一、农地流转中社会管理体制创新的必要性
改革开放以来，家庭联产承包责任制度在一定程度上促进了农村经济的发展，改善了农民的生存质量，但是分散的土地经营制度并未长期地显示其增值收益，反而抑制了农民增收。随着农村剩余劳动力的频繁流动和户籍管理制度的松动，农民间的土地流转日益频繁。在现代农业发展需求的带动下，流转土地的范围由最初的耕地、荒地等向林地、鱼塘等农用地转变，而且规模不断扩大。比如四川省截至 2009 年，农村土地流转总面积在 1000 万亩以上，约占全省耕地总面积的 15%，与 2001 年全省流转耕地面积的 296.2 万亩相比，增长率超过 3 倍[1]。农地流转数量越大，流转过程中出现的问题也就越多。目前，农村群体性上访事件中有 2/3 是土地问题，农村土地纠纷是目前农民维权抗争活动的焦点[2]。其原因在于：首先，农民不论以何种方式流转土地，都可能因为没有特殊技能优势和年龄优势，游离于城市边缘，既缺乏稳定的生活保障，又给资源本身就非常紧张的城市带来压力，增加了社会的不稳定因素。相关研究表明，目前“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民已达上千万，而且每年还可能以上百万的速度递增。其次，在实践过程中，一些地方政府受政绩观影响，尤其是部分村社为了完成上级分派指标或其他原因，采取非竞争性方式短期内大量低价流转农地，忽视了土地保障农民生存权益这一事实，在邻界土地高价流转的诱发下，甚至会发生严重的冲突和群体性上访事件，极大地影响了农村社会的和谐安定。再次，随着公民社会的不断健康成长和发育完善，作为农地流转中的弱势群体的农民，在受到一些基层政府粗暴打压时越来越得到社会各界的声援，尤其是一些“知识精英”的介入，使农地问题更加复杂化、政治化。对此有必要创新农村土地流转的社会管理体制，以化解不断扩大的农村社会风险，保障农民权益，维护社会和谐稳定。
二、农村土地流转中的社会管理体制障碍
新中国建立之初，农村逐渐形成了“一大二公”的社会主义计划经济体制和农村土地“三级所有、队为基础”、党政一元化领导的管理模式。随着家庭联产承包责任制的推行和改革开放的深入推进，传统的农村行政管理体制出现了些许改变，如村、组的名称有了改变，但其他方面基本维持原貌。这样的农村社会管理体制，尤其是针对农地流转的社会应急管理体制难以满足农村社会和谐建设需要。
1. 农村土地流转的法律困境。《农村土地承包法》作为土地流转的法律依据，从特别法的角度为农地流转建立了规范的制度秩序，其中的第 32 条与第 37 条都对农村土地承包经营权的流转形式作出了原则规定，但每种流转形式在流转中的具体法律机理和操作规程却没有相应的规定，为发包人侵害承包人的利益提供了可能。《物权法》承认了农村土地承包经营权的物权属性，明确了农民对土地的主体地位，保障了农民在法律规定期限内的土地使用权。但是该法并没有明确农地流转的程序，相关规定也过于笼统和缺乏操作性。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，拓展了农村土地的流转形式，比如有转让、入股、抵押、继承等，对农村土地资源的优化配置和合理流动提供了法律保障。但是，这也仅仅是政策性的规章，并没有改变农地流转的自发性、随意性。另外，在农村土地流转中还有一个更为关键的法律障碍，那就是农村土地的真正权属问题。《土地管理法》和《物权法》均规定，政府为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这一方面表明，农村土地的最终归属权在集体，农户以家庭为单位与集体经济组织签订承包合同获得土地使用权，形成的是农户与集体之间的债权关系，农民仅仅拥有承包地的有限经营权，并没有真正拥有对土地的物权。正是由于现实生活中人们对农地债权性质与物权性质的混淆，导致农地流转纠纷发生时，很容易出现法律适用性的偏差。另一方面也为基层政府的“公共利益需要”提供了法律空间，尤其是一些大中城市的近郊区，一些基层政府往往以公共利益的名义，随意改变耕地用途，发展观光农业、休闲农业，甚至兴建小产权房，增加了耕地的复耕成本，部分农村土地流转的级差地租全部流失，使农民权益受损，不可避免地引发农地流转的群体性事件，增加了社会管理的难度。
2. 农村土地产权归属的制度障碍。近年来频繁发生因农地流转而出现的群体性事件，其根本原因就在于现行土地制度的缺陷。我国的《宪法》规定，农村和城市郊区的土地、宅基地、自留地（山）属集体所有；《民法通则》对《宪法》里的“集体所有”进行了明确规定；《土地管理法》和《农业法》对“集体所有”进一步界定为“三级所有”，即农村集体土地所有权的主体分别为乡农民集体、村农民集体和村民小组，也就是说农村土地是“我们的”而不是“我的”。“农民集体”只是全体农民的一个集合，而不是法律意义上的组织，直接导致抽象的权利主体无法自主决定和有效监管土地去向。财产权是法制社会里公民的一项重要权利，它的主体一定是自然人或具有法律上的人格意义的法人。那么我国多部法律所界定的“集体所有”是否一定就是错误的呢？按照传统的公有制理论，一定区域内的公共财产由该辖区的全体居民共同所有，即它归属于任何一个组织，包括村民委员会，却不归属于居民、农民个人。根据《民法通则》，农村土地“集体所有”只能表述为“共同共有”，而不是“按份共有”，否则就会肯定农民个人对土地的所有权，违背了公有制理论，这样只能使虚拟的“农民集体”成为产权主体。显然，所有制与产权在法律上是两个不同的概念。相关行政部门也意识到这个问题的重要性，将“农民集体”的定义拓展为包括村内两个以上农业集体经济组织和由生产队延续的经济组织①。该表述又导致了于建嵘所说的 3种混乱：一是村民委员会等非经济组织广泛地显示产权主体的代表身份，履行土地产权职能，扮演农地流转惟一主体角色；二是产权主体不清，致使部分地区农地流转时发包主体混乱，基层政府和村社盲目代表农民流转土地，导致农地流转纠纷；三是部分地方被国家征用土地时，农村集体经济组织没有话语权，由村民小组决策，征地补偿款也由村民小组支配[3]。相关研究表明，由政府出面流转的农地约为 40%，由村社出面流转的农地约为 55%[4]，农地流转主体恰恰为基层政府和村集体而不是农民。集体土地所有权主体的“虚置”，导致个人之间、个人与集体之间因土地去向和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷。另外，国家土地管理局的这种表述也容易使人们将两个以上的农业集体经济组织等同于公社解体后的两个村民小组，那么只涉及到一个村民小组的土地就无法合法流转了。根据科斯的产权理论，只要产权清晰，经当事人谈判交易，就可以实现资源的优化配置，并节约交易费用，避免无休止的纠纷和过高的交易成本，还能规避社会风险，所以明晰农村土地产权可以使农民的合法权益得到较好保护。
3. 地方政府财政的现实困境。农村的社会管理在新中国成立后的相当长一段时期里依赖于政社合一的体制，一直维持到改革开放之初。1984 年中共中央一号文件曾提出，针对农村改革现状，可以设置地区性的合作经济组织，农民可以不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。但是在实践过程中，村委会逐步取代了合作经济组织，掌握了农村的政治、经济、社会等权力，又成为政社合一的农村基层组织，农村社会管理体制的进一步创新被抑制。正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文谈到的那样，村民委员会向政社合一性质的回归，在农村社会管理和公共服务缺乏财政支持的条件下具有必然性。
随着国家财政实力的增强和公共财政支持力度的加大，部分地区开始了农村经济社会管理体制改革。比如成都从 2009 年，开始每年向全市所有村社拨款 20 万专项资金用于村级公共服务和社会管理改革，保障群众的利益诉求能够得到充分的表达和体现，实现了干群之间的良性互动和交流，减少了因土地流转或其他问题而引发的群体性事件。但是，具有这样的财政实力并且能够持续投入的地区并不多。因为地方政府除了要发展区域经济、完成上级下达的经济考核指标外，还要解决改革进程中存在的基础设施、投资环境、社会保障、公共服务等问题，但其财政收入来源在分税制改革后，只占有大税种的小部分和小税种的大部分。这种财政体制使得本来就步履艰难的地方财政更是雪上加霜，很难为农村社会管理体制改革提供资金支持。
4. 社会组织社会管理的协同作用有待加强。在新型的社会管理格局中，社会组织作为中间力量表达民众利益诉求，避免民众与政府的对立，减少相互掣肘和摩擦，促进社会的共同发展和进步。相关统计显示，截止到 2010 年底，在各级民政部门备案的农村专业经济协会有 4 万多个，城市社区社会组织有 20 万多个[5]。农村专业经济协会主要集中在东部发达地区和农业产业化经营程度较高的地区，这类组织以发展经济为首要任务。在基层的农村和街道，影响最大、威信最高的民间组织是村委会、居委会和某些社区组织如老年协会等，传统上影响很大的工青妇组织现在的影响和作用日渐式微[6]。有些村社依靠民间精英建立了社会组织，但由于缺乏相关部门的认可与监督，容易形成创建者的个人专管模式，最后变质为个人赚钱工具，如四川达州的“残疾人自强队”。伴随着市场化改革的深入发展和价值多元化趋势的日益强化，社会自治组织在促进社会管理与发展中的作用将日益凸显。但是，在实际中，社会组织却难以发挥协同作用，原因如下：一是党和政府在基层社区中拥有着绝对的权威，社会组织的独立性和积极性受到一定程度的抑制，缺乏孵化环境；二是社会组织缺乏完整、有效的志愿者激励机制，未能充分调动志愿者的积极性，降低了社会组织对大众的吸引力。三是许多社会组织几乎都是作为政府的行政附属品而存在，其独立性不断被弱化，导致公众对社会组织的基本公信力产生怀疑。因此农民在农地流转纠纷中缺乏足够的合法的维权渠道，容易发生群体性事件。
5. 农业社区社会管理机制有待改善。随着农村社会管理体制改革的推进，农村基层社会管理由“政社合一”向以“村民自治”为核心的半行政化管理体制转变。农民在土地征收、流转后搬入新型社区，原有的农村基层民主自治体制已经完全瓦解，而新型农业社区虽然成立了社区居委会，但大都由原先的村委会转变而来，配套的体制机制并没有完全建立起来，比如民主选举程序、民主监督机制、民主决策机制等都存在不健全的问题。笔者在调研时发现，有的社区最近十来年一直没有更换过居委会成员，导致社区“领导者的角色定位、家长式的管理方式”较为普遍，没有担负起维护农民利益、建设良性社区的重任，形成居民与居委会、基层政府的对立、不信任，甚至冲突。在由三个村社集中居住的柳江苑社区，除了一个由原来村社干部组成的居委会负责各自村社的分房工作和部分民生事务外，与社区居民密切相关的社区管理、社区服务、物业管理等机制都没有。这种碎片化的农业社区管理模式，阻碍了整体性社会治理的推进。大批失地年轻人将农地流转费用于盲目投资或赌博，出现了多起偷盗、打架斗殴、吸毒等事件，对当地的社会管理创新工作提出了巨大的挑战。更为关键的是，无论基层政府还是村民，“花钱买服务”的观念尚未普及，而且很多人认为“不是我们要住，是政府要我们住”，政府就应当包揽一切。对于这种认识，有些部门没有向村民进行耐心的解释，也没有作出卓有成效的努力，导致基层社区的不稳定。所以打破农村社会治理困境，关键之一在于建立健全有针对性的社区管理体制。只有建设起完善的社区管理体制，才能整合资源，为转非农民提供更为合理有效的民主表达、民主参与的制度平台，发挥社区在社会管理和公共服务中的重要作用，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。与此同时，这些社区居民由于失去土地，外出就业困难，只好占道经营或居家经营，而城管既要维护社会稳定又要严格执法，在治理时往往缺乏相应的法规依据，使很多违章行为得不到有效查处。
三、构建农村土地流转的社会管理新体制
1. 健全多元合作的社会管理理念与治理机制。多元合作治理是实现社会管理创新的基础。自十七大以来，中央一直强调“要提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。当前，农村土地流转管理事务的复杂性及政府自身资源的有限性，使得推进多元合作治理成为各方主体的必然需求。换言之，在农村土地流转中的社会管理体制必须以农民需求为导向，以方便农民为准则，实现政府行政职能、基层自治职能、社会公益职能和企业市场职能无缝隙对接，提高对公众服务的整体性、广泛性和主动性，最大化满足农民诉求。一是党政部门要率先确立社会主义公民意识，实现“国家本位”的社会管理向“社会本位”的社会管理转变，充分利用街道办、自治组织、社会组织加强农地流转社会管理工作的沟通与协调，实现多个职能在综合社会管理平台的无缝隙对接，切实提高农业社区整体的社会管理能力。二是要理顺各级政府职责，更加重视改善失地农民的生存和发展环境，实现农业社区的农村管理向城市管理、物本管理向人本管理、效益至上向服务至上的思维转变，真正体现人民政府为人民。三是强化调控与监督职能，逐步建立起与党委、人大、政府、政协、社会组织的协商与对话机制，实现农业社区的社会管理从人治向法治的转变。尤其是在新型农业社区的社会管理决策和执行中，将居民代表纳入到社会管理职能履行工作小组之中，让公众参与成为常态的政治文化和社会习惯，多渠道调控农地流转矛盾与纠纷。四是建立健全社区社会工作站，使其既能为社区居民提供公益性服务，又能作为失地农民与政府沟通的桥梁，形成“社会管理人人参与、和谐社会人人共享”的局面。
2. 改革农村土地产权制度，保障农民在土地流转中的主体地位。在农村土地流转中，确权是基础，流转是核心，配套是保障。现有法律法规对“农村集体”界定的模糊性，使得越来越多的农村土地以强制性的非市场价格流转成为国有土地，农民不仅没有从土地增殖中获得应有的收益，反而出现了数千万的“三无”农民。由此可见，农村土地产权问题不仅是经济问题，还是政治问题，更是农民作为公民的基本权利。要保障农民在土地承包经营权流转中的自主权利，前提是要对农村土地确权、登记、颁证，关键要明确“农民集体”的成立要件与合法要件等，清晰界定集体所有权和农民经营权的产权关系，才能使农民的土地经营权由虚变实，避免出现部分基层干部借“集体”之名虚化农民在集体土地所有权处置中的主体地位与利益表达权，在农地流转中出现“农民集体”的“被代表”现象。这一点可借鉴成都模式。如成都市的竹篙镇在完成农民承包地、宅基地、林地和集体建设用地的产权登记后，农民再用产权入股组建村集体资产管理公司，然后由该公司与外来企业合作，农民每年按股份从合作投资项目中分红。这样就能在坚持所有制不变的情况下，使农民经营主体地位更加明确，并实现身份权向财产权的转变，为生产要素自由流动创造条件，实现真正意义上的“还权赋能”，更好地规避了传统农地流转方式所带来的社会管理风险。
3. 建立健全农地流转风险处理机制。农村土地流转可能面临的社会风险大致有：农民失地又失业风险、社会融入风险、社会报复风险、乡村债务风险、粮食安全风险等，社会风险的多元化与其不确定性将严重影响到失地农民的幸福感、安全感以及国家的长治久安，因此必须建立完善的农地流转风险处理机制，以降低风险发生的可能性与破坏程度。一是建立农地流转风险评估机制，包括风险评估实施主体、评估责任主体、风险评估程序，最后通过高灵敏反应信息网络提供的信息数据对风险事故类型、影响因素及发生机制进行研判，依据相应的风险级别制定应急预案，最后依靠多方的协助，及时、有效、妥善地处理因农地流转引发的群体性事件。二是构建农地流转纠纷的风险预警机制。一方面，加强农地流转政策与法规的宣传教育，提高农民对农地流转的风险识别和风险防范能力；提高基层干部依法行政素养，改进农地流转中的政府服务方式，维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则。另一方面，要采用先进技术搭建具备风险分析、监控预测、动态决策、综合协调、应急联动、风险评估等功能的社会风险预警平台，促进信息搜集与传递、数据处理，建立有可测性和有效性的社会风险预警指标体系，根据不同指标对社会风险的危害程度确定权重，由社会风险预警平台确定临界点，及时预警，实现农地流转风险出现时的及时有效应对。三是构建农地流转纠纷的风险化解机制。迫切需要完善农地流转中民间调解、行政裁决、司法诉讼等纠纷解决机制，为农民的各种土地权利提供充分且及时的救济。
4. 健全农民利益表达机制。现行产权制度和基层地方政府政绩观在一定程度上加剧了农地流转风险，常常使处于弱势地位的农民权益受到损害。因而，在协调各方利益博弈中的不平衡状态时，需要“为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑”[7]。首先要提高农民素质，通过农民组织表达其利益。农民素质低、权利意识和法律意识淡薄是制约其在农地流转中利益诉求表达和农地流转权益受损后权益维护的最大障碍。因此，要维护农民权益、构建农地流转中的社会管理新体制，就必须提高农民的文化素质、政治素质、法治意识；要建立健全农民组织，使一个个势单力薄的农民汇聚成强大的团体，借助组织的力量，以合法的方式维护自己的合法权益。其次要从制度上改革和完善农民的利益表达渠道，拓宽表达途径。比如，适当增加人大和政协中的农民代表比例，扩大民意诉求通道和话语权利；完善选民对农民代表的监督和罢免机制，使其真正成为农民利益的代言人与维护者。最后要完善农村公共事务议事决策规程、让村民在农村公共事务决策中拥有制度性的话语权，促进村民在农村土地流转中自主决策、民主管理、民主监督，变“为民做主”为“让民做主”，真正做到农村土地的事情由农民自己做主，切实保障农民的主体地位，防止出现公权力高压下的“被市民化”或“被城市化”。
5. 完善农村就业与社会保障体系。农村土地流转既能提升农业效率、促进农业现代化，却也能恶化农村剩余劳动力的生存空间、加剧城市运转的压力。在农村社会保障体制缺乏的情况下，土地是农民生存的基本保障。农村土地不论是流转给个人还是以集体入股方式加入土地合作社，农民都失去了就业机会，一旦土地被以“公共利益”的名义征收后，更是丧失了土地资产的增值机会，甚至在重新获取土地保障时还必须支付高昂的复耕成本。所以，尽管某些地区“土地换社保”①的做法遭致强烈批判，认为是对农民的“二次剥削”，有违社会公平正义，但我们还是可以从中获得一些启发。比如建立城乡一体的户籍管理制度，使农民成为一种职业，消除严重制约农民进城后公平发展的制度藩篱；构建促进农民就业的综合公共服务平台，出台支持性政策，提升农民的就业能力，拓宽农民的就业渠道；构建城乡一体的社会保障制度，逐步弱化负载在农村土地上的社会保障功能。另外，由于农地流转风险的不可预计性，尤其是在部分农地流转合约长达 30 年甚至更久、农地又改变使用性质的情况下，农民远期权益的损害程度更难估计。对此，有必要在农地流转费用中提取部分资金作为风险保障金，用于支付成员的最低生活保障、养老与医疗保障、法律援助和教育与培训费用等。
参考文献：
[1] “三农”框架下农村土地流转的绩效衡量与制度创新[EB/OL]http://jyzx.swufe.edu.cn/news/html/news-20091207093234.html，2009－12－07.
[2]于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点[J] .调研世界，2005，（3）.
[3]于建嵘.地权是农民最基本的权利 [J] .民主与科学，2008，（5）.
[4]许恒周，曲福田.农村土地流转与农民权益保障 [J]农村经济，2007，（4）.
[5]王秋波.我国社会组织发展的现状、问题及对策[N].学习时报，2011－04－25.
[6]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境 [J].中国社会科学，2006，（1）.
[7]瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实，2004，（3）.
