农村组织是指以农民为行为主体, 为追求一定的组织目标而结成的关系结构。农村组织主要是由农民自发或在政府推动下形成的、目标在于更好地实现农民政治、经济利益或完成某种社会保障功能的共同体。当前我国农村社会正处于加速转型时期,农村社会环境、管理和结构、组织目标和价值观等方面发生了很大变化, 农村社会利益、控制类型、群体和人们思想观念等方面的分化导致了农村社会组织分化。村庄治理是指“农村公共权威管理农村社区、增进农村社区公共利益的过程。”〔1〕其涵义包括:其一, 农村社区的公共权威既可以是官方的, 也可以是民间的, 或官方与民间机构的合作; 其二, 乡村治理的目的是增进农村社区公共利益, 形成一定的社会秩序; 三, 乡村治理是一个动态的过程。〔2〕随着农村组织的不断分化, 村庄治理模式和特点也发生了很大变化。一是治理主体多元化。各种民间组织与党的组织、政权组织等共同构成农村社会的治理主体, 乡村社会治理主体日益多元化。二是治理形式多样化。农村组织分化的多元化使依托于农村组织进行村庄治理的形式越来越多样化: 如村委会自治形式、“两委”共治形式、“三会村治”模式等。农村社会组织分化对村庄治理与和谐村庄建设的影响是双向的, 农村组织合理、适度分化, 则有利于村庄治理与和谐村庄建设, 农村组织无序和不充分分化则不利于村庄治理与和谐村庄建设。
一、农村组织分化对村庄治理与和谐村庄建设的积极影响
1. 农村组织分化能促进农民的利益表达
在一定意义上, “当某个集团或个人提出一项政治要求时, 政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”。〔3〕组织比社会个体在表达利益要求时更具有优势, 各种组织不但可以替代传统个别精英所承担的利益代言功能, 而且在民主社会中更有利于综合多方利益主体的意见, 发挥集体力量进行有效的利益表达, 以组织形象出面进行各种利益表达也容易得到更多人的支持。另外, 多元主义集团理论认为, 组织是社会个体与政府机构的中介, 组织成员通过组织表达意见, 而政府主要通过各种组织来综合民意、制定公共政策。因此, 组织为搭建个人与政府之间的交流平台提供了可能。随着我国农村组织的分化, 农村多样化组织为农民参与乡村治理提供了组织基础, 拓宽了农民的利益表达渠道。一是实现了农民之间的联合, 为农民提供了利益表达的平台, 使得农民的诉求更具普遍性和代表性, 从而不易被轻视和忽略。这些组织既可以把农民的要求、愿望、建议等利益需求反馈给政府, 又可以把政府的意图、处理意见等方针政策及时地传达给农民。这种政府和农民关系的双向互动, 不仅有力地促进政府和农民关系的和谐发展, 在政府和农民之间形成一种良性的路径依赖, 也有利于农村基层政权的巩固。二是农村组织是组织农民进行合法政治参与、整合农民利益、疏导农民不满的有效方式。通过农村组织的内部机制有效协调农民的要求和行为, 把分散化的非法参与转化为组织化的有序参与;通过农村的组织化建设, 减少政府与农民的直接面对, 在政府和农民之间形成桥梁和纽带, 有利于缓解基层政府与社会之间由于政治参与所形成的压力。所以, 塞缪尔・亨廷顿指出: “组织是通往政治权力之路, 也是政治稳定的基础。”〔4〕
2. 有利于实现村庄的善治
村庄治理是指政府、乡村组织以及村民等利益相关者为了增进乡村利益和促进乡村社会发展而共同参与、谈判和协调的持续互动的过程或状态。村庄治理是对传统政府一元统治模式的超越, 其特点是强调多中心参与、分工协作, 目的在于实现村庄的最终善治。而“善治的本质特征在于政府与公民对公共事务的合作管理, 是政治国家和市民社会的一种最佳关系。善治有赖于公民的积极参与和对权威的自觉认同, 没有公民的积极参与与合作, 就不能真正的称为善治”。〔5〕随着社会事务的日益增多、农村内部阶层的分化以及农民需求的日益多元化,政府和村委会的乡村管理能力渐显不足, 这就需要有不同的组织主体来参与乡村公共事务的管理。一是农村组织参与村庄治理可以弥补政府功能的不足, 适应农民丰富多彩的社会需要。随着市场经济的发展和社会结构的分化, 农民的需要层次多、领域广、变化快, 政府组织体系无法全部满足。因此,需要形形色色的非正式组织, 从经济的到非经济的、从专业的到综合的、从休闲娱乐的到表达权利要求的, 为社会提供更多的公共服务, 从而缓解乡村矛盾, 促进乡村稳定, 实现村庄善治。二是农村组织参与村庄治理可以抵制和克服政府组织不合理的、甚至侵犯公众利益的行为。
3. 有利于农村基层民主政治的发展
随着农民民主意识的增强以及民间组织的出现, 农村组织在乡村治理中的广泛参与, 能够充分反映农民的意见和要求, 提升乡村治理的民主化程度。村民可以通过其所在的相关组织来表达自己的利益要求, 乡村自治组织的发展使得基层政治权力的载体――政治实体更加多样化, 使得政治权力不再集中在少数政治实体甚至是少数政治角色手中,使得政治权力能够最大限度地得到农民的认同。这样既能维护群众的自身利益, 也会减少农民的非制度性参与, 促进农村民主政治的发展。在村民自治组织较有能力并作用突出的村庄, 村委会与党支部的问责性就明显加强, 在积极互动中双方制衡机制自动生成, 村庄公共事务的处理则更符合民意。而这一切都是农村民间组织出现的结果, 因为农村民间组织为农民提供了一个实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的平台, 农民可以通过组织来选举代表, 参与村庄事务的管理和政策的制定, 通过组织来反映群众的心声, 维护农民的利益, 甚至一些村规民约的达成, 都是由相关民间组织牵头或提议而形成的。这一方面是因为农村民间组织具有民间性和可监管性及其财务管理的透明性、公开性,因而容易取得村民的信任; 另一方面民间组织具有民间性和自愿性并具有民主管理、民主决策等内部机制, 因而可以成为进行农村民主教育的有效形式,成为农村基层民主政治建设的重要载体。农村民间组织正是通过自下而上的形式参与村庄治理, 不仅推动了农村民主政治的发展, 也为农村民主政治发展奠定了深厚的群众基础。从一定意义上说, 农村民间组织是村庄内部联系的纽带, 是乡村民主生活的平台, 也是乡村民主的有效组织形式, 它有效地拓展了农村的治理格局和空间, 使我国的村民自治制度在实践中不断趋于完善和发展。
二、农村组织分化对村庄治理与和谐村庄建设的消极影响
1. 农村组织分化程度低影响了农村自治水平
当前, 我国总体上农村组织分化程度还不高, 主要表现为农村自治组织数量少, 不成熟; 血缘、地缘性色彩浓厚, 功能单一, 社会参与力弱; 农村组织运行机制不健全等。由于社会管理体系缺乏, 农村组织化程度不高, 致使一些农村“三农”问题突出, 治理严重缺失。
一是农民经济权利得不到保障。农村实行家庭承包经营后, 农民既面临着与变化莫测的市场之间的矛盾, 又面临着同政府在政策制定和实施过程中的博弈, 农村组织分化的低程度使家庭个体经营和市场之间缺乏沟通环节和平衡机制, 发展生产、经济结构调整、农民转行转业等得不到有效的组织和服务, 又由于农民利益集团同非农利益集团在参与和影响政策制定中处于劣势, 农民的意愿往往被忽略, 致使农民面临巨大的自然风险、技术风险和政策风险, 农村经济发展的不稳定性和风险性加剧。
二是农民政治权利严重缺失。农村低组织化无
法在实质上保障农民政治上的充分参与, 政府决策的科学性、民主性难于保障, 不规范行为时有发生,这既销蚀了农村社会组织的权威, 又伤害了农民的感情, 强化了政府权力与乡村社会的背离。特别是当利益严重被剥夺时, 农民必然以非制度化、甚至是激烈的暴力参与方式来维护他们的权益, 造成严重的村庄政治治理危机。
三是不利于农村福利和公益事业的发展。农村社会事务工作是实现农村治理、维系农村社会稳定的重要内容。集体经济的相对减弱与农村的低组织化造成农村社会事务工作的弱化, 农村教育、医疗及其它公益事业普遍缺失, 农民贫困与农村发展滞后形成恶性循环。而且, 农民正当要求和权益由于无法通过合理、合法的渠道反映, 始终处于被动的政策关怀之中, 农村的社会动员能力、应急反应能力差, 致使农村治理与和谐稳定发展面临巨大挑战。
2. 农村基层党组织功能的弱化不利于农村力量的整合
农村基层党组织功能弱化主要表现为农村党组织在农村政治、经济、社会生活中的作用严重下降,对农村社会的动员能力、整合能力降低。一是在经济方面。随着家庭联产承包责任制和市场经济的发展, 农村经济结构开始从一元向多元转化, 经济资源从集中向分散转变, 农村党支部可控制的经济资源大幅减少, 权力性影响力的物质基础严重削弱, 农民在经济上对村级党组织依赖程度大为降低, 农村基层党组织与分散的家庭之间的经济联系、经济关系日趋淡化, 党组织对农民在利益方面的吸引力、影响力大大减弱。二是在政治方面。村民自治制度和农村民主政治的发展使农村党政关系从一元权力结构向二元权力结构转型, 出现了两个权力主体――村党组织和村委会。虽然现行法律和党内法规对村委会和村党组织的自治权和领导权做了相应规定,但由于领导权和自治权的边界和范围划分不明确,造成了村委会和村党组织两个权力主体之间的矛盾和碰撞, 越权、争权事件屡屡发生, 在很大程度上削弱了党组织的影响力, 其整合功能不断丧失, 对村庄治理的控制正在逐渐减弱。三是在组织方面。农村出现了大量民间组织, 在一些民间组织较为发达的农村, 民间组织开始成为村务管理的主体和影响村民生活的主导力量, 直接或间接地控制和影响着广大群众, 使农民对村级党组织的依赖程度和认同感大为降低。还有些民间组织为了扩大影响, 经常拉拢一些有影响的党员干部参加, 使他们成为小团体的代言人。特别值得注意的是, 随着农村政权主体权威和社会控制的削弱, 一些带有宗教色彩的组织和怀有一定政治意图的组织有所增加, 一些沉寂多年的旧权威开始复苏, 出现了“宗族权威、宗教权威、武力权威”和党政主体权威互动的局面。这些都对农村基层党组织的权威和影响力造成了很大冲击, 甚至构成了严重威胁, 不利于农村各种力量的整合。
3. 各分化组织的无序发展对村庄治理和社会和谐稳定造成了威胁
农村组织分化明显, 在发展过程中一些无序现象时有发生, 农村组织的无序发展无疑对村庄治理和社会和谐稳定造成了威胁。一是农村组织有可能被村庄精英操纵。村庄精英是指那些在村庄中拥有相对资源优势, 其社会影响力超过一般村民平均社会影响力的那类村民。在组织成员中, 那些担任职务的积极参与者往往都是村庄精英。由于农村精英在农村具有特殊的社会影响力, 国家政权会为了保证其权威能量和治理秩序, 注意对他们的培植和吸纳, 力图通过这一中介来实现对农村的有效治理。本来已经处于优势地位的农村精英又有了国家权力的支撑, 为他们走进村庄权力结构、操纵农村组织提供了便利。一旦组织被少数精英人物操纵, 村庄精英的价值观就会左右组织成员的意识与行为, 组织对已确立的精英价值观的保护胜过对普通村民需求的保护, 组织的观点就不会是其成员需求的真实反映, 就不能广泛代表民意进行政治表达。二是组织间矛盾复杂。随着农村组织的不断分化, 各个组织代表的社会群体、追求的价值目标、表达的利益诉求和内部运行的机制等都会有所不同。组织之间的异质性和差异性必然带来组织之间的矛盾和冲突。在有关农村组织的法律法规还不健全甚至缺位的情况下, 组织之间的行为失范将会更加严重。如村民委员会的依法自治与村党组织的领导地位的权力冲突, 村民委员会与村民会议或村民代表会议的冲突以及村民会议与村民代表会议的冲突, 乡镇政府和村级组织之间的不协调加剧, 宗族组织之间的利益纠纷和对村治权的争夺以及对村党组织和村委会的渗透、收买甚至控制等等都严重干扰了正常的村治秩序, 导致乡村社会矛盾激化和治理成本提高。三是非法组织出现。非法组织是指未经政府审批而自
发成立、以追求非法利益或以非法手段追求其特殊利益的农村组织。如各种黑社会组织、帮会、宗法组织、非法宗教、迷信组织、地下传销组织等。农村非法组织使党的政策方针和国家法律制度在农村地区的实施受到影响, 非法组织对村庄事务的强势参与, 构成了对村级组织权威的挤压, 在村庄治理中分割着体制性权力, 严重危害到农村基层组织和基层政权建设, 使村庄治理处于无序之中。
三、农村组织分化背景下村庄治理与和谐村庄建设的对策
1. 加强农村基层党组织建设
在农村组织日益分化的背景下, 加强农村基层党组织建设对于村庄治理和农村和谐发展具有重大意义。党的十七大报告指出, 要“优化组织设置, 扩大组织覆盖, 创新活动方式, 充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。这就要求农村基层党组织应主动适应乡村治理机制运行的需要, 围绕新农村建设的目标和任务, 与时俱进的调整和改革党组织的设置、活动方式, 增强党组织对乡村治理的渗透力。一是理顺村党组织与其它民间组织特别是村委会的关系。从制度上合理划分党支部和村民委员会的职权范围, 并使二者实现不同层次上的协调和统一。在职权划分上要体现党组织管方向性“大事”,村民委员会管具体事务的原则。二是通过加强基层党组织自身建设, 进一步增强农村基层党组织的动员力和凝聚力。按照“五个好”村党支部的要求, 切实加强党支部自身建设, 提高战斗力和市场经济条件下领导发展的能力。三是改进农村党组织的组织设置、活动方式和工作方法, 积极构建以村党组织为主体、产业党支部( 党小组) 为骨干、党员中心户为基础的新型农村基层组织体系, 实现党建工作与经济社会发展的有机结合。
2. 鼓励、规范和引导农村组织充分合理分化
鼓励、规范和引导农村组织充分合理分化, 充分发挥各种社会组织在社会管理中的重要作用, 是向善治目标转变的必经途径。一是要鼓励农村组织充分合理分化。从思想上消除对于农村组织分化的恐惧, 从制度上消除对于各种非正式组织的不合理限制, 使各种形式、各种功能的农村组织都有宽松的成长环境。政府应进一步转变职能, 将乡镇机构改革中转移出来的部分公共管理、公共服务职能交由农村民间组织承担。政府还要从广大农民利益出发, 依靠农民组织来缓解社会矛盾, 减少社会冲突,制定并完善关于农民组织建设的相关政策法律, 保障农民组织的合法地位, 为农民组织发展提供合法的生存和发展空间。二是规范和引导农村组织充分合理分化。改革现有的民间组织管理制度, 建立起一套基于培育、服务原则下的管理制度, 在相关法律中明确农村组织的性质、地位和职能, 落实农村组织备案制度, 将更多的农村组织纳入合法活动和依法管理的轨道上来, 既有利于农村组织合理、有序分化和规范发展, 也有利国家对农村组织的监督管理, 不至于形成体制外的非法组织, 或是不利于农村政治安全的非法活动。政府要有针对性的对农村民间组织实行分类管理, 协调理顺其内外部关系。引导农村组织真正成为群众自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的组织。
3. 打击各种非法组织
由于违法存在的农村组织, 无论其追求的是非法利益还是以非法手段追求利益, 都是与其他合法组织乃至整个社会严重冲突的, 对于这些农村组织,必须依循法律途径予以打击和制裁, 并从源头上铲除其存在和发展的土壤, 特别要注意防止和铲除那些披着合法外衣的非法组织。一是健全立法工作, 提供法律依据, 科学界定农村组织的合法与非法。二是要切实加强对农村地区的法制宣传教育和科普教育活动。积极教育引导群众, 使他们分清合法与非法组织活动的界限, 不得利用非法组织和非法手段干扰政务、村务、教育和破坏社会秩序、损害公民健康等非法活动。大力加强农村精神文明建设, 引导群众学文化, 学科学, 学法律, 不断提高群众的整体素质。三是职能部门要建立高效、灵敏的情报信息网络, 广泛搜集各种非法组织活动的内幕性、预警性情报信息, 为有效开展打防工作提供支撑。从根本上铲除非法组织赖以生存发展的土壤, 达到标本兼治的目的。
总之, 农村组织分化背景下的村庄治理是一项伴随着挑战与机遇、失范与规范的复杂工程。必须不断探索具有系统化、组织化和民主化的新型村庄治理机制, 建立起以建构与市场经济相适应的社会结构关系为目标, 以民主政治为其制度保障, 以社会群体组织化为其社会基础, 以现代价值导向系统为其精神动力的多元化有机治理系统, 实现农村组织分化背景下的村庄科学治理与和谐村庄建设。
参考文献:
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〔2〕苑 丰, 刘武芳. 缺乏分层与缺失记忆型村庄的农民互助合作问题初探―― 以乡村治理与农民组织化为分析框架[ J ] . 中国发展, 2005, ( 04) .
〔3〕( 美) 加布里埃尔・A. 阿尔蒙德, 小G. 宾厄姆・鲍威尔. 比较政治学: 体系、过程和政策[M] . 上海: 上海译文出版社, 1987.
〔4〕( 美) 亨廷顿. 变化社会中的政治秩序[ M] . 上海:三联书店, 1989.
〔5〕俞可平. 中国公民社会的兴起与治理的变迁[M] .北京: 社会科学文献出版社, 2002.
