一、引 言
天津近郊的小城镇建设主要是围绕着“三改一化”这个主线进行。“三改一化”是经天津市人民政府批准的，在农村开展集体经济组织股份制改革、户籍制度改革和撤销村委会改建居委会、推进城乡一体化的试点工作。天津近郊的小城镇建设主要以西青区的张家窝镇、中北镇，津南区的葛沽镇，东丽区的华明镇，北辰区的双街镇最具特色和代表性。
从地理位置来看，这些小城镇要么位于天津的近郊与城区接临，要么具有特殊优越的地理位置，交通便利。例如，中北镇临近天津外环；华明镇位于天津滨海新区和天津市中心城区之间；葛沽镇位于津南区东部，东与塘沽新城接壤，西与双桥河镇毗邻，南与小站镇相连。
从经济发展来看，天津市郊的小城镇的发展都具有一个共同点：在政府规划小城镇建设之前，当地的第二产业就已经具备一定的发展规模并且相当成熟；与此同时，作为第一产业的农业逐渐萎缩，有的地区几乎消失。因此，天津近郊的小城镇建设是在经济发展到一定阶段的必然过程，总体上不存在农民“被上楼”的情况。例如，在西青区的张家窝镇，当地的工业园区建设已经非常成熟，工业园一期建设１０７．９万平方米，二期建设９９万平方米，建筑面积总计２０６．９万平方米。有大量的工业企业长期入驻，对劳动力的需求很大，当地农民大多数在工业园区就业。津南区的葛沽镇，历史上是著名的水乡，闻名的“小站稻”就出于葛沽镇。但海河建闸后，昔日水乡成为盐碱地，无法进行农业耕种，现在葛沽镇第一产业的优势几乎不存在了，第二产业占绝对优势。如今的葛沽镇成为津南区和滨海新区重要冶金工业基地和副食品供应中心。在葛沽镇的工业园区，中小企业约有２７０家左右，有汽车类企业、机械制造类企业、现代冶金类企业，还有服装、餐饮类企业，等等。
二、农村土地的占用和整理
城市的扩张必然要占用农村土地，天津近郊农村土地的占用采取“以宅基地换房”模式＋“集体土地流转”方法，对分散的农村宅基地和村集体建设用地进行整理。以津南区的葛沽镇为例，葛沽镇可整理居民点有西关、南辛房、三合、石闸、九道沟、邓岑子、辛庄子、杨岑子８个村。可整理土地总面积为２２８公顷（图表请见原出处），通过土地平整、土壤改良，修建灌排工程，实行田、林、路、沟、渠的统一规划，该片区可改造成高质量农田，增强抗灾能力，提高土地生产力，预计新增耕地面积近１７０．５１公顷。在东丽区华明镇１４个行政村共整理出宅基地１２，０７１亩，西青区的中北镇共整理出宅基地和集体建设用地面积１８４．８６公顷。
三、土地的占补平衡和资金平衡
天津近郊集体建设用地流转模式的核心就是“宅基地换房”，即“城乡建设用地增减挂钩”方针。通过宅基地换房，可以解决制约小城镇建设的土地和资金两大难题。
（一）土地的占补平衡
占用的农村土地不仅涉及到宅基地，而且还会涉及到耕地和农用地的侵占，为了确保耕地和农用地面积不减少，占用的耕地和农用地必须得到补偿，这就是“占补平衡”的原则。为了达到“占补平衡”，往往要将原本分散的宅基地和村集体建设用地进行集中整合，一方面划拨出一定面积的还迁住宅区以保证农民的居住，另一方面，按照被占用的农业用地的面积划拨出同样面积的土地进行“复垦”，以确保农地和耕地面积不减少，其余节约出来的土地就可以作为城市化建设用地。例如，东丽区华明镇１４个行政村共整理出宅基地和集体建设用地１２，０７１亩，建设新镇只需新占耕地８，４２７亩，尚有大量土地节余，完全可以实现耕地“占补平衡”。［１］
根据各个地方不同的情况，“占补平衡”的区域范围不同，有的地方可以在本区或本镇范围内实现“占补平衡”。例如，西青区的张家窝镇和东丽区的华明镇都是属于这种情况。但是也有的地方难以实现小范围的“占补平衡”，这就需要与别的区或镇协商，在别的区或镇划拨相应面积的土地进行“复垦”，实现跨区间的“占补平衡”。例如，津南的葛沽镇规划镇区用地面积１，３４２．４２公顷，其中建设占用耕地６３８．１６公顷，整理出来的土地面积共有２２８ 公顷。近期建设占用耕地面积１４７．８９公顷，通过对８个居民点的整理可净增耕地１７０．５１公顷，能够满足近期建设“占补平衡”。但是，从总体来看，镇域内很难实现“占补平衡”，只能通过购买别的区或镇的指标来实现。西青区的中北镇本身也没有足够面积的土地可供“复垦”，因此，中北镇土地的“复垦”由王伟庄（非中北镇）承担。具体的做法是：中北镇出资购买３７０亩土地的复垦指标，由此达到土地“占补平衡”。无论是小范围内的“占补平衡”，还是跨区间的“占补平衡”，天津近郊的“占补平衡”都仍限于本市范围内。
在实践操作过程中，仅有个别地区可以从数量和质量上都能实现“占补平衡”。例如，东丽的华明镇，土地多为盐碱地、排污区，原本就不太适宜耕作，土地产出不高，农民种田意愿不强。宅基地换房后，土地开始向大户流转，实行大户农业园区化经营，用于种植经济作物。津南的葛沽镇专门划拨出一个都市休闲农业发展带，以第一产业为主，占地约５００亩，通过招商引资建设各色温室大棚和智能化大棚，大棚里种植各种特色农产品和种苗。原来的葛沽镇由于土地的板结和盐碱化，绝大多数的农业用地都被抛荒，农业生产实际上处于一种停顿的状态，如今设施农业的发展不仅实现了农业土地面积的“占补平衡”，而且提升了原有的农业化水平。
但是，大多地方土地的“占补平衡”往往只能从耕地或农用地面积上予以保证，耕地质量却很难得到有效的保证。因为“复垦”的土地原本大多为宅基地和村集体建设用地，长期土地板结、盐碱化，“复垦”后一两年内也很难达到一般农田的标准，仅能种植一些耐受性较好作物，如玉米、小麦等。若使“复垦”的土地达到原本肥沃良田的标准，三五年内确实存在一定困难。在调研过程中，很多镇反映，原本郊区肥沃的菜地在城市化过程中被占用了，“复垦”的土地要么远离城郊，要么远达不到菜地的标准，直接导致菜价上涨，影响城镇居民的生活水平。
（二）资金平衡
天津的小城镇建设规划中，不仅要实现土地的“占补平衡”，还要实现“资金平衡”。以东丽区华明镇为例，农民住宅占地３，４７６亩，建设资金需要３７亿。资金的来源有两部分：一是以土地抵押的方式，由东丽区建委组建的投融资建设平台“天津滨丽小城镇建设开发公司”（国有全资企业）从开发银行获取贷款，目前已经贷款约２５亿元；二是区政府财政用于农民搬迁补贴、房屋拆迁、土地复垦和完善社区配套设施，垫付资金近７亿元。另外的４，９５１亩规划为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让后，预期收益在３８亿元左右，可以弥补之前的资金缺口，从而实现小城镇建设的“资金平衡”。
四、整合后土地的规划
天津近郊的小城镇建设均是在镇政府的领导下统一进行的，即将原本分散的土地集中利用，整合之后的土地归镇政府统一进行规划，划分出几块功能区，如住宅区或还迁区、商业区、工业区、农业区等。在耕地面积不减少的前提下，扩大了城市建设用地，同时改善了当地农民的居住生活环境，提高了生活品质。例如，在西青区的中北镇，原有分散的土地连成片，土地面积达到１８４．８６公顷，其中规划项目建设用地２６２．５２万平方米，还迁的住宅区用地１７９．２１万平方米，农民保障性住房用地６０．４万方平米。津南区的葛沽镇规划目标是建立“一区三带”，即都市休闲农业发展带、城镇工业发展带和城市经济发展带。其中都市休闲农业发展带以第一产业为主，城镇工业发展带以第二产业为主，城市经济发展带以第三产业为主。东丽区华明示范镇总体规划占地面积约１３．１平方公里，规划分区为４个功能区，即安置居住区、经济功能区、商务功能区和商品住宅区。北辰的双街镇规划分成３个功能区，即农业区、商住区和工业区。
五、失地后农民的利益保障
（一）房屋的还迁
天津市的宅基地换房工程均是在自愿的基础上进行的。例如，在西青区的张家窝镇，“村改居”必须要取得全村９５％以上村民的书面同意方可开展，书面同意的材料需要存档。在华明镇，必须取得全村９０％以上的村民的同意方可进行。［２］
但是具体的房屋还迁的标准和步骤每个镇都不大相同，下面以华明镇为例来说明。华明镇“宅基地换房”的做法，是在充分调研的基础上分阶段进行的。
１．房屋普查、建立档案。自２００２年开始，华明镇做了两件事：房屋认定和人员身份认定。以镇为单位，由城建规划部门进行房屋普查和测量，建立房屋档案，获得准确的第一手资料。同时，由村民委员会成立工作小组，进行村民身份认定，确定村民数量。
２．规划建设。华明镇“宅基地换房”项目从２００５年开始规划，２００６年４月开工建设，规划区内可容纳１８万人居住。
３．村民申请。通过前期的调查和测量，经多方征求意见后，由镇政府制定换房政策和标准。政策制定之后，由村、镇干部深入农户做好宣传工作，让农民充分了解政策内容，满意者提出搬迁、换房申请。当一个村９０％以上的村民提交申请之后，村委会和镇政府签订合同，整个过程涉及６份合同，做到不强求、不强制、不强拆，力求规范行政、依法办事。
４．实施换房。按照华明镇以宅基地换房的政策，换房遵循两大标准。标准一是房屋有效面积。根据之前房屋普查的数据，村民的房屋分为主房和附房两种，其标准为：每一平方米主房可置换一平方米商品房，每二平方米附房可置换一平方米商品房。标准二是人均置换面积。华明镇的政策规定，换房按照３０平方米／人的标准置换商品房，一户人家最多可换取３～４套房子。超出面积部分，按商品房价格购买，政府给予一定的补贴。如某三口之家，原有农房５０平方米，按人均标准应得９０平方米，那么，其换取的９０平方米房屋中，５０平方米不用出钱，而超出的４０平方米，该农户则需要交纳４００～６００元／平方米的差价补偿。如果村民的房子是楼房者，农户获得商品房之后，还可以获得政府补给的３００～４００元／平方米的补贴，如果村民原来的房子是土坯房，那么农户获得新房后，需要向政府交纳２００元／平方米的补差。
５．换房的效果。从宏观来看，“宅基地换房”的做法解决了两大矛盾：土地占用矛盾与资金困难矛盾；实现了两大平衡：耕地“占补平衡”，城镇建设与百姓利益的平衡。从微观来看，“宅基地换房”政策给当地农民带来了实实在在的实惠：（１）房屋性质改变：原来的农房为小产权房，而置换之后的房子是按经济适用房标准建设的，５年之后可以上市，农民获得的房子是拥有产权证的商品房。（２）财产增值：原来５０平方米的农房价值不足１０万，而置换之后的９０平方米房子，价值３０～５０万，房屋明显增值了（目前滨海新区的房屋市价为６，０００元／平方米左右）。（３）享受城镇生活实惠：农民换房后，住进了统一规划的城镇，享受到了便利的城市生活公共设施。农民开始转变为新型农民或者社区居民。
（二）土地的承包
农民宅基地换房后，原来的土地承包责任制并未改变，土地仍然发包给本村村民，农民可以继续耕种自己的土地。但是天津近郊不少地方的情况是土地品质不高，第一产业几乎消失。如，东丽区的华明镇土地多为盐碱地、排污区，不太适宜耕作。津南的葛沽镇由于海河建闸后，昔日水乡成为盐碱地，无法进行农业耕种。在小城镇建设前这些地区从事第一产业的人数就非常少。宅基地换房后，土地开始向大户流转，实行大户农业园区化经营，用于种植经济作物、特色农产品和种苗等。
尽管村民不再耕种土地，但是仍然可以凭借原有土地的承包权从土地上获得一定的收益。例如在西青区的中北镇，凡１８～６０周岁的村民每人每月可获得３００元的就业补贴，以补偿由于失去耕地所损失的那部分土地收益。这笔收益几乎相当于失地之前在土地劳作一年的收入，但是却不用付出劳动，省出的时间可以从事第二和第三产业的劳动生产。
（三）村集体经济的利益分配
天津近郊的乡镇普遍存在村集体经济组织，这些集体经济组织有的发展规模相当大，尤其有些地理位置较好的、临近市区的村镇，集体经济发展相当成熟。土地流转之后，大部分的村集体经济组织从形式上改为股份制，这种组织形式一方面保留了集体经济的长期收益，另一方面也解决了将集体资产量化到个人的问题。例如，西青区的中北镇在临近外环的村建有不少商业区和商业性住宅区，每年村民都能获得固定的分红和股息。具体的利益分配方式各个镇做法不同。以东丽区华明镇为例，华明镇是将村民的年龄、劳动贡献、户籍等因素综合考虑，制定一个相对公平合理的方案，即每个村民所享有的股份＝基本股＋劳龄股＋居龄股，其中基本股占１０％，不考虑年龄、工龄等因素，只要具有本村的户籍，都可以享有基本股；劳龄股占６０％，主要是考虑到在村集体经济中付出过一定劳动的人员，其持股比例应该高于其他村民；最后是居龄股占３０％，主要是考虑到在本村居住的时间，比如在本村生活了３０年的原村民与刚嫁入本村的媳妇或刚出世的孩子，所享有股份应该有所区别。
（四）户籍改革
天津城郊的农转非存在一定的阻力，总体来讲，农民转成城镇户籍的热情普遍不高。不少区镇的户籍改革是与城市化改革同步进行的，这种做法是有一定现实原因的，因为农民最关心的一是改革后能否获得和城镇居民相同的福利保障等方面的待遇，再就是集体资产的收益能否落实到个人。如果在城市化改革的过程中，先将集体资产的收益分配完毕，同时给予了村民与城镇居民同等的待遇，那么，村民就没有必要再转成非农户口了，而且村民担心转非后会影响到原本作为村民应享有的利益。因此，目前大多数镇区是采取捆绑式的户籍改革，即村民想要分享村集体经济的收益，或者希望享有与城镇居民同样的养老保险，就必须将农业户口转成非农户口。
越是贫困的村，集体资产越少的村，进行户籍改革的阻力越大。在富裕的村，村民由于担心他们的集体资产流失，往往希望尽快进行集体经济改制，将资产量化到个人，因此，对改制非常欢迎，在改制的同时也乐于接受农转非的户籍改革。
（五）社会保险和保障
为了解决农民的后顾之忧，天津市政府为失地后的农民按城镇职工标准交纳了养老保险和医疗保险。例如，在东丽区的华明镇养老保险每人每月４０元，参保金由政府买单。［３］同时，为老年人发放养老保障补贴５００元／人，老人可以按月领取养老金。西青区的中北镇统一为３０～６０周岁的村民缴纳养老保险，缴纳养老保险的时间是从２００５年开始，医疗保险为市民保险（目前，天津市内医疗保险已并轨，不再有农村医疗保险和城市保险之分）。
六、存在的问题
绝大部分村镇处理集体经济分红、村民土地还迁补偿、房屋还迁等问题都是按照户籍标准进行“一刀切”。这样一来就会产生很多矛盾，比如考上大学转成非农户口，或者女儿出嫁到别村，户籍已经不属于这个村，但是也希望能享有同样的村民权益，甚至不时出现对分配方案不满意而引发的村民上访事件。
不少村民在“农转非”的过程中存在一定的抵触情绪，究其原因主要是担心如果一旦户籍由村籍转成非农籍，就会失去村民原属的那部分权益。因此，村民希望将所属的村民的权益一次性全部分完，就安心转成非农户口。但是，将集体经济在短期一次性变现，不仅不利于村民获得长期稳定的收益，而且不利于集体经济的发展。这也是土地流转过程中的一个矛盾。
目前，天津市郊土地流转仅限于本市范围内，还没有跨市的土地流转。土地流转的范围过小，制约了土地集中和城镇化进程。
天津市在城郊“示范镇”建设过程中，大部分都是由镇集体统一规划，但是土地仍然归村集体所有，这样一来就容易产生村级之间的矛盾。如，在中北镇的侯台村地理位置优越，临近外环，与南开区相接，交通发达，拥有大型的商业设施，该村的分红收益显然高于其他村，村与村之间收益差别过大，贫困村的村民存在不满情绪。也有的地区如张家窝镇就采取了另一种方式，“复垦”后的土地也由镇里统一调配，权力归属镇集体，由镇政府成立的一个镇属事业单位―――农业服务中心暂行管理，农民拥有使用权和承包权。之所以由镇里统一调配，是因为村与村之间的土地被占用的情况差别很大。例如，甲村不但宅基地被征用，连农用地也被征用，被占用的农用地需要通过对乙村和丙村的宅基地进行“复垦”，才能补偿被占用的农用地，“复垦”后的土地加上原有的农用地，不仅包含乙村和丙村的，还应包含甲村的。在这种情况下，“复垦”后的土地不可能再由村集体掌握，而只能将权力归属镇集体，由镇集体统一调配才能做到占补平衡。这样一来，富裕的村就会存在不满情绪。采取什么更合理有效的措施以化解矛盾，是目前天津土地流转过程中的当务之急。
参考文献：
［１]陈伟峰，赖浩锋．天津“宅基地换房”调研报告［Ｊ］．国土资源，２００９（３）．
［２］张红星，桑铁柱．农民利益保护与交易机制的改进―――来自天津“宅基地换房”模式的经验［Ｊ］．农业经济问题，２０１０（５）．
［３］崔丽娟．天津“宅基地换房”与重庆“双交换”模式比较与借鉴［Ｊ］．天津经济，２０１０（３）．
