一、成因：几种可能的解释
　　近年来，法律无法在农村有效实施的问题引起了人们的关注，研究者们从各个角度提出了对这一问题的解释。比如有论者从规范抽象程度上的差别角度认为法律宏观、抽象，而村规民约微观、具体，村民更认可产生于乡土、与乡村生活比较贴近的村规民约；  [1]还有论者从法律移植的角度指出这种现象的出现乃是西方移植而来的“大传统”与乡土文化中的“小传统”的断裂，是国家推行的正式制度与社会中生成的非正式制度的断裂。  [2]上述各种解释为我们认识法律在农村被边缘化问题提供了多样化的视角，无疑具有借鉴意义。不过，研究发现，法律被边缘化与国家权力在农村控制能力减弱有很大关系，同时法律滞后、与乡村现实脱节不能为农民提供有效保护以及基层政府对村委会违法行为的纵容等等又加剧了村民对正式法律的疏远。因此，法律在农村被边缘化是多种因素作用的结果。

（一）国家权力对农村控制能力减弱
　　在中国幅员广大的农村存在着二元秩序结构，一种是国家正式制度所建构的法律秩序，一种是乡村社会内部自发生成的非正式制度（如村规民约）所形成的民间秩序。这两种秩序构成了“生于斯、长于斯”的人们有规律生活的基础。法律秩序要求人们的行为符合立法者的意志，实现国家所追求的目标和要达成的价值标准，其主要依靠国家权力来建立和维护；而由非正式制度形成的民间秩序则不同。它先于法律秩序而存在，没有特定的目的性，其本身构成了人们生活的一部分，是一种生活方式。民间秩序主要依靠传统的力量来维持。研究表明，法律秩序和民间秩序处于一种此消彼长的状态，在国家权力控制很弱的边缘地带，国家法律也很难深入那个地方建立秩序。相应地，在那里，民间秩序就会很发达，起着主要作用。
　　从历史的角度看，我国自清末起，国家权力就开始深入农村。之后，国家就从没有放弃过将国家权力深入农村推动法律秩序建立的努力。在国家权力不断深入农村的过程中，法律秩序逐渐影响、改变、控制甚至取代了民间秩序。新中国成立后，伴随着土地改革、农业合作化运动、人民公社化运动，国家造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗入和控制达到了前所未有的规模和深度。  [3]国家在村一级建立了最基层的政权组织，土地等重要资源转移到国家手中，原来分散的个体农民变成了公社社员，公共物品乃至于一些生活用品都由公社来供给。剧烈的社会变革使得农村中的民间秩序几乎荡然无存。就像有的学者在谈到家族组织问题时所描述的：“土改没收了作为族产的族田，斗倒了族长，同时也剥夺了原来家族所具有的一些行政和司法权力；紧接着合作化及公社化解决了土地公有问题，宗祠也就成了公共财产，可以由集体来处置。在公社化以后的移风易俗运动中，与家族有关的礼仪和规范也被简化或被革除。到了‘文革’期间，一切与家族有关的外显特征符号（如族谱），只要被发现了，则统统作为四旧铲除。这时，家族作为一种社会组织与社会制度，从外表看确实已经不复存在了。”  [4]由于国家权力的强力介入，农村传统的民间秩序作用范围在被压缩至一个极小空间，与此同时，国家建构的法律秩序全面主导了乡村生活。这种状况直到上个世纪八十年代初我国开始农村体制改革才有所改变，导致这种状况改变的原因主要有两个：一是国家权力向上收缩，乡镇成为基层的政权组织，原来具有行政职能的生产队成为一级自治组织，村委会干部由村民选举产生，村民对自治事务实行自我管理；二是土地家庭承包制的实行使农民获得了其赖以生存的最重要的资源―土地的使用权。农民在其承包地上种什么、怎么种不再像过去那样听命于国家的安排，这样就减少了对国家的依赖性。伴随着这两个方面制度的实行，国家用以控制农村的资源大大减少，国家权力控制农村的能力开始减弱。
　　目前，在农村，有各种迹象表明国家权力对农村的控制能力减弱。比如，自改革以来，国家正式权力的非正式行使现象在农村大量出现，即代表国家法律秩序的公权力行使者不得不嵌入村庄的“权力的文化网络”之中，用农民熟知的规则和方式行使权力以实现国家目的。一个例子是清华大学孙立平教授几年前从河北白沟乡镇干部在村庄收粮的过程中观察到乡镇政府为了完成收粮的任务，很少动用正式规则所规定的程序和惩罚手段，相反却常常借助于有关权力的正式规则中所并不包括的非正式因素，即民间社会中的地方性知识，运用老百姓所熟知的日常生活中的“道理”，来极富“人情味”地使用这些权力，  [5]说服农民交粮。这一方面可以理解为乡镇干部工作方式更切近群众，拉近了和群众的距离；但是另一方面也意味着国家权力在农村的孱弱。再一个例子是北京大学苏力教授根据强世功等人1996年在陕北农村参与观察的一起法院下乡收贷案件，发现镇法庭本来拥有足够的、不可质疑的合法性传唤借贷的农民偿还拖欠镇信用社的贷款。而实际上，法院不仅没有这样做，反而“送法下乡”、“炕上开庭”。苏力指出这表明国家权力对至少是某些农村乡土社会的控制力相当松弱，“‘送法下乡’是国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意求的秩序得以贯彻落实的一种努力。”  [6]再比如，在外嫁女权益纠纷中，外嫁女将案件起诉到法院，法院作出外嫁女胜诉的判决。但村委会败诉后既不上诉，同时又以多数村民不同意为由拒绝执行；外嫁女申请法院强制执行，法院在执行时往往受到多数村民的阻拦而无法执行，  [7]从而使法院的判决成为一纸空文，国家权力处于一种非常尴尬的境地。
　　由于国家权力对农村的控制能力减弱，近年来村规民约等民间非正式制度在农村社会中的主导作用开始增强。比如在河北省的一些农村，家族组织开始复兴，家族活动也开始恢复。研究发现，凡存在外嫁女问题的村庄，村民们都有“嫁出去的女、泼出去的水”、“从夫居”这些思想观念，而这些观念都与家族观念有关。在家族比较发达的村庄，这些观念被直接反应在村规民约或者村民代表会议的决定当中。如果这些非正式制度不能得到正确引导，有可能同法律所追求的价值相冲突。由此我们不难看出，法律今天在农村被边缘化并不是孤立的个别现象，它实际上是国家权力对农村控制能力减弱后的一个反应。

（二）立法滞后，不能为外嫁女提供有效保护
　　党的十一届三中全会以来，国家先后制定了《土地管理法》、《农村土地承包法》等多部有关“三农”问题的法律，并十二次以“中央一号文件”的形式出台惠农政策，其目的旨在利益分配上向农民倾斜，增进农民的福利，以使占中国绝大多数人口比例的农民得到实惠。但是，上述法律和政策在基层主要是靠乡镇政府和村委会来落实的。村委会落实有关法律和政策的技术，首先是界定村民的资格，然后对具有本村村民资格的人确定其具体的权利和义务，从而将法律当中抽象的价值化为村民现实的利益。这也就意味着一个人如果不具有某村村民资格，则其不能享有村委会确定的权利。长期以来，村委会对村民资格的界定权得到村民和国家政权组织的承认。村委会在界定村民资格以及确定村民的权利义务时，由于法律本身的下述原因，有可能导致法律得不到认真执行。
　　第一，法律只起到一种框架秩序的作用，缺少强制性，并不能对违法者实施有效制裁。比如，《村民委员会组织法》第20条第2款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”再比如，《农村土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”“不得”表明这是一个禁止性规定，从理论上讲，村委会违反了该禁止性规定，就要为其行为承担相应的法律责任。但实际上，村委会违反了法律的禁止性规定，既没有相应的制裁措施，也没有哪个具体的组织和程序来追究村委会的责任。换言之，对于那些受村规民约或村民代表会议决定侵害的人来说，法律尽管宣称不得侵害其权益，但如果其权益真正受到了侵害，法律也并不能给其提供应有的保护。因此，这些禁止性规定的形式意义远大于实质意义。
　　第二，有关法律滞后，不能及时调控乡村社会生活。以土地承包法为例，1998年10月党的十五届三次会议通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，决定曾针对以往土地调整中出现的缩短土地承包期、收回外嫁女承包地等做法，要求立法机关抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。但直到二轮土地承包结束以后，全国人大常委会才于2002年出台《农村土地承包法》，规定“任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”由于该禁止性规定是在二轮土地承包结束以后才出来的，按照“法不溯及既往”的原则，村委会当时的行为不能被认定为违法。事实上，当土地权益纠纷发生时，村委会经常以当时法律不存在为由进行抗辩。这样，法律当中的有关条款就形同虚设了。调查发现，涉及到土地承包的权益纠纷多属于在二轮土地承包时土地被收回情形，外嫁女根据这些禁止性法律规定想向发包方要回承包地，根本不可能。
　　（三）乡镇政府对村委会违法行为的纵容
　　根据《宪法》和《村民委员会组织法》等有关法律的规定，我国在村一级实行自治，村委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而乡镇政府为基层政权机关。乡镇政府和村委会之间的关系是指导与协助而非改革之前的领导与被领导关系。这也就意味着乡镇政府失去了对村委会进行控制的行政资源，不能再依靠行政命令推动工作，这样就使得基层政府在村级可以有效贯彻国家意志的组织依托受到了严重削弱。
　　当然，按照《村民委员会组织法》的规定，村委会协助乡镇人民政府开展工作。乡镇政府在基层的主要工作是落实法律、政策，完成上级政府交办的各项任务以及本行政区域内的一般行政事务，如计划生育、社会治安，等等。这类工作从村民角度来说多是负担性事项。通常情况下，乡镇政府在落实法律、政策以及完成各项工作任务时不能越过村委会这一层直接针对每一个村民行使权力，而必须将有关事项委托给村委会，借助于村委会在村庄中的“权力的文化网络”和权威来达成国家目的。否则，乡镇工作在村庄中就开展不下去。而村委会负有协助乡镇政府开展工作的义务。所谓协助，多数情况下就是接受乡镇政府的委托具体办理各项工作。当村委会接受委托在办理乡镇政府交办的工作时，它实际上充当的是政府代理人的角色，拥有国家权力的权威，是乡镇政府和村民之间联络的纽带。当然，村委会和乡镇政府打交道，并非单纯协助乡镇政府开展工作。有时，它代表村民的利益向乡镇政府反映村民的意见、提出要求和建议，使下情能够上达。此时村委会充当的又是村民的“代表人”角色。
　　由于村委会干部由村民选举产生而非乡镇政府认命，“代理人”和“代表人”这种角色上的双重性有时使村委会干部陷入两难境地：乡镇政府交办的工作完成不好，会影响国家意志在农村的实现，影响乡镇干部的政绩，乡镇干部不满意；对这类工作完成好了，照顾了国家利益，但村民并不因此而买村委会干部的账。相反，还可能村委会干部对乡镇政府交办的工作完成得越积极，村民对其评价越糟糕，进而会影响到村委会换届选举中自己的政治生命。在此情况下，村委会干部不得不在“代表人”和“代理人”这二种角色之间进行利弊的衡量。
　　由于村委会干部的“根”在村庄，其进行利弊衡量的结果可能更倾向于充当“代表人”而非“代理人”的角色，以获得村民对自己良好的评价。这种结果和乡镇政府的期待可能是相冲突的，为了化解这种潜在的风险，乡镇政府有时会违反《村民委员会组织法》的规定，采取指定候选人等办法干预选举以保证其所指定的候选人当选村委会干部。一旦受指定的候选人当选其自然会对乡镇政府表现出忠诚。对于那些没有受乡镇政府指定而由村民按照自己意志选举产生的村委会干部，他们大多是看乡镇干部的“面子”或者出于“人情关系”来协助乡镇政府完成任务。作为回报，乡镇政府会支持村委会的工作，帮助村委会干部在村民中树立权威，甚至对其违法行为睁一只眼闭一只眼。调查发现，有些村庄外嫁女和村委会之间的权益纠纷通常情况下进入不了乡镇政府的管辖范围，只有他们之间的纠纷演变成“事件”，进而可能会影响到乡镇干部政治市场上的利益时，乡镇政府才有可能纠正村委会的违法行为。在这种意义上，乡镇政府和村委会已经结成了一个利益共同体。乡镇政府对村委会违法行为的纵容有可能加剧法律不能在农村有效实施。
　　二、对策：一种可能的选择
　　今天人们普遍认为，一些村委会用村规民约或村民代表会议对抗法律，乃是由于这些村委会干部和村民代表不懂法律，因此，国家应加大法律宣传力度，对他们进行普法。但是调查发现，国家大规模的法律宣传确实会起到一定的作用，但是其作用是有限的。在存在外嫁女权益纠纷的村庄，无论是村委会还是外嫁女，他们都知道有关法律是怎么规定的。比如，在河北省承德市某村发生的一起外嫁女纠纷案，在案件解决的过程中，当地政府就曾四次对村“两委”班子成员、两次对村民代表进行法律知识培训，以提高他们对国家法律和政策的认识。但在参加完培训后，回到村中再次对是否给外嫁女同等待遇表决时，他们仍坚持原来的观点，不给外嫁女平等待遇。由此可见，是否具有法律知识并不是村干部和村民代表不执行法律的关键。
　　问题出在哪里了呢？美国学者J・米格代尔在研究发展中国家的农村问题时发现，农村与它所处的社会环境间存在互动关系，认为“农民的行为和农村的制度至少在某种程度上是对来自外部世界的压力所做出的反应。”  [8]这个结论同样适用于我国的情况。
　　在我国，近年来发生外嫁女权益纠纷的村庄多集中在集体经济比较发达的地区，比如东南沿海发达地区的农村以及全国各地城市中处于城乡结合部地带的村庄，这些地区较其他农村地区城市化和工业化进程比较快，土地升值的潜力较大。村集体通过土地征收补偿、土地有偿转让、村内物业出租、村办企业等多种途径积累了大量的财富，形成了充裕的村庄财政。在这些村庄，道路、居民引用水、教育和文化娱乐等方面的公共设施完善，住房、医疗服务、养老保险等各项福利较好，村民整体的福利水平较高。一个人如果拥有该村村民资格，就能享受村中的公共品和各项福利。正是这样的村庄，导致妇女出嫁后不愿意把户口迁出，同时也吸引着村外的其他人到这里落户，外嫁女和外来户现象由此产生。相反，那些集体经济实力比较弱的村庄，村内没有或很少有公共福利，村民整体的福利水平较低。在这些村庄，女青年结婚后通常按照“从夫居”的习惯把户口迁走，她们并不在意是否拥有该村的村民资格，因此，这样的村庄很少有外嫁女权益纠纷。
　　从表面上看，外嫁女不迁走户口是受利益驱动，但实际上他们是对村庄之间公共福利水平不均衡的一个反应。从道理上来讲，一个国家应该为其公民提供无差别的公共福利，不该存在城乡居民之间的不平等待遇。但从现实来看，国家主要为城市居民提供公共福利，而农村中的居民无法享受到与城市居民相同的待遇，他们的福利状况与村庄内部对公共福利的供给能力有密切关系。村庄的集体经济实力比较强，村民的公共福利就比较好；村庄的集体经济实力弱，村民的公共福利就比较差。如果一个女青年是从富裕村庄嫁到贫困村庄，除非特别情况，其整体生活质量就会下降。由于村庄之间的福利水平存在较大差异，因此，女青年出嫁后并不把户口迁走是在无奈的情况下做出的一种理性选择。
　　但外嫁女趋利避害的这种选择必然和村庄中多数村民的利益相冲突。因为村庄中土地、公共品以及福利等各种资源是有限的，这意味着随着参与分配的人数增加，平均到每个村民身上的资源数量就会减少。在这种情况下，村民们必然要求参与分配的人数尽可能少些，以实现每个人的利益最大化。由于村委会拥有确认村民资格和决定如何进行分配的权力，其在行使这项权力时不能不顾及多数村民的意见。受村民多数意见影响，村委会通常会通过村规民约的形式（有时为了增加正当性，直接召开村民代表会议讨论决定）对有资格参与分配分的人的条件进行严格限定。比如，有的村规民约规定：本村女青年与外地青年结婚，从婚姻登记之日起三个月内户口未迁出的，不得享受村福利分配；招赘女婿户口合法迁入，不得享受村的福利分配；还有的地方村规民约规定：外嫁女迁回原居住地须以承诺不参加村内分配为条件，并且签订协议，等等。尽管这些规定违法，但通常会得到村民的普遍认可。村委会之所以这样做，一方面可以理解为利益驱动；另一方面则可以理解为它是在国家无力在农村提供公共福利时，村庄为化解或减轻村民个人所面临的各种风险而在力所能及的范围内为本村村民提供的一种保护。村委会通过提供这种保护，树立自己的权威，换取多数村民的信赖与忠诚，维持其所建立和维护的村庄秩序。
　　从这个角度讲，改变法律在农村被边缘化的状况，除了“送法下乡”进行法制宣传外，更关键的措施也许是要解决国家在农村提供的公共福利不足问题。具体来说，第一，国家应承担起对个体农民提供保护的职责，建立农民对国家的信赖和忠诚，减轻农民对村庄的依赖。第二，国家应为农民提供普遍的公共服务，提高农民教育、医疗、养老保险等方面的福利水平，缩小村庄之间的福利差别，从而使村民无须借助于村民资格也能享受到一般状态的福利水平。换言之，实现村民资格和福利内容相分离。在这种情况下，基于对村民资格的确认而产生的外嫁女权益纠纷问题也就迎刃而解了。第三，在提高农民普遍的公共福利水平基础上，国家应实现城市居民与农村居民的福利状况均等化，以此为突破口，实现城乡一体化。

注释：

[1]丁炜炜：《乡规民约与国家法律的冲突与协调》，载《理论月刊》2006年第4期。
[2]强世功：《法律移植、公共领域与合法性》，北大法律信息网http：//vip. chinalawinfo. com/new]aw2002/s1c/s1c. asp？ gid ＝ 335544580＆db＝art．访问日期：2009年12月1日。
[3]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局1992年版，第195页。
[4]杨善华、刘小京：《近期中国农村家族研究的若干历史问题》，载《中国社会科学》2000年第5期。
[5]孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析―华北B镇收粮的个案研究》，中国社会学网，http://www. sociology. cass. cn．访问日期：2009年12月1日。
[6]苏力：《送法下乡―中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第33页。
[7]王冬梅：《外嫁女状告村委会胜诉续：村委会拒绝执行》，载《检察日报》2006年9月14日。
[8][美]J・米格代尔：《农民、政治与革命―第三世界政治与社会变革的压力》，李玉琪、袁宁译，中央编译出版社1996年版，第9页。