在城市化和工业化进程中，土地的发展性利益越来越引起人们的重视，这些增值利益主要由改变土地用途以及提高土地利用集约度带来。而改变土地用途却往往关系到农民利益的保护、国家粮食安全战略的实施、非农建设土地的供给和土地制度的完善等，但归根到底是农地转为非农地产生的增值利益的分配问题。在这种背景下，农地发展权应运而生，其价值意义也在社会发展中日益凸显。从法理看，农地发展权已经成为一项可以与土地所有权分割且单独处分的权利。但是，目前我国现行法律法规对于农地发展权仍没有做出明确规定，而且传统的土地管理模式对其存在发展也形成障碍。为了实现农地发展权的价值目标，需要在法律体系中构建完善的发展权制度，并对其权利主体、内容和实现方式进行限定。
一、我国农地发展权的内涵探析
（一）农地发展权的概念
农地发展权在２０世纪５０年代初由英国率先创设。２０世纪７０年代，美国、法国、日本相继设置类似的农地发展权。在西方国家，农地发展权是一种普遍存在并得到认可的权益。我国法律制度中，并没有明确的农地发展权概念，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度中，实际上存在着农地发展权问题。
从权利的表面来看，农地发展权是变更土地用途的权利，但由于土地不同用途的利用会产生收益差别，而且非农利用产生的利益与原有农用相差悬殊，所以归根到底，农地发展权是研究土地增值收益的归属性。因此，笔者认为农地发展权是土地所有权人或使用权人为了追求更高的经济效益而变更农地现有用途，将其转为建设用地获得增值效益的权利。
有部分学者认为，农地发展权应该包括两种情况，一是由农用地转为国家建设用地的权利，包括公益性的和非公益性的。［１－３］但是，公益目的的用途转变不可能产生增值利益，从而也就没有利益的承受主体，因此此种情况下的用途转变不会产生发展权。二是农用地转为集体建设用地的权利，主要是出于农村公益事业的目的或者用于建设乡镇企业、农村居民住宅进行的用途转变，但是需要分别对待这两种方式：在出于公共利益目的和建设宅基地时，笔者认为介于社会本位性的引导，不存在增值利益，也就不存在农地发展权；而建设乡镇企业、村办企业时的土地用途改变过程，则属于发展权的实现方式之一。
（二）农地发展权与土地所有权的关系
农地发展权是一种可以从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，它既可以与农地所有权合为一体由农地所有者支配，也可以由只拥有农地发展权而不拥有所有权者支配。
首先，农地发展权源于农地所有权。土地所有权作为最完整的物权形式，是其他物权产生的基础，土地所有人在法律规定范围内自由使用、支配其土地，包括占有、使用、收益和处分４项权能。此时的农地发展权作为所有权延伸出来的一种权能，应该由土地的所有权者行使和享受其因用途转变带来的增值收益。
其次，农地发展权分离于农地所有权。所有权与其相应权能可以分离行使，农村集体经济组织将其所有的土地权利中的处分权等部分权能让渡给其成员行使，也就产生了土地承包经营权等用益物权。基于用益物权的优先性，从所有权中分离出来的农地发展权就不再完全被农村集体行使，相应地，农地用途转变时产生的增值利益也就不能完全被所有者享有，而应该在集体和农户之间分配。
（三）农地发展权与土地用途管制的关系
保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障粮食安全，因此国家采取措施限制农用地转为建设用地，而土地用途管制就是实现这一目标的原则和途径，其目的是维护社会公共利益。土地用途管制是《土地管理法》规定的一项基本土地管理制度，通过法律或行政手段对土地实行用途分区和用途管制。据此，农地发展权与土地用途管制之间具有密切的关系：第一，土地用途管制促成了农地发展权的产生。土地用途管制制度之下，土地的利用方向和途径受到限制，土地用途管制的实施构成了对土地所有权的限制，而对土地所有权的限制为农地发展权的设立提供了契机，并且农地发展权的出现没有取代用途管制权。第二，农地发展权与用途管制权共同构成对农地的保护。在上述过程中，农地发展权创设的目的之一是保护耕地、保护自然资源、保护生态环境和社会公共利益。
（四）农地发展权与征收审批权的混淆
现行法中，农用地转为建设用地必须预先进行征收审批，属于实施土地用途管制的主要途径，而农地发展权是在国家确立的土地利用总体规划范围内实施土地用途转变而创立的权利，整个过程也需要国家的引导和合法干预，只有这样才能保障设权的初衷不被偏移。即使两种权利都需要国家的干预，但在设置农地发展权时，却要避免与征收审批权的混淆，原因如下：
第一，两种权利设立的背景不同。在农地发展权的定义界定时，笔者指出该权的设立是在因土地用途的改变产生增值利益的前提下，界定权利主体、内容和实现方式等等，按现行法的规定，我国设立征收审批权是基于公共利益和防止滥用征地权的目的，需要界定的是权利主体和对象。根据前述内容，笔者认为公共利益的前提下不会产生利益的增值和受益主体，即农地发展权不适用于任何公共利益下的征收征用行为。
第二，两种权利的保障目标不同。现实当中有很多人将是否通过征地程序转为国有建设用地这个标准来衡量是否实现了农地发展权。但笔者认为适用这种标准来衡量是否实现了农地发展权是不正确的。因为从现实来看，我国国家土地征收征用集“批管权于一身”，加上农地发展权是一种功利性很强的权利，容易导致国家成为“理性经济人”，增值利益被国家相关部门“劫持”，而本应享受该权利的农村集体及农民却被忽视，致使发展权应有的功效失衡，农地发展权主体的利益受到严重侵害。需要明确的是，征收审批权不应有专门的利益产生，更多的是国家的一种行政职权表现，保护的是国家和社会的整体利益。
综上所述，在土地权利体系中，农地发展权具有不同于其他土地权利的内涵和特性，应当作为一项独立的权利发挥其在土地权利束中的作用。
二、我国农地发展权的价值探析
（一）确立农地发展权是保护农民合法权益的有效手段
农地发展权是农村集体及农民土地财产权中的重要组成部分，赋予他们农地发展权，有利于实现他们的土地利益，更有利于土地市场的运转和土地资源的有效配置、实现对耕地的保护。但是现实却是，我国的失地农民在履行了保障国家粮食安全这一重大义务和为促进经济发展贡献土地义务的同时，却没有得到相应的权利支持和保障。
一方面，农民对集体土地代代耕种、辈辈相传，土地对于农民具有其他资产所不能代替的生产功能和保障功能，而且农民为公共利益和地方社会经济发展而放弃对土地的占有，本身就做出了巨大的牺牲。［４］另一方面，在城市化和工业化加快的过程中，农用地一旦被转变为建设用地，其价值便是急剧上升，但作为原土地所有者的农村集体和作为其成员的农民却基本上被屏蔽在这一增值收益之外，无缘于该收益的分配。这种对集体土地所有权的压抑与歧视已严重地损害了农村集体及农民的切身利益。［５］所以设置一种专门保障农地所有者和使用者利益的发展权，有着很重要的现实意义。
（二）农地发展权是完善土地权利，推进土地管理制度改革的重要环节
土地是农民之本、国家之基。合理和完善的土地权利是国家进行经济规划的依据，是协调国家、集体经济组织和农民之间利益的基础。合理的土地权利应该是一个以土地所有权为中心，其他权利充分发挥其权能的权利体系。农地发展权作为土地权利束中重要的一项独立权利，涉及到农地在转变为建设用地的过程中产生的增值，对参与其中的主体有着巨大的吸引力，而我国尚无相应的法律措施对该利益进行合理调整和规范，没有界定出农地发展权的权利主体、内容和实现方式。简言之，这样一个关系到巨额经济利益的权利，在整个土地权利体系中占有重要地位，亟需法律的规范和引导。
目前土地征用是农地非农化的重要手段，涉及到土地权利的更替和土地利用方式的转化。但是相反的是，我国目前的土地征用制度严重压抑了农地发展权的实现。由于征地制度的不完善，导致了征地权的滥用，即不管是公益性用地还是非公益性用地都打着公共利益的幌子进行大肆征地。在这里，笔者认为对农地发展权的侵害体现在非公共利益性质的征用过程中，侵害了农民集体及农民的发展权益，使得因土地用途转变可能带来的巨大增值利益被地方政府和用地单位取得。
在土地制度改革中，要保证利益分配公平而有效率，就必须有一种适当的产权安排来确定各主体的行为性质，明确开发利益的相应归属，这种产权就是农地发展权。有了农地发展权制度，就可以合理解释在土地开发过程中，分配部分增值收益的法律依据。
根据《国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（２０１０年“中央一号文件”）的精神，要有序地推进农村土地管理制度改革：坚决守住耕地保护红线，落实政府耕地保护目标责任制，确保城乡建设用地总规模不突破，确保维护农民利益。在城乡统筹建设的新形势下，改革现行的土地管理制度，利用增加农地发展权制度的举措，破解农民权益保护和建设用地开发之间的矛盾已经迫在眉睫。
（三）农地发展权是建立健全我国法律体系不可或缺的部分
自英国首创土地发展权制度以来，美国相继建立了土地发展权制度，法国在２０世纪７０年代建立了与发展权相似的法定上限密度限制制度，这三个国家的发展权制度构成了当代各国和地区土地发展权设置与运行的典型模式。日本和我国台湾地区的发展权转移制度，德国、意大利、加拿大、新加坡和韩国等的开发许可、超限付费等规定都可以纳入以上三种模式。［６］无论是哪种模式都不同程度地促进了经济的平稳发展和土地制度的顺利实施，使经济建设过程中的土地资源需要得到相应满足，同时保证了粮食生产的农田数量。
我国是实行社会主义土地公有制的国家，人多地少，再加上缺乏对农地发展权归属的明确界定，使得人地矛盾在我国尖锐激烈。基于农地功能的共通性，我国应借鉴上述国家土地发展权立法实践的有益经验，包括其制度设计与运行模式，创设符合我国国情的、科学完备的农地发展权制度，以调合人对土地的无限需求性和土地的极大稀缺性之间的矛盾。
三、农地发展权的制度安排和障碍
农村土地变更为建设用地的合法途径除国家征收变更外，农村集体建设用地在一定限制条件下（建设乡镇企业、村办企业等）也被允许“直接入市交易”，此时是作为法律规定的例外情况出现的，即此种情况下事实上由农村集体和农民行使农地发展权。目前我国现行法律法规关于农地发展权尚无明确规定，在《农村土地承包法》和《土地管理法》等法律法规中也并未正式使用过农地发展权这一概念。
（一）农地发展权主要由国家无偿取得由于国家对土地用途进行了严格管制，编制土地规划、控制用地指标，就出现了国家既掌握了土地发展方向，也掌控了农地发展权的现象，导致“集批管权于国家一身”。当今社会的一个普遍趋势是土地所有权的行使受到越来越多的限制，目前，尽管集体土地所有在名义上和国家所有具有同等的法律地位，但现实中农村集体在行使土地权利时却往往受到各种限制。
农地转为建设用地，目前在我国的最主要途径就是征地，这里笔者仅针对非公共利益的征地行为。在我国现行的征地补偿制度中执行的仍是按照农业原用途补偿的原则，而征地补偿标准则涉及到农地的发展权问题，若按照建设用地用途制定补偿标准，农村集体和农民就可以获得农用地转为建设用地后的部分增值收益，若只是按照原农业用途获得补偿，农村集体和农民几乎不能获得该地块转为建设用地后的利益，这实质上是剥夺了被征地集体和农民对于被征农用地的发展权。
（二）程序上与征收混淆，农村集体和农民的农地发展权被不合理地剥夺
从程序上来看，先将农地征为国有，改变土地的所有权性质为国有，再实现农地非农利用的利益，就是剥夺了本该属于农村集体和农户的农地发展权。
如果将农地发展权定性为公权利而归属其他权利体系，实行农地发展权国有化，就意味着农村集体或农民失去了农地发展权，这难以消除现行土地征收制度的缺陷［７］，也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地的隐形市场交易。农地发展权作为一项私权利归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民拥有农地发展权的同时，也激励广大农民更加珍惜耕地。所以农地发展权的定义就应该仅从土地用途由农业用地转为建设用地来考虑，而不应该用是否通过征地转为国有建设用地这个标准来衡量。
综上，笔者认为障碍的根源在于：现行法律过于偏重国家利益，同时行政权力具有寻租取向，地方政府完全垄断了农村集体和农民的发展权权益，由于缺乏有效的对农地发展权归属和实现的判断机制，使得发展权制度安排中农民个人权利得不到尊重，农村集体和农民的农地发展权受到了严重侵害。
四、农地发展权的法律制度设计
（一）在法律上明确规定农地发展权
首先要明确农地发展权在法律上的地位，尤其是在土地权利体系中的作用。探讨农地发展权在我国土地权利体系中的法律地位，妥当设置各种土地权利，是土地权利体系建设的基本要求。正如在第一部分的阐述，要明确农地发展权和土地所有权等的关系，明确农地发展权是源于土地所有权，但又可以独立于所有权的一种新型权利。
其次，要明确农地发展权是国家在一定范围内干预原土地所有权人所有权实现的制度。之所以这样定性，是因为土地用途变化的过程中，私人追逐经济利益，就可能对土地的社会整体经济利益和生态利益置之不顾，所以国家干涉土地用途变化很有必要。这种定性不仅体现了公权与私权的和谐，在最大的限度内确保了农民的合法权益，一方面，可以防止出现农村集体和农民因增值利益“诱导”而擅自将农地转为建设用地的状况；另一方面对地方政府滥用征地权起到制约作用，有利于国家土地总体利用规划的实施。
（二）农地发展权的主体归属
如果要将农地发展权从立法的层面加以保护，使其真正从应然性权利变成实然性权利，就应明确主体的范围，使其具有可操作性。目前，我国农地发展权实际上由国家行使，农村集体和农民的农地发展权受到严格限制。因此，在界定土地发展权的归属时应当厘清国家的土地宏观调控权和土地权利之间的关系，不能因为国家宏观调控而抹杀了土地私权。
笔者认为农地发展权的设置应当从创设农地发展权的目的以及尊重农民私有产权的角度出发，在尊重现有法律规定的同时明确权利主体归属，其现实可行性在于将其归于农村集体和农民，国家通过赎买的方式也可以成为农地发展权的主体。农地发展权是土地财产权体系的重要组成部分，将农地发展权归属于土地的所有权人和使用权人，更有利于土地市场的运转和土地资源的有效配置，并从经济上实现农民的土地利益。
（三）农地发展权的实现方式
１．构建农地发展权市场交易制度。现存体制仍然把政府征收视为农地征收的最主要的合法途径，笔者认为应在一定范围内确立农地发展权市场制度，从而改变国家垄断土地交易市场状况，返还农民集体的农地发展权，让农村集体土地与国有土地处于平等地位。一旦法律界定了权利，权利的拥有者和取得者就可以按市场价值进行交易。采用市场机制，依被征土地的市场价格对失去土地的农民的农地发展权进行补偿，即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体、开发商和农民之间进行合理分配，保证农民取得足够的土地增值收益。
２．完善被征地发展权的补偿。农地征收作为农地发展权的一种实现方式，应当在征地中充分体现农地发展权的保护。从土地增值利益的分配来讲，目前的土地权利体系无法为农村集体提供参与土地增值利益分配的权利基础，即具有行政特性的“市场交易”将农民拒之于土地增值收益之外，使失地农民利益受到损害。因此，部分农地征收补偿除了支付农地所有者传统的土地所有权价格之外，还应该对农地发展权给予补偿。
３．建立和完善利益分配机制。产权的明晰有利于提高土地利用的效率和保护土地所有者的利益，农地发展权设立的初衷就是为了更好地协调国家、农村集体和农民之间的关系，如果协调不合理，将不利于社会的和谐与发展，因此需要建立和完善利益分配机制。作为农地所有者的农村集体要当然地享受该利益，而作为使用权者的农户也因履行了相应义务而享有利益分配权。同时，为了保证社会公平和实现国家的宏观调控，国家可以通过税收的方式来达到利益的平衡与协调。
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