地管理法》也没有对受益主体进行明确，仅仅笼统地通过规定“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用”来定义征地补偿属于被征用单位。但由于农村土地的所有权属于集体经济组织、使用权属于农户，所以客观上征地补偿是属于集体经济组织还是属于农户，以及在集体经济组织和农户之间按照何种比例进行分割均无据可依。征地补偿金因此经常被层层截留，不但村级留用份额偏大，而且一些县、乡(镇)政府也参与补偿收益的分配，导致农民个人获取的补偿收益减少，并缺乏相应的审慎监管机制。根据杨涛、施国庆(2006)研究，被征土地增值收益分配的格局大概是农民5%～10%、村集体组织20%～30%、地方政府和企业60%～70%，农民所得的比例很低。
综上，在土地出让环节，现行土地制度排除了农民享受原用途之外的土地增值收益的权利；在土地征收环节，不但土地是否征收由行政机关决定、具体的征收补偿标准由行政机关裁量，而且补偿的分配也是由行政机关主导，农户处于弱势的地位，其利益往往得不到很好保障。
(二)农村建设用地制度存在的问题
1.用途单一。农村建设用地主要是农村宅基地和村庄公共基础设施用地。从土地属性来看，农村建设用地无疑属于建设用地，但其实际用途与国有土地大相径庭。在现行制度框架下，农村建设用地既不能进入土地一级市场，更不能进入土地二级市场，其用途被限制在建设农村住宅与兴办乡镇企业两个方面。经过多轮产权改革以后，目前存在的乡镇企业已经很少，农村集体新办乡镇企业更少，农村建设用地兴办乡镇企业之法定用途的实际意义已经不大。随着惟一工业用途的不断弱化，农村建设用地只具有单一的农村住宅功能。而且，作为农村住宅用地的农村建设用地，所有权属于集体，既不能合法流转，也不能用作担保或者抵押，其资产功能也非常不完善。
2.发展权受到限制。2008年6月国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，赋予了农村建设用地一定的发展权，即农村建设用地复垦以后可以获得相应面积的建设用地指标，城市可以利用这一建设用地指标扩大城市国有土地规模，从而为农村建设用地获取原用途以外的增值收益提供了一定的政策空间。在这一政策背景下，各地进行了各种尝试，如天津的宅基地换房、浙江嘉兴的“两分两换”、重庆的地票交易等。但是，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》赋予农地的发展权―――建设用地指标，其使用的空间范围仅限于县域内。对于大多数经济发展水平不高的县来说，其对城市国有土地的需求量有限，地价也不够高，不能为更多农户通过建设用地指标获取土地增值收益提供足够的帮助。
3.农村建设用地闲置率高、土地浪费严重。由于自身用途单一，且附带建设用地指标转移渠道不通畅，导致农村建设用地闲置率高，造成稀缺土地资源被浪费。以河南省为例，根据河南省土地利用总体规划(2006―2020年)，河南全省城市、建制镇和农村居民点建设用地约157.88万公顷，其中城市用地面积为9.83万公顷，建制镇用地面积为7.62万公顷，农村居民点用地为140.43万公顷。而据统计，河南农村宅基用地浪费严重，其中仅“空心村”就达约8.9万公顷，全省村庄闲置土地约16.7万公顷，与全省城镇建设用地(城市与建制镇用地面积总和17.45万公顷)相当。
二、构建多主体利益均衡的建设用地制度的思路
根据前面的分析，目前城市土地二级市场已经完全放开，但一级市场仍由政府垄断，农业用地和农村建设用地均无法直接进入土地市场，而政府主导的土地增值收益分配格局又没有很好地理顺农民、政府、企业之间的关系，所以不仅导致征地拆迁补偿的矛盾与冲突屡屡发生，而且出现城市建设用地供应紧张与农村建设用地闲置并存的窘境。笔者认为，当前深化建设用地制度改革应紧密结合新型城镇化推进的大背景，从权利界定、定价交易、溢价调整三个方面设计相应的制度来平衡农民、政府、企业各方的利益关系，通过农村建设用地复垦与指标转移来盘活闲置的农村宅基地，增加城市建设用地供应，实现城市建设用地增加的同时耕地不减少、农民收入大幅度提高，使建设用地制度成为推动新型城镇化的重要动力。
(一)明确土地权利权属
当前土地权利权属方面的主要问题是土地权利主体不明确，权能也不准确。城市土地属于国有是明确的，国有土地的权能也是非常明确的。但农业用地与农村建设用地的权利主体不够明确，权能也不清楚，导致转变土地用途、征用及补偿时随意性较大，农民利益得不到较好保障。从权利主体来看，农业用地与农村建设用地均是农村集体经济组织拥有所有权、农户具有使用权，在不转变土地用途时所有权是虚的、使用权是实的，而一旦转变用途获得较高的土地增值，所有权就会变实、使用权反而被虚化，这时集体经济组织凭借所有权来主导土地增值收益分配，拥有使用权的农户的权利往往得不到保障。当然，所有权与使用权的虚实变化还取决于土地增值的幅度与时间周期，以及农民的谈判与组织能力。当土地短期内有较大增值时，农民能够看到收益从而形成强大的组织与谈判能力，所以土地增值较大的城中村改造时农民往往能够得到巨大的利益，以至于特大城市、大城市城中村农民因为拆迁成为千万富翁已经屡见不鲜。而当短期内土地增值不明显时(小城镇或者早期的城镇改造)，农民利益往往受损。在土地权利权属方面的改革应该对土地的权利权能进一步明确，尤其是转变用途后的增值收益分配要界定清楚，并争取让多数农民有机会分享土地增值收益，所以应从以下方面明确土地权利主体与土地权能:
1.明确土地权利主体。彻底虚化所有权，坐实使用权。将农村集体经济组织对农业用地与农村建设用地的所有权彻底虚化，农户凭借土地使用权享有农业用地与农村建设用地的全部增值收益。之所以提出虚化所有权，是因为农村土地的集体所有权是造成土地增值收益分配格局不合理、农民利益受损的重要原因。而且，农村集体经济组织凭土地所有权来主导土地增值收益分配格局的制度已经不能适应当前经济社会发展的要求，尤其是新型城镇化快速推进的要求。新型城镇化的核心是人的城镇化，即农民进城，随着新型城镇化的推进，农村人口将大幅度减少，服务于农村居民的农村集体经济组织也必将随着农村人口的减少而弱化。在这样的背景下农村集体经济组织的主要职能应转变为服务于农村居民向城镇转移，并随着所服务的农村人口的减少而逐步弱化(一部分农村集体经济组织会消失)。所以大多数农村集体经济组织本身并没有发展壮大的必要，也没有分享土地增值收益的必要，反而是最大限度地将土地增值收益分配给农户，通过提高农户的财产性收入帮助其更好更快地融入城市，更符合新型城镇化背景下农村集体经济组织的职能。所以，当前土地制度改革应顺应新型城镇化快速推进的要求，打破原有的土地增值收益分配格局，彻底虚化农村集体经济组织对农业用地与农村建设用地的所有权，明确农户凭借土地使用权享有农业用地与农村建设用地全部增值收益的权利。
2.界定土地使用权权能。严格农业用地的用途管制，扩大农村建设用地使用权权能。(1)对农业用地进行用途管制，将农户农业用地使用权权能限制在:(I)按照农业用途使用该土地并进行流转；(II)符合城市规划的地块在用于非农用途时获得按原农业用途给予的补偿。之所以提出严格农业用地的用途管制，目的是给城市规划区外的农村建设用地腾出利益空间，让城市规划区外的农户能够有机会通过转让建设用地指标获得土地增值收益。由于目前可供开发的存量国有建设用地数量已经很少，新增建设用地的主要来源为农业用地与农村建设用地。而从土地增值的角度考虑，虽然绝大多数农户名下均有农业用地(承包地)与农村建设用地(宅基地)，但只有处于城市规划区内的土地才有较大的升值空间，而位于城市规划区外的土地，不论是农业用地(承包地)还是农村建设用地(宅基地)，受空间位置限制其有价值的用途很少，所以增值空间也很小。也就是说城镇化过程中土地增值主要是城市规划区内土地的增值。如果将城市规划区内农业用地(承包地)与农村建设用地(宅基地)的增值收益权利全部赋予其使用权人，那么城市规划区外的农户就没有机会分享土地增值收益。因此，笔者不赞成笼统地讲“同地同权同价”，因为简单的“同地同权同价”并不能使位于城市规划区外的大多数农民能够有机会分享土地增值收益。相反，为更好地体现社会公平，让城市规划区外的农户也有机会分享土地增值收益，农业用地应在严格用途管制的基础上实行“同地同权同价”:不论是城市规划区内还是城市规划区外的农户，其农业用地使用权的权能相同―――均限定在农业用途范围内。这样向非农用途转化的农业用地(其中绝大部分是位于城市规划区内的农业用地)，其土地使用权人按原农业用途获得补偿，超过农业用途的增值部分，用于补偿实现“占补平衡”所需要的建设用地指标。由于建设用地指标主要来自于城市规划区外农村建设用地的复垦，这就为城市规划区外农户分享土地增值收益创造了条件。(2)扩大农村建设用地使用权权能。城市规划区内的农村建设用地，享有和国有建设用地同样的权能，在严格遵守城市规划的前提下可以通过适当途径直接进入土地一级市场；城市规划区外的农村建设用地，除享有和国有建设用地同样的权能之外，还可以通过复垦获得相应面积的建设用地指标，进入建设用地指标市场进行交易，复垦后农业用地的使用权仍归原农户。城市规划区内的农村建设用地，在拆迁补偿方面矛盾冲突较多，小产权房也屡禁不止。通过扩大农村建设用地权能，让其直接进入土地一级市场，不但可以避免上述矛盾，而且有利于形成市场配置土地资源的机制，提高资源配置的效率。而对于农村建设用地直接进入一级市场产生的较高的土地增值收益，通过累进的阶梯税率进行调节，确保政府相关收入保持在合理区间。对于城市规划区外的农村建设用地，由于有价值的用途不多，应赋予农户通过复垦其宅基地获得相应面积建设用地指标并进入建设用地指标市场交易的权利。由于将复垦与交易权利直接给予了农户，并通过市场化的办法进行交易，不必再对交易的地域空间与指标规模进行限制。
(二)严格占补平衡与建设用地指标交易
1.严格占补平衡政策。只有把挖掘农村建设用地潜力作为增加城市建设用地供应的主渠道，才能最大限度地保护耕地，并让多数农民有机会分享土地增值收益的目标得以实现，所以应强化农业用地“占补平衡”政策，即城市规划区内农业用地转化为建设用地时，必须通过复垦城市规划区外相应面积的农村建设用地进行平衡，确保农业用地不减少。或者说，只有强化“占补平衡”政策，强调农业用地转变成建设用地必须以获得相应面积的建设用地指标为前提，土地需求方才有动力从建设用地指标市场购买指标。如果土地需求方能够通过审批或者其他方式以较低的成本将农业用地转化为建设用地，他们就没有动力去购买建设用地指标，城市规划区外农户通过出让建设用地指标获取土地增值收益的目标也就无法实现。
2.构建建设用地指标交易平台。以省为单位构建建设用地指标交易中心。农村建设用地复垦并通过相关部门验收后，获得相应的建设用地指标，该指标可以到所在省的建设用地指标交易中心挂牌，按照相应的规则进行交易。建设单位要获得具体地域一定面积的土地开发权，必须先到省建设用地指标交易中心购买指标，所购指标只对应相应面积建设用地的开发权，不指向具体地块；购买相应面积建设用地指标后，才有权到土地一级市场参与竞拍城市规划区内具体转用农业用地的使用权，然后按照成交价缴纳土地出让金、获得具体地块的开发权。
(三)通过市场交易与税收调节形成合理的土地增值收益分配格局
在上述权利界定与定价交易基础上，构建市场主导的土地一级市场溢价分配格局，然后政府通过税收手段对土地增值收益进行二次调节，形成政府、企业与农民各方利益均衡的土地溢价分配格局。
1.城市规划区内的农村建设用地获得土地增值全部收益。在严格遵守城市规划的前提下，城市规划区内的农村建设用地直接进入土地一级市场进行交易，土地使用权人直接获得土地增值的全部收益。
2.城市规划区外的农村建设用地获得土地增值全部收益或者建设用地指标转让收益。城市规划区外的农村建设用地，在遵守土地利用规划的前提下，可以自用或者转让给他人用于非农建设，直接获得本地非农用途的全部增值收益；也可以通过复垦取得相应面积的建设用地指标，到省级建设用地指标交易中心进行交易，获得建设用地指标转让收益，复垦后的耕地使用权仍归原农户。
3.城市规划区内的农业用地转向非农用途后的土地增值收益由相关各方分享。政府根据城市规划与建设进度，对城市规划区内农业用地进行征用，并按照原农业用途对拥有使用权的农户进行补偿。政府将征用农地转变为国有建设用地后进行招拍挂，建设单位凭借在省级建设用地指标交易中心购买的用地指标，根据自身需要竞购意向地块，向政府缴纳土地出让金，获得相应地块的开发建设权。这样，城市规划区内的农业用地转为非农用途后的土地增值收益非常清晰地分成三部分:按农业用途的征地补偿(归城市规划区内原农户)、购买建设用地指标(归城市规划区外的宅基地复垦农户)、土地出让金(实际上是城市内不同地块的级差收益，归政府)。一般来讲，在待开发的城市规划区内存量土地中农业用地比例最高，上述分配格局能够最大限度地帮助城市规划区外的农民有机会分享土地增值收益。
4.政府调节通过税收手段对土地增值收益分配格局进行二次调节。在市场主导土地增值收益分配的基础上，政府设计累进的阶梯税率对城市规划区内农村建设用地增值收益征收土地增值税，对过高的增值收入进行调节，确保政府相关收入保持在合理区间。
上述市场主导与政府税收调节相结合的土地增值收益分配框架，能够最大限度地实现农民、政府、开发商之间的利益均衡，减少制度变迁的阻力，有利于建设用地制度改革的顺利推进。第一，城市规划区内外的农民均能够获得较高的土地增值收益，而且两者获得的增值收益大致平衡(城市规划区内农民获得农村建设用地全部增值收益和农业用地按农业用途的补偿，城市规划区外农民获得农村建设用地指标转让收益和复垦后相应面积农业用地的使用权)。通过构建城市规划区外农民分享土地增值收益的渠道，变少数农民分享城镇化发展成果为多数农民分享，有利于实现提高农民财产性收入、促进人的城镇化的改革目标。第二，政府一方面仍然获得城市规划区内农业用地的部分出让金(即现行全部出让金减去购买建设用地指标费用)，另一方面通过对城市规划区内农村建设用地征收土地增值税获得税收收入，这样政府相关收入仍然可以保持在合理区间。第三，对于开发商来说其支出不会增加，仍然可以获得正常的开发利润，但其竞买土地的渠道会相应拓宽(既可以直接受让城市规划区内的农村建设用地，又可以通过购买建设用地指标竞买城市规划区内的农业用地进行开发)，市场竞争更加充分，发展空间更加广阔。
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