【提要】土地整理从咨询立项到最终使用是一个系统工程，需有内部支撑机制和外部保障机制。在具体的土地整理制度构建中，要强调制度建设的内生化来创新制度安排与变迁，但也不忽视制度外生变量的影响，才能建构良好的制度体系，保证土地整理的顺利进行。
研究表明，在人均GDP 1 000 ～ 3 000 美元的发展阶段，经济社会结构的变化最为活跃，技术变革和制度创新的重要性将明显上升。新制度经济学则认为，制度是除去资源禀赋、技术和市场要素之外的经济发展的第四推力。
农村土地整理指按照农村土地利用总体规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律、工程、生物等手段，对土地质量与周边环境、土地利用方式、土地利用结构和土地权属关系进行重新设计与调整，以提高土地生产力和利用率，实现土地集约利用与规模利用，改善农业生活、生产条件和生态环境的过程。我国土地整理能增加农业效益与提高粮食产量，具有强烈的经济动机。利用经济手段和经济分析工具，诱致土地整理制度的创新是土地整理可持续发展的保证。
一、制度与土地整理
制度是什么呢? 马克思主义者认为，制度是协调人们之间对立和冲突的产物，制度的功能在于把这种对立和冲突保持在一定的秩序内。马克斯・韦伯认为“制度应是任何一定圈子里的行为准则”［1］。诺斯主张制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为［2］。康芒斯将制度界定为“集体行动控制个人行动”。亨廷顿主张“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”［3］。林毅夫认为制度是一系列人为设定的行为规则。这种规则能约束、规范人们的相互行为，帮助他们形成对别人行动的预期。在约束人的行为时，制度表现为一定的行为规则和准则［4］。
根据以上观点，制度与一定社会关系中的规则有关，实质是社会关系，其起源、内涵、发展都受到社会关系的制约，是管理社会冲突建立秩序的手段，其功能包括激励、分配、安全、规则、协调等［5］。合理的制度可以降低技术进步和技术成果转化为生产力的交易成本，其有效的安排与变迁带来的制度创新，也是一种生产力，是对生产关系的调整。
我国土地整理制度、制度安排、制度变迁不应是国家行政干预下的由外及里或自上而下的制度建设，而应是土地整理本身目标所确定的带有自身运行规律内生化的制度构建。制度内生化是我国土地整理制度的重要特征，但作为制度环境的外生变量也不可忽视，土地整理的制度完善度、部门配合度、农民参与度、政策执行度同样影响土地整理制度的构建与推行。
二、我国农村土地整理制度体系的现状及出现的问题
(一) 我国农村土地整理制度建设的现状
1． 管理制度体系建设逐步完善。1998 年通过的《中华人民共和国土地管理法》第一次将土地整理以法律形式明确提出，充分体现了土地整理的重要性。为指导土地整理工作，国家制定了一系列关于土地整理的规范、标准、条例和意见，如2000 年颁布《土地开发整理行业标准》、《土地开发整理项目资金管理暂行办法》和《土地开发整理项目预算编制暂行办法》;2002 年颁发《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》和《土地开发整理规划管理若干意见》; 2003 年编制《全国土地开发整理规划( 2000―2010) 》、《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》、《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》; 2004 年下发《土地开发整理规划管理若干意见》、《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》; 2005 年下发《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》等。以上文件和法规初步构成了我国土地整理的管理制度体系。
2． 土地整理理论研究框架逐渐完善。经过十多年的探索与借鉴，我国土地整理理论已大致形成体系，包括土地整理综合效益论、土地整理模式论、土地整理可持续论、土地整理景观论、土地整理人居环境论、土地整理评价论、土地整理与新农村论、土地整理项目论、土地整理测量信息论9 大板块。同时，中国土地学会下设土地整理与复垦分会，该学会积极与国际学术组织特别是国际土地整理与复垦学会组织进行交流与合作。
3． 管理机构与人才队伍建设逐渐齐备。1997 年8 月经中央机构编制委和原国家土地管理局批准，1998 年1 月组建国家土地管理局土地整理中心，机构改革后更名为“国土资源部土地整理中心”，该中心是国土资源部负责土地开发整理工作的直属事业单位［6］。2000 年土地规划设计研究院成立，这是从事土地整理规划与设计的专业机构，其业务范围涉及土地开发整理规划、可行性研究、规划、工程设计、预算编制、政策与技术咨询以及有关土地开发整理科学研究，并且创办关于土地整理的专业性学术刊物《土地整理政策与技术》。在各方共同努力下，土地整理在学科体系、政策法规、整理技术、管理及其信息化和产业化等方面都会取得长足进展［7］。
自1998 年国土资源部土地整理中心成立以来，全国各省、市、县等各个层级相继设立土地整理机构。据不完全统计，目前全国有31 个省份( 含新疆生产建设兵团) 、73% 的市( 地、州) 和59%的县( 市、区、旗) 成立了土地整理机构，从业人员达11 800 余人［8］。我国土地整理机构和人力资源的发展壮大为土地整理事业持续发展提供基础保障。
(二) 我国农村土地整理制度建设出现的问题
1． 土地整理政策模糊。在政策上，土地整理产业化和市场引入机制体系不清，土地产权政策取向不明。我国土地产权不明由来已久，土地整理后产权同样如此，且带来因地块调整和效益增加后更多的权属问题，不能发挥产权的激励机制，因此，必须优化土地产权制度，给农民完整的土地产权( 使用权、占有权、收益权和处置权) ，提高对土地整理的期望值，使产权对土地资源的保护功能得到充分发挥，防止土地整理过程中的“搭便车”行为，而进行短期掠夺式的土地经营。
2． 土地整理评价制度体系不完备。我国现代意义的土地整理工作处在初期阶段，项目绩效评价存在很多问题。首先，土地整理投入―产出评价指标内容不完整，土地整理评价多注重定性分析，缺少定量分析。其次，缺少土地整理项目绩效综合性评价体系，虽提出了土地整理的经济、社会、生态绩效评价，但各地土地整理项目因地质、气候、人文、经济、社会等原因，土地整理项目目的不尽相同，须在对经济、社会、生态进行评价的基础上，确定该三者各自在综合效益评价中的最低比例，以适应不同情况土地整理绩效评价的需要。
3． 投入制度缺失。资金短缺是我国土地整理事业发展的“瓶颈”，资金不足制约了土地整理工作的开展。我国土地整理项目基本由国家投资，政府财政投入占了绝对比重，其他筹资渠道尚在摸索中，单一的投资方式造成土地整理的负担和利益分配不对称。同时，土地整理资金投入后管理机制不健全。另外，在许多地方由于政府财政吃紧，没有建立土地整理专项基金，使土地整理没有固定的资金来源。
4． 产权制度安排不完善。根据国外权属调整启示和我国实践的经验总结，一个完整的权属调整制度体系应包括3 部分，即权属调整法律规范体系、权属调整组织管理体系、权属调整运行机制。土地整理权属调整法律规范体系由基本法和程序法组成。到目前为止，我国还没有出台自己的《土地整理法》，也只零星出台了一些权属调整手册。权属调整的组织管理体系包括土地整理权属管理机构及其岗位职责、权属管理机构的完善，既方便权属调整工作的开展，又为权属调整后的工作开展提供便利，为地籍管理工作打下基础。岗位职责是明晰权属调整工作方向，减少职责不明的混乱，由于我国土地整理机构还有待完善，权属调整管理部门及岗位职责根本没有提及。权属管理运行机制在法律规范及权属管理部门都不完善的情况下，使权属调整争议处理机制法律定位不明，权属调整运行不畅，争议处理的办事机构及其工作程序盲点增多，最终导致权属调整工作混乱，引出巨大的社会问题。
5． 规划制度不到位。搞好土地整理利用总体规划，可以实现土地利用分区和土地用途管制。土地利用分区不仅体现在土地利用总体规划图上，而且在地块上也使土地用途分区明显分开，彻底改变了农村土地利用缺乏规划，农村村庄呈“天女散花”的状况。但在我国实际的土地整理规划中，没有土地功能规划分区，相关部门只是为完成土地整理而进行整理。
三、制度安排、制度变迁与我国农村土地整理
(一) 制度安排与我国农村土地整理
制度通过制度安排而实现，制度安排是制度的表现和具体化，是制度的实现形式，制度安排的产生源于对制度的需求。制度提供服务，降低交易费用，但制度执行需要成本; 由于在经济活动中的趋利行为，人们会选择交易成本较低的制度安排。
根据国外土地整理的成功经验，土地整理不是行政行为，而是在土地整理领导机构指导下的经济活动［9］。由此，其制度安排首先要保证土地整理的经济收益问题，且由于制度也是一种生产力，不同的制度安排会带来不同的绩效。
理论上，土地整理具有增加耕地、改善农业结构、提高农民收益、平衡生态环境等功效，政府与农民在考虑各自成本的基础上，提出不同的制度安排需求。政府需求理由是保证粮食安全、改善农业结构、保持耕地动态平衡、保护生态环境、提高“三农”收益等; 农民需求理由是增加收入、改善居住环境、改变生产条件等。需求动机不同，制度安排则存在差异，农民参与土地整理，其直接目标首先是考虑经济效益最大化，因此对制度安排也要求保证其经济效益最大化，而政府参与土地整理，不仅要考虑成本收益的经济问题，还要考虑社会和生态效益的问题，需要三者效益的统一，对制度安排的更多考量是综合目标。
实践中，我国土地整理制度安排不清晰，甚至互相矛盾。我国《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理，县、乡( 镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生存环境”。从文字表述上看，“国家鼓励土地整理”似乎应属于授权性法律范畴，“县、乡政府应当组织土地整理工作”应属于义务性法律范畴，两者之间存在显而易见的矛盾。国土资源部制定的《土地开发整理若干规定》第六条指出，国家指导土地开发整理活动，从法理上讲，土地整理活动似乎是行政指导行为，如果国家对土地整理实行行政指导，农村土地整理应属于农村集体经济组织所有权的范围，国家不可能强制进行。即使是法律中规定县、乡政府应当组织土地整理工作的义务性法律规范，但《土地管理法》没有规定不履行义务的责任，这显然不是真正法律意义上的义务范畴。如果以授权性规范为主，土地整理需要巨额资金，资金不是我国目前农村集体经济组织所能承受的，以集体的主动性进行土地整理，不仅近期不可能且也办不到。
无论是在理论上，还是在实践中，我国的土地整理制度安排都存在一定问题。由于政府和农民对土地整理的需求动机不同，对制度的安排必然存在差异，协调的制度安排则是双方利益博弈均衡的结果，须尊重自然生态、重视经济利益和社会效益。实践中的制度安排还须强调国家对土地整理活动的领导和重要资金的支持地位，鼓励农民参与土地整理活动的每一进程，激励社会力量投入土地整理活动。
今后，我国土地整理的制度安排应体现为在追求经济利益的基础上，实现社会效益与生态效益综合目标的统一，保护农民对土地经营的基本权利，促进农村土地整理事业的顺利开展，建立土地整理的利益驱动机制，实现土地整理产业化。
(二) 制度变迁与我国农村土地整理
制度变迁是一个历史的动态的概念，实践中，人们习惯用成本―――收益比较法界定当前制度与既往制度的优劣。新制度学派代表诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》中认为相对价格的根本性变化是制度变迁的最重要来源。一般来说，制度变迁有3 种途径: 制度继承、制度移植、制度创新。制度继承具有选择性，制度移植具有模板性，制度创新则具有主观能动性。
不管何种制度变迁，其变迁过程始终处在均衡―――不均衡―――均衡的动态反复中，即人类社会随着经济政治的发展，对制度产生新的需求，为适应新的制度需求而对滞后制度不断进行调整。于是，制度供给函数表现为: St + 1 = f( Dt) ，其中，S为制度供给，D 为制度需求，t 代表制度需求产生的时间，意为本期的制度供给是上一期制度需求的函数，即本期制度安排是对上期制度需求所作出的供给回应。由此，制度的供给始终具有滞后性，须充分利用人的主观能动性，创新地预制制度。
我国历史上有很多土地整理制度，如井田制、占田制、庄园制、均田制等，但都不是现代意义上的土地整理制度，我国当前土地整理制度变迁主要来源于制度移植和制度创新。我国土地整理制度变迁的基础是移植国外成熟和成功的制度安排，在没有现成的土地整理制度安排框架的情况下，我国土地整理制度变迁应在借鉴的基础上创新，移植借鉴是解决当前我国土地整理制度变迁的速度手段。
国外土地整理制度变迁产生了强烈的示范效应，尤其是德国、荷兰的乡村土地整理在改善农业生产经营条件，合理开发和利用土地资源，保护乡村自然环境和生态景观，促进乡村基础设施建设等方面都发挥了重要作用。而前联邦德国的土地整理在制度、规模、范围和技术等方面具有的代表性，能降低制度变迁的交易成本，减少社会动荡和制度变迁的阻扰，用于我国制度移植理所当然，且还能迅速通过制度变迁建立起比较完备的制度体系。跟进式移植制度变迁在制度变迁初期尤为重要，通过学习、模仿他方成熟制度，节省制度探索和设计时间，并利用示范效应，对制度变迁是最为有利的方式。
除去示范效应引起的制度变迁，从制度变迁的推力看，需求诱致型制度变迁也是我国制度变迁的重要方面。其制度变迁手段体现为以自我设计为主导的一种创设式制度建构，具体路径表现为制度环境变迁→制度创新过程→制度绩效。我国土地整理制度环境变迁体现为人多地少，土地紧张; 建设用地增加，土地污染增多; 耕地动态平衡，守住18 亿亩红线等制度环境变迁需求。制度创新过程是土地整理，制度绩效则表现为两个“三增”、一个“三生”［10］，即农村土地资源的“三增”: 增耕地、增产能、增价值。此为新农村建设的资源基础，加强资源基础建设，就能实现农村的“三增”: 粮食增产、农民增收、农业增效，此为解决三农问题的核心。而加强解决三农问题的核心竞争力，就能改善“三生”: 生产发展、生活富裕、生态良好，此为建设社会主义新农村的出发点和归宿。
从制度变迁的主体看，供给主导型制度变迁也是我国土地整理制度变迁的一个方面。该种制度变迁的主体是政府，通过行政、经济、法律等手段，实行自上而下的创新变迁，这与我国目前市场经济不发达，政府力量相对强大的集权体制国情相适应，其制度变迁优势是通过行政命令手段迅速开展土地整理工作，并较快取得经济、政治和社会、生态效益，使其制度绩效立即显现出来。
无论是移植式制度变迁、需求诱导型制度变迁还是供给主导型变迁，我国土地整理变迁制度创新都应自觉引入规范的公共选择和重视创新思路上的“少数理性”“个人理性”。规范的公共选择指通过一种机制将有巨大差异的个体需求集合成社__会需求而使扭曲度最小，尽量避免“官逼民反”造成的改朝换代、制度更迭代价高昂的公共选择，尊重基层民众的首创精神，以和平方式完成制度变迁的公共选择。就制度创新思路上的“少数理性”和“个人理性”而言，如果前瞻地正确地集中反映制度需求的历史趋势和前进方向，就会提升人类的整体理性。简言之，我国土地整理制度创新需要“自下而上”和“自上而下”两种创新思路的融合，以取得制度变迁的最大效益。
四、我国农村土地整理的制度体系安排对策
制度与机制关系密切，但存在巨大差别，每一种制度的功效都要靠机制去实现［11］，即制度形成之后，要使制度效能真正发挥作用，则须努力促使其形成相应的机制。
土地整理作为项目工程范畴，具有项目工程的体系特点。任何项目工程都要经过咨询、决策、立项、规划等，需要管理人员和机构的统筹管理，管理是项目运行的基础。项目立项后，工程需要技术的支撑，要保证项目工程质量，监督是必不可少的环节，工程完工后，移交使用单位前的重要步骤是验收，验收完毕就需对工程项目进行利益分配使用，要使利益分配能顺利进行，基本条件是明确项目的权属，完成分配后是如何利用土地产生高效的问题及如何对土地利用绩效评价的问题。以上过程中，要使各个环节都顺利进行，需要法律作基本保证。土地整理投入是工程项目进行的前提，且在项目实施工程中，要减少风险，则必须对影响项目的各种原因进行分析，以减少失误，促进项目平稳进行。如果没有土地使用者的参与，土地整理目标就会不明确。由此，我国土地整理制度体系构建则包括管理机制( 包含规划、实施、人才培养等) 、参与机制、法制机制、风险机制、工程技术支撑机制、产权机制、投入机制、监理机制、质量评价机制、收益分配机制、绩效评价机制、土地利用机制。
管理机制主要由土地整理的规划管理系统、实施管理系统和人才培养管理系统组成，规划管理是前提，实施管理是保证，人才培养是根本［12］。
公众积极参与是国外土地整理的重要经验，其成功取决于土地所有者愿意参加该项目并准备付出的努力，比如时间和金钱［13］，农民选择参与土地整理或抛荒土地，由农民经济理性决定。土地整理公众参与机制是农村土地整理项目区内的土地所有者或经营者和各相关利益群体对土地整理微观项目决策的介入过程，是政府及职能部门与村民、相关领域专家之间的交流互动过程，是公众参与项目设计、评价和实施的一种有效方法，参与机制不仅是一种执政理念，也是一种发展方式。
土地整理法律概念包括法学上的土地整理概念( 土地整理的法理概念) 和法律规定的土地整理概念( 土地整理的法定概念) 。根据《全国土地开发整理规划》，土地整理指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动［14］。从概念看，土地整理被定义一种科学活动，没有法律概念意义，没有责权利关系的体现，没有法律措施的运用，但我国目前的土地整理具有社会性、公共性，土地整理法属行政法部门，尽快加强土地整理法律概念研究，从而为制定我国首部《土地整理法》做好准备。
土地整理工程历时长、耗费大、牵涉面广、损益估量难，须对整理过程中可能出现的风险进行识别、分析、评估，从而进行管理和风险防范。土地整理由项目组织实施完成，其风险包括委托代理风险、管理风险、沟通风险以及项目组织的人力资本风险四个方面，须从风险来源加强规避。
土地整理工程支撑机制除工程技术外，还包括土地整理信息支撑技术、土地整理生物( 生态) 技术、土地整理资金运筹技术三大块，其中土地整理工程技术是整个土地整理工程技术支撑机制的核心。根据国土部《土地整理项目规划设计规范》、严金明等编著的《土地整理》、胡振琪编著的《土地整理概论》，土地整理项目工程内容包括土地平整工程、农田水利设施工程、田间道路工程、农田生态防护林工程和其他工程。
土地整理涉及土地集中、居民点合并、权属重划及利益分配，整理后在尊重自然、农民意愿及原有产权的基础上，重新进行土地权属变更登记工作。土地权属调整是土地整理的重要环节，是整理工作的核心，关系到农村的社会稳定。土地整理权属调整实质是各土地权利人利用在整理区土地上所拥有的权利，通过土地整理参与者公认的权属调整转换机制，合法地换回整理后土地上的相应权利的过程［15］。土地权属调整包括土地所有权、土地使用权及土地他项权利调整。土地所有权调整包括国有土地与集体土地之间、集体土地之间的权属调整;土地使用权调整包括国有土地使用权、农村集体土地使用权的调整; 土地他项权利调整包括土地开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整［16］。
土地整理投入制度是土地整理活动顺利进行的物质保障，包括资金、人力、物力和技术的投入。根据《土地开发整理若干意见》中提出的“积极建立多元投融资渠道［17］，我国土地整理可用劳动替代资本模式和新型融资模式投入，土地整理劳动替代资本模式包括人力投入、扶贫、以工代赈等方式，新型融资模式投入可用BOT，PPP 和项目代建等模式。
土地整理工程监理是土地整理质量控制的重要环节。实施该制度能有效控制土地整理工程建设的质量、进度和投资，高质量进行工程建设合同管理，及时协调与土地整理工程建设相关单位的关系，须在监理中坚持技术与经济相结合的方法。土地整理后的质量评价是土地管理实现由数量管理向数量与质量管理并重转变，运用定性和定量相结合的方法科学地进行土地质量评价，尽可能使用量化指标体系确定土地质量状况，协调人地关系，控制土地的过度开发。
土地整理收益分配指通过土地整理带来的收益增值在不同投资者之间的利益分配。收益分配内容包括新增耕地产生的收益、新增就业和项目收益、土质提高后的增量收益、新耕作方式利用收益、生产成本降低后收益。收益分配的公平影响投资者的积极性与主动性，以及土地整理产业的后续发展。
土地整理的绩效评价理论属于项目后的评价范畴，对项目的实施效果进行评价是加强土地整理项目管理，提高项目运营效益的内在要求，也是土地整理产业化发展的一个重要条件，土地整理绩效评价主要包括经济、社会、生态效益评价。
土地整理的真正目的不是改变土地性状本身，而是促进土地利用方式的转变。根据土地经济学，土地利用方式是经济问题而非技术问题，而作为经济问题的土地利用方式，由生产力的组织和生产关系的协调两个方面组成。整理后土地利用的方式主要有包括集约利用、规模利用、转变利用、产业化利用和__特色农业利用等。其中，管理机制是土地整理的基础，农民参与机制是对土地整理的促进，法律机制将规范土地整理的过程与实施，风险机制将对土地整理失误进行预防，工程技术机制是土地整理工程的支撑，产权机制明晰是对土地整理的激励，投入机制是土地整理工程进行的前提条件，监理机制是土地整理工程的质量保证，质量验收与评价机制是土地整理的生命力所在，收益分配机制是土地整理的动机，绩效评价机制是土地整理持续的基础，利用方式改变机制是土地整理的目的。
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